Quel rôle pour les Parlements nationaux dans l'Union européenne ? - The role of national parliaments in the European Union

II. CIRCUITS NATIONAUX DE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DANS L'UNION EUROPÉENNE VERS UNE CONVERGENCE DES MODÈLES DE CONTRÔLE ?
Mme Elena Griglio, fonctionnaire du Sénat italien, professeure associée à l'Université Luiss Guido Carli de Rome

1. Introduction. Le circuit national du contrôle parlementaire des affaires européennes et ses effets extraterritoriaux

Je suis extrêmement honorée et heureuse de présenter ma contribution au débat stimulant mené par la commission des affaires européennes du Sénat français sur l'état d'avancement du contrôle parlementaire des questions européennes.

Je voudrais exprimer ma respectueuse gratitude au président Larcher et au président Rapin pour leur aimable invitation. Je félicite la commission, y compris son secrétariat, pour la qualité de ce séminaire et son excellente organisation.

L'objectif de ma présentation est d'analyser, dans une perspective comparative, comment les parlements nationaux interprètent et mettent en oeuvre le contrôle des affaires européennes dans l'interaction nationale avec leurs propres gouvernements.

Cette question repose sur la forme la plus traditionnelle de responsabilité démocratique que l'architecture européenne a dérivée des formes nationales de gouvernement.

En fait, au fil des décennies, chaque parlement national a développé des procédures et des pratiques visant à tenir l'exécutif national responsable de la conduite des affaires européennes. Dans certains parlements, dont ceux des pays nordiques, le contrôle des affaires européennes a une longue histoire et est solidement ancré dans l'interaction entre les pouvoirs législatif et exécutif^2(*). D'autres assemblées, en revanche, peuvent être considérées comme des retardataires dans la consolidation du contrôle des affaires européennes en tant que fonction à part entière^3(*).

Dans le système parlementaire euro-national actuel^4(*), cet ensemble d'interactions nationales ne couvre qu'une partie des procédures qui permettent aux parlements nationaux de participer au processus décisionnel de l'UE. Comme le montre la figure 1, le contrôle parlementaire des affaires européennes se déroule selon deux circuits différents^5(*).

D'une part, le circuit européen, par le biais des procédures du mécanisme d'alerte précoce (MEP) et du dialogue politique, permet aux parlements nationaux d'entamer une interaction directe avec les institutions de l'UE sur l'adoption d'actes législatifs et non législatifs de l'UE respectivement^6(*). L'objectif principal de cette interaction est de promouvoir la participation des assemblées représentatives nationales dès le début du processus décisionnel. Alors que la Commission européenne est le principal destinataire des avis et décisions parlementaires, ceux-ci peuvent également influencer indirectement les actions de l'exécutif national.

D'autre part, le circuit national offre aux parlements nationaux la possibilité d'activer les outils de contrôle disponibles au niveau national afin d'examiner l'action de l'exécutif dans toutes les sphères d'activité liées à la participation à l'UE, à savoir : l'adoption d'actes législatifs et non législatifs de l'UE, la participation à des organes intergouvernementaux et l'approbation d'actes nationaux (liés à l'UE).

Figure 1 : Circuits européens et nationaux du contrôle parlementaire des affaires européennes

Ces procédures sont capables de soutenir la participation indirecte des législateurs nationaux à toutes les étapes du processus décisionnel de l'UE.

En outre, les effets du circuit national du contrôle parlementaire des affaires européennes ne se limitent manifestement pas au niveau des États membres. En contrôlant les actions de leur propre exécutif, les parlements nationaux sont en mesure de produire des effets « extra-territoriaux », c'est-à-dire d'influencer l'activité des institutions de l'UE et, parallèlement, de renforcer la responsabilité de l'architecture de l'UE^7(*) .

Bien qu'il s'agisse d'un circuit potentiellement extrêmement puissant, il est en même temps très dépendant de facteurs nationaux juridiques et politiques, structurels et transitoires^8(*).

Sur la base de ces prémisses, cette contribution vise à identifier les facteurs en jeu à la fois au niveau européen et au niveau national, qui influencent les résultats institutionnels associés au circuit national de contrôle des affaires de l'UE. Après avoir expliqué les principales options organisationnelles et procédurales et les modèles primaires qui façonnent l'approche des parlements nationaux en matière de contrôle des affaires européennes, la contribution se concentre sur les deux modèles plutôt divergents de l'Italie et de la Finlande. Ces études de cas ont été sélectionnées afin de montrer comment des parlements ayant des approches radicalement différentes du contrôle des affaires européennes ont récemment connu une convergence, stimulée par les dernières tendances de l'UE, démontrant ainsi comment les développements actuels de l'intégration européenne favorisent une fertilisation croisée des réponses nationales à des besoins institutionnels communs, tels que le contrôle démocratique.

2. Quel impact le contrôle des affaires européennes par les parlements nationaux peut-il avoir ? Les facteurs contextuels européens et nationaux

Afin d'évaluer les effets internes et extraterritoriaux associés au circuit national du contrôle parlementaire des affaires européennes, deux séries de facteurs différents doivent être pris en considération.

La première série de facteurs dépend de la procédure européenne en question et plus particulièrement de la nature de l'institution européenne concernée.

Figure 2 : Le circuit national du contrôle parlementaire des affaires européennes et son interaction avec les institutions de l'UE

D'une manière générale, le circuit national du contrôle parlementaire est capable de produire ses effets extraterritoriaux les plus forts lorsque des institutions intergouvernementales sont en jeu. En effet, en contrôlant les positions adoptées et les votes exprimés par leur propre exécutif, les parlements nationaux sont en mesure d'influencer indirectement le processus décisionnel au sein du Conseil européen et du Conseil.

La nature de l'influence exercée sur les institutions intergouvernementales dépend d'une série de caractéristiques contextuelles procédurales et institutionnelles différentes.

Premièrement, le type d'impact produit est fortement influencé par les règles de vote qui soutiennent les mécanismes décisionnels européens. L'influence du circuit de contrôle national sur les institutions intergouvernementales de l'UE est la plus forte dans le cas d'une prise de décision à l'unanimité au sein du Conseil, mais elle diminue clairement lorsque le vote à la majorité est adopté. Son effet ne peut être sous-estimé même dans le cas d'une prise de décision consensuelle au sein du Conseil européen^9(*).

En outre, parmi les institutions intergouvernementales, l'activité de l'Eurogroupe peut encore être considérée comme une sorte de lacune dans le circuit de la responsabilité. En raison du caractère informel de ses procédures, de son manque de transparence et de l'absence de réels pouvoirs de décision, il est extrêmement difficile pour les parlements nationaux de contrôler les actions menées par leurs propres gouvernements au sein de cet organe^10(*).

En revanche, l'impact du circuit de contrôle national sur les institutions supranationales est beaucoup plus faible.

Dans le cas de la Commission, un lien indirect relie cette institution au contrôle national des affaires européennes : il s'agit des mécanismes qui permettent la participation des législateurs nationaux aux procédures conduisant à l'adoption d'actes liés à l'UE. La plupart de ces mécanismes sont ancrés dans les règles et pratiques nationales qui structurent l'interaction entre les pouvoirs législatif et exécutif en ce qui concerne les politiques de l'UE. Les procédures qui impliquent les parlements dans l'adoption des plans nationaux de relance et de résilience (PNRR) en sont un exemple d'actualité. Dans certains cas, la participation des parlements nationaux à ces procédures est directement étayée par la législation de l'UE, comme dans le cas de l'adoption des programmes nationaux de réforme et des programmes de stabilité ou de convergence dans le cadre du semestre européen^11(*).

D'autres institutions supranationales - y compris la Banque centrale européenne et les agences de l'UE - ne relèvent absolument pas de l'interaction entre les parlements nationaux et leurs gouvernements nationaux dans le domaine des affaires européennes. Au contraire, les parlements nationaux sont en mesure d'initier une interaction directe - non médiatisée par l'exécutif - avec ces institutions, par exemple par le biais d'auditions ou de débats parlementaires.

Outre les mécanismes décisionnels de l'UE, l'autre facteur qui influence les résultats institutionnels du circuit de contrôle national est lié aux différentes capacités des parlements à contrôler et à lier leurs gouvernements dans la sphère des affaires européennes. Par exemple, ce n'est que dans certains États membres (y compris les pays nordiques qui suivent le modèle du « mandatement » - voir infra) que le gouvernement est formellement tenu de respecter les instructions parlementaires et que les parlements ont activé des mécanismes de contrôle interne capables d'englober toute sphère potentielle d'activité de l'UE initiée par l'exécutif.

Les différences de performance et d'efficacité du circuit national de contrôle au niveau national dépendent de facteurs à la fois juridiques et pré-juridiques.

En particulier, cinq facteurs déterminants semblent jouer un rôle majeur : premièrement, l'architecture institutionnelle nationale, comprenant la forme de gouvernement, l'interaction exécutif/législatif et la force interne du parlement par rapport aux autres branches^12(*) ; deuxièmement, les pouvoirs formels de l'UE conférés au parlement par la Constitution, les règles de procédure parlementaire, la législation statutaire, les conventions et pratiques internes, et leurs arrangements^13(*) ; troisièmement, l'environnement politique, résultant de la politique des partis, de la relation entre l'exécutif et le parti, et des rôles de la majorité et de l'opposition au Parlement^14(*) ; quatrièmement, l'inclination individuelle à l'examen des affaires européennes, visible à travers les orientations du rôle des députés, les motivations, les interactions avec les électeurs et la proximité ou la distance par rapport aux questions européennes^15(*) ; et cinquièmement, les facteurs contextuels, y compris la coïncidence temporelle avec une situation d'urgence telle que la crise de la zone euro, le Brexit ou la crise de Covid-19^16(*).

La combinaison de ces déterminants juridiques et pré-juridiques influence fortement le type d'approche développé par chaque parlement national dans le contrôle de la conduite exécutive des politiques de l'UE. Cependant, indépendamment des variations nationales, plusieurs facteurs communs semblent permettre de concevoir le contrôle des affaires européennes comme une fonction autonome et distincte.

3. Comment les parlements nationaux façonnent le contrôle des affaires européennes : les principales options disponibles

Comme nous l'avons remarqué dans les sections précédentes, le contrôle parlementaire des affaires européennes dans le circuit national identifie une fonction relationnelle qui s'adresse formellement au gouvernement national. En même temps, il a également une portée extraterritoriale, ce qui se traduit par une influence indirecte sur les institutions de l'UE et par des effets secondaires potentiels produits en relation avec d'autres parlements nationaux.

Bien que cette fonction soit autonome, elle est néanmoins interconnectée avec les autres fonctions parlementaires "traditionnelles", notamment l'élaboration des lois, le contrôle et la définition des orientations politiques. Ce lien explique pourquoi le contrôle des affaires européennes s'effectue par le biais d'un large éventail d'outils et de procédures parlementaires nationaux, allant de la collecte d'informations ou de rapports exécutifs aux déclarations et débats gouvernementaux, et des auditions et enquêtes à la mise en question ou au vote de résolutions et de motions.

La figure suivante⁽³⁾ explique les différentes variables qui déterminent le contrôle des affaires européennes en tant que fonction parlementaire.

Base juridique	Base constitutionnelle	Règles et procédures infra-constitutionnelles	Pratiques informelles
Objet	Contrôle sur pièces (propositions législatives et non législatives de l'UE)	Contrôle de la procédure (y compris sur la base d'un mandat)	Contrôle des actes nationaux (liés à l'UE) (par exemple, les DSP, les PNR, les PRR)
Calendrier	Examen ex ante · phase pré-législative · avant la réunion intergouvernementale concernée · avant l'adoption de l'acte national (lié à l'UE)	Contrôle continu · dans le cadre de la procédure législative, après la publication de la proposition · pendant la réunion · dans le processus national d'adoption d'un acte lié à l'UE	Contrôle a posteriori
Organe de contrôle	Commission des affaires européennes (ou équivalent)	Affaires européennes et commissions sectorielles	Plénière
Résultats parlementaires	Mandats/résolutions	Transparence/débat	Influence informelle
Rôle des partis	Consensuel	Clivage traditionnel majorité/opposition	Forte compétition

Figure 3 : Les principales variables qui influencent le contrôle des affaires européennes par les parlements nationaux

Le contrôle des affaires européennes peut trouver son fondement juridique dans la Constitution elle-même, ou dans des sources de droit sous-constitutionnelles - de la législation statutaire aux règles et procédures parlementaires -, généralement intégrées par des pratiques informelles.

Trois types de contrôle différents peuvent être activés au niveau national : le contrôle sur pièces^17(*) donne aux parlements la possibilité d'examiner et de débattre des propositions législatives et non législatives de l'UE avant leur adoption formelle par les institutions de l'UE ; le contrôle procédural (qui comprend les approches basées sur le mandat^18(*) ) permet aux législatures de superviser ex ante et aussi ex post la participation de leur gouvernement au processus décisionnel de l'UE, y compris lors des réunions du Conseil et du Conseil européen ; enfin, le contrôle des actes nationaux (liés à l'UE) implique les parlements dans le processus d'adoption de toutes les décisions et de tous les actes nationaux qui sont fondés sur la gouvernance européenne, y compris le Semestre européen ou la gouvernance de relance.

Indépendamment du type de contrôle activé, trois options principales sont offertes aux parlements, leur permettant de s'engager dans un contrôle ex ante (qui peut affecter la phase pré-législative de l'UE, la phase précédant la réunion intergouvernementale pertinente ou la formation de l'acte national), dans un contrôle continu (dans le cas où le parlement intervient après la publication d'une proposition législative, pendant la réunion intergouvernementale ou pendant le processus décisionnel national déterminant pour l'adoption d'un acte national lié à l'UE) ou dans un contrôle ex post.

En ce qui concerne l'organisation interne de cette fonction, le contrôle des affaires européennes s'effectue généralement au sein des commissions des affaires européennes (ou équivalentes), des commissions des affaires européennes et des commissions sectorielles ou en séance plénière^19(*) .

Si l'on se concentre sur les résultats potentiels, le contrôle parlementaire peut aboutir à l'adoption de positions et de décisions formelles, soutenues par le vote de mandats contraignants ou de résolutions non contraignantes.

Si les mandats contraignants sont en mesure d'assurer un contrôle formel de l'action exécutive au niveau de l'UE, jusqu'à la stipulation d'instructions de vote explicites, les mécanismes de contrôle non contraignants offrent au parlement la possibilité d'exercer une influence politique sur le gouvernement. Cela est particulièrement vrai dans le cas des chambres hautes, dont l'indépendance par rapport au continuum entre le gouvernement et sa majorité parlementaire donne la possibilité d'exprimer des opinions et des préoccupations indépendantes. Avant le Brexit, le contrôle des questions européennes par la Chambre des Lords britannique était un exemple central de ce type d'influence « douce » sur l'exécutif^20(*).

Dans de nombreux cas, cependant, les procédures de contrôle peuvent ne pas aboutir à un résultat formel ; dans ce cas, leur objectif premier est de promouvoir la transparence et un débat pluraliste sur la conduite des affaires de l'UE par l'exécutif.

Enfin, le style de la politique des partis - qu'elle soit consensuelle, prenant la forme traditionnelle d'un clivage entre majorité et opposition, ou fortement concurrentielle - est un autre élément qui influence fortement la mise en oeuvre du contrôle des questions européennes au niveau parlementaire.

Les parlements nationaux ont combiné ces options alternatives de manière assez originale.

Pour expliquer ces multiples combinaisons, la littérature a élaboré d'autres classifications des modèles de contrôle nationaux^21(*). L'une des classifications les plus explicites distingue cinq catégories progressives de responsables du contrôle des affaires européennes, comme suit : les retardataires en matière de contrôle désignent les parlements moins impliqués dans les affaires européennes ; les forums publics sont les parlements qui ont tendance à débattre des affaires européennes principalement en séance plénière, à la fois ex ante et ex post, donc avec une plus grande transparence, mais avec un niveau de spécialisation et d'attention aux questions techniques moins élevé ; les chiens de garde des gouvernements sont les assemblées qui examinent les affaires européennes à la fois en commission et en séance plénière, mais principalement dans la phase ex post ; les décideurs politiques sont les parlements qui abordent les questions européennes principalement dans la phase ex ante, soit dans les affaires européennes, soit dans les commissions sectorielles ; enfin, les experts traitent les affaires européennes de manière hautement professionnelle et spécialisée, en développant une forte expertise ex ante par le biais du travail en commission.

Les sections suivantes analysent ces catégories de manière diachronique.

4. Modèles de contrôle dans une perspective dynamique : comment les parlements nationaux réagissent aux changements majeurs dans le cadre de l'UE

Les catégories générales identifiées pour expliquer les différences initiales entre les modèles de contrôle nationaux doivent être considérées dans une perspective dynamique afin d'évaluer la manière dont elles tendent à s'adapter aux changements continus du cadre contextuel.

En effet, les quinze dernières années ont été marquées par une intense fertilisation croisée des expériences nationales, favorisée par plusieurs tendances en cours^22(*). Il s'agit du renforcement du dialogue entre les assemblées représentatives, grâce à l'initiation du mécanisme d'alerte précoce et du dialogue politique et à l'intensification de la coopération interparlementaire, ainsi que de la détermination, en réponse à la crise de la zone euro, de la nouvelle gouvernance économique, qui renforce le rôle européen des parlements nationaux dans le Semestre européen. En outre, les crises (zone euro, Brexit, migration et Covid-19) que l'UE a connues au cours des deux dernières décennies ont contribué à la mise en oeuvre d'ajustements politiques et institutionnels au niveau des États membres, ce qui s'est souvent traduit par un rapprochement des modèles nationaux.

a) Comparaison de deux modèles de contrôle alternatifs : les cas finlandais et italien

Le rapprochement des modèles nationaux de contrôle est le mieux illustré par les expériences de l'Italie et de la Finlande. J'ai choisi ces références en me référant aux différences originelles entre les deux modèles ainsi qu'à la transformation qu'ils ont récemment subie.

Historiquement, les parlements finlandais et italien ont représenté les prototypes de deux manières divergentes d'aborder les questions européennes, enracinées dans des modèles et des traditions de contrôle qui, d'un point de vue comparatif, peuvent être considérés comme les deux pôles opposés du cadre européen.

Cependant, au cours des quinze dernières années, ces deux modèles ont connu une sorte de convergence basée sur l'hybridation de leurs caractéristiques traditionnelles par l'introduction d'outils et de pratiques dérivés de l'autre prototype.

La figure 4 présente une synthèse des différences originales entre les deux expériences parlementaires.

	FINLANDE	ITALIE
Base juridique	Une base constitutionnelle solide (articles 47, 96 et 97 de la Constitution)	Base juridique subconstitutionnelle (L. 11/2005, remplacée par L. 234/2012 ; règlement intérieur du Parlement)
Type de contrôle	Examen approfondi des documents et des mandats · Accès illimité à l'information · Rapports gouvernementaux · Déclarations de la commission · Débats plutôt sporadiques lors des sessions plénières	Avant Lisbonne : modèle faible basé sur des documents (réserves d'examen rarement utilisées) Après Lisbonne : · le MEF intensifie l'examen fondé sur des documents · l'introduction d'un contrôle de procédure en plénière, en s'adressant au Conseil européen + renforcement du contrôle des actes nationaux (liés à l'UE)
Calendrier	Ex ante (dès les premières étapes de la formulation de la politique) En cours (pendant les négociations/réunions législatives) Ex post (après les réunions)	Examen des documents : le plus souvent en cours (après la publication de la proposition législative), rarement au stade pré-législatif. Contrôle procédural : ex ante Contrôle des actes nationaux (liés à l'UE) : ex ante
Organe de contrôle	Centralité des commissions : rôle important de la Grande Commission, complété par les commissions des affaires étrangères et les commissions sectorielles. Participation limitée de la plénière, principalement pour les débats axés sur la « haute politique » (et non pour les décisions).	Examen des documents : participation occasionnelle des commissions permanentes (en fonction de l'importance politique de la question) Contrôle de la procédure : implication systématique de la plénière (Conseil européen) Examen des actes nationaux (liés à l'UE) : en commission et en séance plénière
Résultats parlementaires	Déclarations de la commission avec un mandat contraignant	Résolutions des commissions ou de la plénière (non contraignant ou moyennement contraignant)
Rôle des partis	Style consensuel (« parler d'une seule voix à tous les niveaux de la prise de décision à Bruxelles ») Rôle actif de l'opposition dans les travaux des commissions	Les affaires européennes tendent à suivre le clivage traditionnel majorité/opposition Relativement peu de débats idéologiques partisans

Figure 4 : Comparaison entre le contrôle finlandais et italien des affaires européennes

D'une part, la Finlande - un retardataire dans l'intégration de l'UE - offre un exemple de contrôle rigoureux des affaires européennes^23(*). Cette fonction est ancrée dans la Constitution et, depuis l'adhésion de la Finlande aux Communautés européennes, elle a été soutenue par un document solide et un contrôle basé sur le mandat. Quatre atouts principaux expliquent la solidité de l'implication de l'Eduskunta dans l'élaboration des politiques de l'UE^24(*).

La première force peut être identifiée dans les dispositions constitutionnelles qui reconnaissent formellement le rôle du parlement et de ses commissions dans le contrôle des affaires européennes, en réglementant leur participation à la préparation nationale des questions relatives à l'Union européenne (article 96) et leurs droits à l'information (article 97).

Après son adhésion à la Communauté européenne, l'Eduskunta a décidé de ne pas créer une commission spéciale des affaires européennes, mais de s'appuyer sur une commission préexistante, la Grande Commission, en tant qu'organe central chargé de coordonner la position du Parlement sur les questions européennes. Ce choix a été formellement adopté dans la Constitution.

Le deuxième point fort du modèle de contrôle finlandais est l'accès illimité aux informations détenues par les autorités publiques dont bénéficient le parlement et ses commissions pour l'examen de toutes les questions pertinentes, y compris les affaires européennes.

La réduction des asymétries d'information représente un outil fondamental pour promouvoir la responsabilité du Gouvernement dans une sphère d'action fortement imprégnée par la domination de l'exécutif.

Les droits d'information du Parlement concernant les questions européennes sont spécifiquement mentionnés et réglementés par les articles 96 et 97 de la Constitution. Ces prérogatives sont toutefois complétées par le droit général - reconnu par les articles 44^25(*) et 46 de la Constitution - de recevoir les rapports du cabinet, ainsi que le rapport annuel du gouvernement sur ses activités.

Ces mécanismes permettent aux députés d'être informés en temps utile de la conduite des affaires européennes par les organes exécutifs.

L'efficacité et la continuité de l'échange d'informations entre le gouvernement et le parlement est une condition préalable pour déterminer le moment du contrôle parlementaire. En effet, sa capacité à couvrir l'ensemble du processus décisionnel constitue une autre force. L'Eduskunta intervient dès les premières étapes de la formulation des politiques, ce qui offre aux députés la possibilité d'identifier, dès le départ, les questions potentiellement controversées et de dire au gouvernement comment les aborder au niveau européen. Le dialogue entre le parlement et le gouvernement suit ensuite toutes les négociations intergouvernementales et l'ensemble du processus législatif.

Les auditions ministérielles ont lieu au sein de la Grande Commission avant la réunion du Conseil, lorsque cela est nécessaire, et immédiatement après. La régularité de cet échange de vues et d'opinions a considérablement amélioré le dialogue entre l'Eduskunta et le gouvernement, renforçant la coordination des politiques, stimulant la responsabilité de l'exécutif dans la gestion des questions européennes et renforçant la capacité du parlement à influencer la prise de décision.

Ce qui rend le contrôle finlandais des affaires européennes si incroyablement efficace, c'est le rôle de ses commissions. Cette fonction de contrôle est assurée par la Grande Commission, complétée par la Commission des affaires étrangères et par les autres commissions permanentes spécialisées^26(*).

Ces derniers suivent les questions européennes et font rapport à la Grande Commission en lui soumettant leurs orientations. Sur la base de ce travail préliminaire et des informations reçues par le gouvernement, la Grande Commission peut rédiger une déclaration qui devient politiquement contraignante pour l'exécutif.

Dans le modèle de contrôle finlandais d'origine, l'essentiel du contrôle des affaires européennes était donc confié aux commissions, tandis que les débats publics en plénière jouaient un rôle marginal. Le travail en commission offrait la possibilité de coopérer de manière informelle, favorisant un dialogue bipartisan fructueux, ainsi que la participation active de l'opposition à la formulation de la politique nationale de l'UE.

La nature prédominante de l'Eduskunta en tant que « parlement de travail » explique donc également l'approche consensuelle traditionnellement adoptée pour façonner le traitement des questions européennes^27(*) . Le pragmatisme, la coopération entre les partis, l'absence de divisions partisanes et de débats idéologiques sont les attitudes dominantes qui ont caractérisé la coordination nationale des questions européennes. Leur principal objectif était de faciliter l'obtention d'un consensus, afin que la Finlande puisse « parler d'une seule voix à tous les niveaux de la prise de décision à Bruxelles »^28(*) (sur les dernières évolutions de ce modèle, voir 4.2).

D'autre part, le cas italien donne un aperçu de l'expérience d'un pays qui, bien qu'étant l'un des fondateurs des Communautés européennes, a toujours manqué d'une tradition de contrôle des affaires européennes comparable aux normes établies par l'Europe du Nord^29(*). La législation a été la réponse dominante à la gestion des affaires européennes et ce n'est qu'au cours des quinze dernières années, grâce à la conjonction de facteurs européens et nationaux, que l'Italie a également été en mesure de définir un rôle pour le parlement dans le contrôle des affaires européennes^30(*).

La faiblesse historique du législateur italien dans ce domaine va de pair avec l'absence de référence constitutionnelle au contrôle parlementaire des questions européennes^31(*). Les lois statutaires et les règles de procédure parlementaire ont partiellement tenté de combler cette lacune, mais dans le cadre pré-Lisbonne, le contrôle parlementaire a continué à suivre un modèle faible basé sur des documents, n'impliquant qu'une utilisation extrêmement modeste de l'outil des réserves parlementaires.

L'entrée en vigueur du traité de Lisbonne a donné lieu à de nouvelles formes d'engagement institutionnel du Parlement italien dans l'examen des questions européennes et dans la participation au processus décisionnel de l'UE^32(*).

D'un point de vue juridique, la nécessité de se conformer au cadre institutionnel révisé de l'UE a été principalement satisfaite par l'approbation de la loi n° 234/2012, « Règles générales sur la participation de l'Italie à la formation et à la mise en oeuvre de la législation et des politiques de l'Union européenne »^33(*) . Cette loi a été suivie par les deux chambres, principalement par le biais d'actes et de pratiques « internes »^34(*), qui n'ont été traduits en modifications formelles du règlement intérieur que par la chambre haute, le Sénat.

Le Parlement italien, dans l'ère post-Lisbonne, a connu la consolidation du contrôle documentaire et du contrôle procédural, qui ont toutefois suivi - au moins jusqu'à la fin de 2021 - des procédures et des mécanismes assez différents de ceux du modèle nordique.

L'intensification de l'examen des affaires européennes sur la base de documents peut être considérée comme l'une des principales adaptations au mécanisme d'alerte précoce. Dans les deux chambres, le contrôle repose sur le rôle des commissions permanentes sectorielles et de la commission des affaires européennes. Son calendrier, qui commence dès la publication de la proposition législative, tend à suivre les négociations législatives à Bruxelles. Les cas de contrôle pré-législatif dissocié du MEF sont extrêmement rares.

L'examen sur pièces se termine par l'adoption d'une résolution de la commission, qui est soumise à l'examen du gouvernement. D'un point de vue juridique, ces actes ne sont pas contraignants pour l'exécutif. Il est donc extrêmement difficile de déterminer leur influence sur la gestion des affaires européennes par l'exécutif.

Parallèlement, la loi n° 234/2012 a favorisé l'engagement structurel des plénières des deux chambres le contrôle l'examen préliminaire de l'action gouvernementale avant les réunions du Conseil européen. La procédure commence par une déclaration du président du Conseil des ministres ou du ministre délégué devant les deux chambres, exposant la position à adopter lors de la réunion du Conseil européen ; cette déclaration est suivie d'un débat et se termine par l'adoption d'une ou de plusieurs résolutions. Ces résolutions comprennent généralement de grandes orientations politiques pour l'exécutif, qui sont convenues entre le Gouvernement et sa majorité parlementaire.

La combinaison de ces mécanismes confirme que le contrôle parlementaire italien des affaires européennes après Lisbonne a évolué vers un modèle hybride ancré dans le rôle de la plénière pour le contrôle procédural et dans le travail en commission pour le contrôle documentaire. Le résultat de l'implication parlementaire (jusqu'aux dernières innovations législatives - voir 4.2) a été l'adoption de résolutions qui ne lient pas le gouvernement d'un point de vue juridique, mais qui doivent être encadrées et interprétées dans le contexte de l'interaction politique entre l'exécutif et le législatif.

D'un point de vue politique, l'Italie se caractérise traditionnellement par une orientation clairement pro-européenne, tant dans l'opinion publique que dans le système politique^35(*). Malgré la montée des positions eurosceptiques au sein de certains partis de centre-droit^36(*), le Parlement a continué à enregistrer un niveau d'implication significativement faible et un taux de politisation réduit des questions européennes^37(*).

Les débats et les décisions sur les questions d'actualité de l'UE tendent à suivre le clivage entre la majorité et l'opposition et donnent lieu à relativement peu de débats idéologiques partisans^38(*), car les questions européennes en elles-mêmes sont rarement perçues comme des sujets de discorde.

b) Adaptations actuelles des modèles de contrôle finlandais et italien : vers une convergence ?

Les changements majeurs apportés à la gouvernance de l'Union européenne par les crises de la zone euro^39(*) et de Covid-19^40(*) ont fortement influencé les pratiques et les mécanismes de contrôle des parlements finlandais et italien.

D'une part, l'approche finlandaise du contrôle des affaires européennes a commencé à subir une transformation majeure dans le contexte de la crise de la zone euro. Plusieurs facteurs ont stimulé ce changement, notamment : la propagation des sentiments anti-européens parmi les électeurs ; le succès écrasant du Parti eurosceptique finlandais aux élections parlementaires de 2011 ; la transition vers un gouvernement de coalition ; et le durcissement de la politique finlandaise en matière d'adhésion à l'UE. Ce climat politique différent a profondément influencé le travail de l'Eduskunta, rompant avec le style consensuel traditionnel et favorisant l'apparition de formes d'opposition. L'impact de ces tendances sur les procédures de contrôle parlementaire a conduit à un changement du cadre du débat, qui est passé des sessions des commissions aux réunions plénières, où des divisions marquées et des critiques des actions du Gouvernement sont apparues^41(*).

Les décisions de la commission, traditionnellement adoptées de manière consensuelle, ont commencé à indiquer une dépendance à l'égard des procédures de vote à la majorité. L'opposition a commencé à faire un usage intensif des opinions dissidentes parallèlement à l'adoption des déclarations de la Grande Commission.

La politisation des questions européennes à laquelle l'Eduskunta finlandaise a été confrontée dans le contexte de la crise de la zone euro s'est encore développée au cours de la crise de Covid-19. Les procédures activées par l'Eduskunta en rapport avec les différents instruments du plan de relance indiquent un changement général dans le débat, qui est passé de l'atmosphère de travail informelle des commissions à l'environnement plus ouvert et compétitif des sessions plénières, où la confrontation entre les forces politiques devient souvent rude et âprement disputée^42(*).

La commission du droit constitutionnel a elle-même demandé, à titre de garantie, un vote en plénière à la majorité des deux tiers^43(*) pour l'approbation des trois principales décisions concernant le plan de relance : la décision relative aux ressources propres^44(*), le cadre financier pluriannuel 2021-2027^45(*) et l'instrument de relance et de résilience^46(*).

Ce cadre procédural n'a pas empêché les forces minoritaires de constituer une forte opposition à ces décisions, motivée par une critique radicale de l'action du gouvernement^47(*). Dans le cas du CFP et du mécanisme de relance, l'opposition est allée jusqu'à activer des formes d'obstructionnisme parlementaire qui ont suscité une grande inquiétude au niveau européen également^48(*). En outre, les partis minoritaires ont continué à faire un usage intensif des opinions dissidentes et des résolutions, tant en plénière qu'en commission^49(*).

Dans l'ensemble, la crise pandémique a poursuivi et accentué le changement de paradigme qui, depuis la crise de la zone euro, a progressivement dépassé le style consensuel et parlementaire traditionnel qui caractérisait auparavant l'approche de l'Eduskunta en matière d'affaires européennes.

D'autre part, les transformations subies par le contrôle parlementaire italien des affaires européennes dans le contexte de la crise de la zone euro et de la crise de la Covid-19 semblent suivre une direction complémentaire à celle de l'Eduskunta.

Outre les exemples de contrôle documentaire et procédural développés dans les deux chambres après le traité de Lisbonne, de nouvelles pratiques d'implication parlementaire dans le contrôle des actes nationaux (liés à l'UE) ont commencé à se répandre dans la nouvelle architecture du semestre européen et de la gouvernance de la relance.

Le semestre européen a encouragé la participation du Parlement italien à l'adoption des programmes nationaux de réforme et de stabilité, qui sont examinés dans le cadre du document économique et financier, qui est le plan macroéconomique général fixant les priorités et les orientations pour le prochain cycle de finances publiques. Les procédures de contrôle imposent un rôle d'information et de rapport aux commissions budgétaires des deux chambres, tout en attribuant un rôle important au débat en séance plénière, qui se conclut par l'approbation d'une résolution majoritaire autorisant formellement le gouvernement à soumettre les programmes nationaux de réforme et de stabilité à la Commission de l'UE.

Une procédure assez similaire a soutenu la participation du Parlement italien à l'adoption du plan national de relance et de résilience. Même si le plan de relance européen ne fait aucune référence au rôle des parlements nationaux^50(*), le Parlement italien a été l'un des plus proactifs dans le contrôle de l'activité exécutive à différents stades de l'élaboration et de l'adoption du PNRR. Les deux chambres italiennes font partie des quelques assemblées impliquées dans les trois étapes suivantes : dans le contrôle ex post des lignes directrices pour la rédaction du PNRR^51(*) ; dans le contrôle ex post du projet de plan^52(*) ; et dans le contrôle ex ante du plan final. Les deux premières étapes ont impliqué à la fois la commission et la plénière^53(*).

En ce qui concerne la phase de mise en oeuvre, deux dispositions statutaires ont formellement reconnu le rôle de contrôle du parlement dans la surveillance de l'exécution des projets du PNR et le maintien du calendrier convenu avec les institutions de l'UE. Ce rôle est exclusivement assumé par les commissions permanentes, dont les prérogatives d'information ont été renforcées afin de soutenir la formulation d'observations et d'évaluations susceptibles d'améliorer la mise en oeuvre du PNRR^54(*) . En outre, les commissions permanentes sont impliquées dans l'examen des rapports semestriels sur la mise en oeuvre du PNRR soumis par le gouvernement : sur la base d'une enquête approfondie^55(*), la procédure peut s'achever par l'adoption de résolutions adressant des orientations politiques au gouvernement sur les faiblesses détectées au cours de la phase de mise en oeuvre.

Les pratiques initiées dans le cadre du Semestre européen et de la gouvernance de relance ont donc confirmé une nouvelle place pour le parlement dans le contrôle des actes (nationaux) liés à l'UE, avec un rôle de pilotage attribué aux commissions.

Entre-temps, la loi européenne 2019-2020 (loi du 23 décembre 2021, n° 238) a fortement renforcé les mécanismes de contrôle procédural du Parlement italien, en introduisant officiellement certains outils typiques du modèle nordique.

La nouvelle législation-cadre sur la participation à l'UE normalise le contrôle procédural du Parlement avant les réunions du Conseil, qui n'est plus sporadique. En outre, la législation étend ce mécanisme aux réunions de l'Eurogroupe. La procédure exige que le gouvernement présente une déclaration devant les commissions compétentes, qui peuvent ensuite adopter des résolutions confirmant les principes et les lignes directrices sur la position à soutenir dans la phase préparatoire qui précède l'adoption des actes de l'UE^56(*).

Une autre nouveauté importante est que les actes adoptés par le Parlement, qui adressent des orientations politiques au gouvernement sur les questions européennes, sont considérés comme contraignants pour l'exécutif^57(*).

Ces amendements introduisent clairement un modèle fort pour le contrôle des affaires européennes au sein du Parlement italien, qui s'inspire de l'expérience du modèle nordique. On peut donc affirmer que les crises économique et sanitaire ont accéléré et intensifié l'européanisation des procédures parlementaires italiennes.

Dans le même temps, ces deux crises ont entraîné une politisation croissante de la gestion des politiques européennes^58(*) : elles ont été l'un des facteurs à l'origine de la démission du gouvernement intérimaire et du passage à un nouveau cabinet soutenu par de grandes coalitions et gonflé d'éléments technocratiques^59(*). Toutefois, dans les deux cas, la rotation du gouvernement a marqué le retour à des taux faibles de politisation des affaires européennes^60(*), alignés sur le clivage entre la majorité et l'opposition.

	Caractéristiques	Dernières adaptations	Effets sur le modèle
FINLANDE	Une base constitutionnelle solide Contrôle approfondi fondé sur les documents et les mandats Contrôle ex ante, continu et ex post Centralité du travail en commission Approche consensuelle des questions européennes	La politisation des affaires européennes stimulée par l'importance croissante de la crise de l'euro et des mesures de relance Davantage de votes au lieu de décisions unanimes des commissions Avis divergents de l'opposition sur les déclarations et procès-verbaux des commissions	L'Eduskunta, d'un parlement de travail à un parlement de parole · Rôle accru de la plénière · L'obstructionnisme en plénière
ITALIE	Changements importants dans le contrôle des affaires européennes après Lisbonne · Contrôle procédural du Conseil européen en séance plénière · Rôle des commissions dans l'examen des documents sous l'impulsion du MEF/du dialogue politique · Réglementation formelle du contrôle de la procédure : résolutions en commission ou en plénière (non contraignantes ou modérément contraignantes)	Tenter de renforcer le contrôle parlementaire des affaires européennes en s'adaptant au modèle de contrôle nordique Acte de l'UE 2019-2020 · Contrôle systématique de la procédure du Conseil, étendu à l'Eurogroupe, au niveau des commissions · Effets contraignants des résolutions parlementaires sur les questions européennes	Le Parlement italien devient un parlement de travail · Renforcement du rôle d'information des commissions dans la gouvernance de la relance · Rôle croissant des commissions permanentes dans le contrôle de la procédure

Figure 5 : Dernières adaptations des modèles de contrôle finlandais et italien

5. Les conclusions

Le circuit national de contrôle parlementaire des affaires européennes est un outil assez puissant pour promouvoir la responsabilité démocratique des décisions de l'UE.

Sa principale force réside dans l'extrême richesse et la flexibilité des outils et procédures de contrôle que les parlements nationaux peuvent activer afin de contrôler la conduite de leur gouvernement sur les questions européennes. Dans des circonstances extrêmes, ces outils et procédures peuvent conduire au retrait de la confiance au cabinet intérimaire.

Les faiblesses traditionnelles de ce circuit de contrôle sont plutôt liées à la portée limitée des outils et procédures de contrôle nationaux - qui, en raison de leur nature nationale, ne sont pas toujours en mesure d'avoir un impact sur le processus décisionnel de l'UE - et à la forte divergence entre les modèles de contrôle nationaux.

En ce qui concerne ce dernier aspect, des changements importants peuvent être discernés au cours des quinze dernières années. Les nouveautés introduites par le traité de Lisbonne et, indirectement, par la nouvelle gouvernance conçue en réponse à la crise de la zone euro et à la crise de la Covid-19, ont favorisé une européanisation intense des parlements nationaux et de leur dialogue interparlementaire. Au niveau national, ces tendances ont favorisé la consolidation du contrôle des questions européennes en tant que fonction parlementaire à part entière, en enrichissant les outils et les procédures à la disposition des parlements nationaux. Dernièrement, cela s'est traduit par une fertilisation croisée des modèles de contrôle nationaux.

Le rapprochement des modèles de contrôle est motivé par différents facteurs.

D'une part, le cas de la Finlande, que cette contribution a examiné, offre un exemple de l'hybridation du modèle de contrôle nordique favorisé par des facteurs politiques et domestiques, à savoir l'importance politique accrue gagnée par le contrôle des affaires européennes dans les pays « frugaux » dans le contexte des crises de l'Eurozone/ Covid-19. La politisation croissante des questions européennes au sein de l'Eduskunta finlandaise a favorisé la consolidation d'un rôle émergent pour la plénière en tant que « forum de débat », délaissant le rôle traditionnel des commissions en tant que principaux organes de contrôle de l'UE.

D'autre part, le cas de l'Italie est emblématique des ajustements en cours dans le modèle de contrôle parlementaire, encouragés par les adaptations nationales aux tendances externes, à savoir l'européanisation d'un parlement national traditionnellement identifié comme un « retardataire du contrôle » en réponse au Traité de Lisbonne, au Semestre européen et à l'architecture de la relance. La volonté de renforcer le rôle du parlement dans le contrôle des questions européennes a favorisé la transplantation dans le système italien de caractéristiques typiques d'un « parlement de travail », dérivées du modèle de contrôle nordique. Il s'agit notamment du rôle central attribué au travail des commissions dans le domaine des affaires européennes et du caractère contraignant des résolutions votées par le parlement à l'égard de l'exécutif.

L'enrichissement mutuel des outils et procédures nationaux dans le contrôle des questions européennes peut être évalué de manière positive, comme une tendance qui renforcera inévitablement le mécanisme de contrôle interne dont disposent les parlements nationaux et qui pourrait aboutir à un essor parlementaire des affaires européennes tant au niveau national qu'européen^61(*).

Toutefois, d'autres faiblesses doivent encore être corrigées.

L'une d'entre elles concerne la responsabilité démocratique des nouveaux organes de l'UE, tels que l'Eurogroupe et le Sommet de l'Euro, qui tendent à échapper aux procédures nationales traditionnelles de contrôle. Dans ce domaine, la nouveauté introduite en Italie, par laquelle les commissions parlementaires sont désormais invitées à étendre le contrôle procédural de l'action exécutive aux réunions de l'Eurogroupe, sera une expérience assez significative à suivre.

L'autre faiblesse importante réside dans les effets limités du contrôle des parlements nationaux sur les institutions supranationales et intergouvernementales lorsque le vote à la majorité est en jeu. Pour couvrir ces sphères de décision, il est clair que la simple « addition » des mécanismes de contrôle nationaux est insuffisante. Nous avons plutôt besoin de mécanismes transformateurs capables de promouvoir la consolidation du contrôle parlementaire conjoint au niveau de l'UE, tels que ceux ancrés dans la coopération interparlementaire^62(*).

---

* ² E. Damgaard et H. Jensen, "Europeanisation of Executive-Legislative Relations: Nordic Perspectives", in Journal of Legislative Studies, n. 11, 2005, p. 394 ff; F. Laursen, "The role of national parliamentary committees in European scrutiny: Reflections based on the Danish case", ivi, p. 412 ff. D. Finke et M. Melzer, Parliamentary Scrutiny of EU Law Proposals in Denmark: Why do Governments Request a Negotiation Mandate, Vienne, Institute for Advanced Studies, 2012, p. 30.

* ³ A. Maurer et W. Wessels (eds), National Parliaments on Their Ways to Europe: Losers or Latecomers, Baden-Baden, Nomos, 2001. C. Hefftler, C. Neuhold, O. Rozenberg et J. Smith (eds), The Palgrave Handbook of National Parliaments and the European Union, Londres, Palgrave Macmillan, 2015.

* ⁴ Sur la conceptualisation du « système euro-national », voir A. Manzella et N. Lupo (eds), Il sistema parlamentare euro-nazionale. Lezioni, Torino, Giappichelli, 2014. Voir également C. Fasone et N. Lupo, "Conclusion. Interparliamentary Cooperation in the Framework of a Euro-national Parliamentary System', in N. Lupo and C. Fasone (eds), Interparliamentary Cooperation in the Composite European Constitution, Oxford, Hart Publishing, 2016, p. 345 ff ; N. Lupo, “In the Shadow of the Treaties: National Parliaments and Their Evolving Role in European Integration", in Politique Européenne, n. 59, 2018, p. 196 ff.

* ⁵ N. Lupo et G. Piccirilli, "Introduction: The Italian Parliament and the New Role of National Parliaments in the European Union", dans Id (eds), The Italian Parliament in the European Union, Oxford, Hart Publishing, 2020, p. 1 ff.

* ⁶ A. Jonsson Cornell et M. Goldoni (éd.), National and Regional Parliaments in the EU-Legislative Procedure Post Lisbon, Oxford, Hart Publishing, 2017. D. Janèiæ, "The Barroso Initiative: Window Dressing or Democracy Boost?", in Utrecht Law Review, n. 8-1, 2012, p. 84. P. Casalena, N. Lupo et C. Fasone, "Commentary on Protocol No 1 annexed to the Treaty of Lisbon (On the role of National Parliaments)", in H.J. Blanke e S. Mangiameli (eds), The Treaty on European Union, Berlin, Springer, 2013, p. 1529 ff ; O. Rozenberg, The role of National Parliaments in the EU after Lisbon, Bruxelles, Parlement européen, 2017.

* ⁷ Voir E. Griglio, Le contrôle parlementaire des exécutifs. Tools and procedures in Europe, Oxford, Hart Publishing, 2020, p. 191 et suivantes. Les effets extraterritoriaux associés aux circuits nationaux de contrôle des affaires européennes sont fortement influencés par les « jeux à deux niveaux » lancés sur les questions européennes par les politiques nationales qui peuvent « lier les mains des diplomates », voir R. Phare, "Endogenous domestic institutions in two-level games and parliamentary oversight of the European Union", in The Journal of Conflict Resolution, n. 41, 1997, p. 148 ff.

* ⁸ P. Kiiver, Les parlements nationaux dans l'Union européenne : A Critical View on EU Constitution-building, La Haye, Kluwer Law, 2006, p. 48.

* ⁹ E. Griglio, "Divided accountability of the Council and the European Council. The challenge of collective parliamentary oversight", in D. Fromage e A. Herranz Surralles (eds), Executive-Legislative (Im)Balance in the European Union, Oxford, Hart Publishing, 2020, p. 51 ff.

* ¹⁰ C. Dias, K. Hagelstam et W. Lehofer, The role (and accountability) of the President of the Eurogroup, Parlement européen - EGOV Briefing, 16 juin 2021. P. Craig, "The Eurogroup, power and accountability", in European Law Journal, n. 22-3/4, 2017, p. 234 ff. J. Abels, "Power behind the curtain: the Eurogroup's role in the crisis and the value of informality in economic governance", in European Politics and Society, 2018, p. 1 ff.

* ¹¹ E. Griglio et N. Lupo, "Parliamentary democracy and the Eurozone crisis", in Law and Economics Yearly Review II, 1, 2012, p. 313 ss. C. Hefftler et W. Wessels, "The Democratic Legitimacy of the EU's Economic Governance and National Parliaments", dans IAI Working Papers, n. 13, 2013. M. Dawson, "The Legal and Political Accountability Structure of `Post-crisis' EU Economic Governance", in Journal of Common Market Studies, n. 53-5, 2015, p. 976 ff. T. Van den Brink, "National Parliaments and EU Economic Governance. In Search of New Ways to Enhance Democratic Legitimacy', in F.A.N.J. Goudappel and E.M.H. Hirsch Ballin (eds), Democracy and Rule of Law in the European Union, T.M.C. Asser Press, 2016, p. 15 ff. A. Cygan, "Legal Implications of Economic Governance for National Parliaments", in Parliamentary Affairs, n. 70-4, 2017, p. 710 ff.

* ¹² T. Raunio, "Holding Governments Accountable in European Affairs : Explaining Cross-National Variation", dans The Journal of Legislative Studies, n. 11, 2005, p. 319 et suivantes; A. Cygan, Accountability, Parliamentarism and Transparency in the EU: The Role of National Parliaments, Cheltenham, Edward Elgar, 2013 ; D. Fromage, Les Parlements dans l'Union européenne après le Traité de Lisbonne. La Participation des Parlements allemands, britanniques, espagnols, français et italiens, Paris, L'Harmattan, 2015; L. Besselink, "The Place of National Parliaments within the European Constitutional Order", in N. Lupo and C. Fasone (eds), Interparliamentary Cooperation in the Composite European Constitution, Oxford, Hart Publishing, 2016, p. 23 ff.

* 13 K. Auel, O. Rozenberg et A. Tacea, "Fighting Back? Et si oui, comment ? Measuring Parliamentary Strength and Activity in EU Affairs' in C. Hefftler, C. Neuhold, O. Rozenberg and J. Smith (eds), The Palgrave Handbook of National Parliaments and the European Union (Londres, Palgrave, 2015) p. 60 ff. Id. "To Scrutinise or Not to Scrutinise ? Explaining Variation in EU-Related Activities in National Parliaments", in West European Politics, n. 38:2, 2015, p. 282 ff. K. Gattermann, A.L. Högenauer, et A. Huff, "National Parliaments after Lisbon: Towards Mainstreaming of EU Affairs?", dans OPAL Online Paper, no. 13, 2013.

* 14 T. Winzen, "National Parliamentary Control of European Union Affairs: A Cross-national and Longitudinal Comparison", in West European Politics, n. 35, 2012, p. 657 ff. J. Karlas, "National Parliamentary Control of EU Affairs : Institutional Design after Enlargement', ivi, p. 1095 ff. K. Auel, `Democratic Accountability and National Parliaments : Redefining the Impact of Parliamentary Scrutiny in EU Affairs", in European Law Journal, n. 13, 2007, p. 487 ff. D. Finke et A. Herbel, "Coalition Politics and Parliamentary Oversight in the European Union", in Government and Opposition, n. 53, 2018, p. 388 ff. A. Strelkov, "Who Controls National EU Scrutiny? Party Groups, Committees and Administrations, in West European Politics, n. 38:2, 2015, p. 355 ff.

* ¹⁵ K. Goetz et J. Meyer-Sahling, "L'européanisation des systèmes politiques nationaux : Parliaments and Executives", dans European Governance, n. 3 : 2, 2008. B. Wessels, "Roles and Orientations of Members of Parliament in the EU Context: Congruence ou différence? Europeanisation or not?", dans The Journal of Legislative Studies, n. 11, 2005, p. 446 ff. O. Rozenberg, "The Emotional Europeanisation of National Parliaments: Roles Played by EU Committee Chairs at the Commons and at the French National Assembly, OPAL Online Paper Series, 2012. K. Auel et T. Christiansen, "After Lisbon: National Parliaments in the European Union, in West European Politics", n. 38:2, 2015, p. 261 ff.

* 16 K. Auel et O. Hoïng, National Parliaments and the Eurozone Crisis : Taking Ownership in Difficult Times ?, in West European Politics, n. 38:2, 2015, p. 375 ff. D. Jançic (ed), National Parliaments after the Lisbon Treaty and the Euro Crisis : Resilience or Resignation ?, Oxford, Oxford University Press, 2017. B. Crum, "Parliamentary accountability in multilevel governance : what role for parliaments in post-crisis EU economic governance ?", in Journal of European Public Policy, n. 25, 2017, p. 268 ff. T. Christiansen et D. Fromage (eds.), Brexit and Democracy. The Role of Parliaments in the UK and in the European Union, Londres, Palgrave MacMillan, 2019. C. Deubner, Le rôle difficile des parlements dans la gouvernance réformée de l'Union économique et monétaire européenne, Bruxelles, Fondation pour les études progressistes européennes n° 19, 2013.

* ¹⁷ Sur la différence entre les modèles de contrôle basés sur des documents et ceux basés sur des mandats, voir COSAC, Troisième rapport semestriel `Développements dans les procédures et pratiques de l'Union européenne relatives au contrôle parlementaire', Bruxelles, Secrétariat de la COSAC, 17-18 mai 2005 et Id., Huitième rapport semestriel `Développements dans les procédures et pratiques de l'Union européenne relatives au contrôle parlementaire', Bruxelles, Secrétariat de la COSAC, 14-15 octobre 2007.

* ¹⁸ Sur l'adoption de mandats de négociation au gouvernement, à l'instar de la procédure introduite en 1973 par le Parlement danois, le Folketing, et adoptée par la suite par d'autres assemblées, dont le Riksdag suédois et l'Eduskunta finlandais, voir F. Laursen, "The role of national parliamentary committees in European scrutiny: Reflections based on the Danish case", in The Journal of Legislative Studies, no. 11, 2005, p. 412 ff. P. Kiiver, Les parlements nationaux dans l'Union européenne : A Critical View on EU Constitution-building, La Haye, Kluwer Law, 2006, p. 48. D. Finke e M. Melzer, Parliamentary Scrutiny of EU Law Proposals in Denmark: Why do Governments Request a Negotiation Mandate, Vienne, Institute for Advanced Studies, 2012, p. 30.

* ¹⁹ A.L. Högenauer, "The mainstreaming of EU affairs: a challenge for parliamentary administrations", in The Journal of Legislative Studies, no. 27:4, 2021, p. 535 ff.

* ²⁰ Voir L. Boswell, "Effective House of Lords scrutiny of the European Union", in R. Fox et al, Measured or Makeshift? Parliamentary scrutiny of the European Union, Londres, Hansard Society, 2013, p. 23 et suivantes.

* ²¹ W. Wessels et O. Rozenberg (eds), Democratic control in the Member States of the European Council and the Euro Zone Summits, Bruxelles, Parlement européen - Direction générale des politiques internes, 2013. O. Rozenberg et C. Hefftler, "Introduction" dans C. Hefftler, C. Neuhold, O. Rozenberg et J. Smith (eds) The Palgrave Handbook of National Parliaments and the European Union, Londres, Palgrave, 2015, p. 1 ff. K. Auel, O. Rozenberg et A. Tacea, "Fighting Back? Et si oui, comment ? Measuring Parliamentary Strength and Activity in EU Affairs' in C. Hefftler, C. Neuhold, O. Rozenberg and J. Smith (eds), The Palgrave Handbook of National Parliaments and the European Union, London, Palgrave, 2015, p. 60 ff.

* ²² Pour un aperçu des facteurs identifiés par les études de science politique ou d'administration publique afin d'expliquer le processus d'« européanisation » des parlements nationaux, voir K. Gattermann, A.L. Högenauer et A. Huff, "Research Note : Studying a New Phase of Europeanisation of National Parliaments", IN European Political Science, N. 15:1, 2016, p. 89 ff, spec. Figure 1.

* ²³ T. Raunio, The Finnish Eduskunta and the European Union: The Strengths and Weaknesses of a Mandating System, in C. Hefftler, C. Neuhold, O. Rozenberg and J. Smith (eds), The Palgrave Handbook, cit. p. 406 ff.

* ²⁴ K. Strøm, "Delegation and Accountability in Parliamentary Democracy", in European Journal of Political Research, n. 37, 2000. T. Raunio et T. Tiilikainen, Finland in the European Union, Frank Cass, 2003.

* ²⁵ L'article 44 régit l'obligation du Gouvernement de présenter une déclaration ou un rapport au parlement sur une question relative à la gouvernance du pays ou à ses relations internationales : à l'issue de l'examen d'une déclaration, un vote de confiance est organisé ; en revanche, aucune décision de confiance ne peut être avancée au cours du débat sur un rapport.

* ²⁶ M. Boedeker et P. Uusikylä, Interaction Between The Government And Parliament In Scrutiny Of EU Decision-Making; Finnish Experiences And General Problems, Eduskunta, 1999.

* ²⁷ D. Arter, Politics and Policy-Making in Finland: A Study of a Small Democracy in a West European Outpost, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 1987; A. Hyvarinen et T. Raunio, "Who Decides What EU Issues Ministers Talk About ? Explaining Governmental EU Policy Coordination in Finland", in Journal of Common Market Studies, n. 52:5, 2014, p. 1019 ff.

* ²⁸ A. Stubb, Finlande: An integrationist Member State, Boulder, Lnne Rienner, 2001. Voir également J. Jokela, Europeanization and Foreign Policy: State Identity in Finland and Britain, Abingdon, Routledge, 2011.

* ²⁹ K Auel, O Rozenberg et A Thomas, "Lost in Transaction? Parliamentary Reserves in EU bargains' (2012) 10 OPAL Online Paper Series. A Buzogány, `Learning from the best? Interparliamentary networks and the parliamentary scrutiny of the EU decision-making' in B Crum and E Fossum (eds), Practices of interparliamentary coordination in international politics, Colchester, ECPR Press, 2013, p. 17 ff.

* ³⁰ V. N. Lupo et G. Piccirilli, `Conclusion: `Silent' Constitutional Transformations : The Italian Way of Adapting to the European Union", in Id (ed.), The Italian Parliament, cit. p. 317 ff. et G. Rizzoni, "The Function of Scrutiny and Political Direction of the Government, Between Foreign Affairs and European Affairs", ivi, p. 87 ff.

* ³¹ Ex multis, voir M. Cartabia et L. Chieffi, `Art. 11' in Commentario alla Costituzione, Torino, UTET, 2006 ; P. Bilancia, The dynamics of the EU integration and the impact on the national Constitutional Law, Milano, Giuffrè, 2012, p. 86 ff.

* ³² Voir A. Esposito, "European Affairs within the Chamber of Deputies" et D. Capuano, "European Affairs within the Senate of the Republic", dans N. Lupo et G. Piccirilli (eds.), The Italian Parliament, cit.

* ³³ Voir, ex multis, N. Lupo, “L'adeguamento del sistema istituzionale italiano al trattato di Lisbona. Osservazioni sui disegni di legge di riforma della legge n. 11 del 2005', in Astrid Rassegna, 2011 ; P. Caretti, `La legge n. 234/2012 che disciplina la partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea : un traguardo o ancora una tappa intermedia ?', in Le Regioni, n. 5-6, 2012, p. 837 et G Rivosecchi, `La partecipazione dell'Italia alla formazione e attuazione della normativa europea : il ruolo del Parlamento', in Giornale di diritto amministrativo, n. 5, 2013, p. 463 ff.

* ³⁴ Voir les avis du 6 octobre 2009 et du 14 juillet 2010 de la Commission du règlement de la Chambre des députés et la lettre du président du Sénat de la République publiée le 1er décembre 2009. C. Fasone, "Qual è la fonte più idonea a recepire le novità del Trattato di Lisbona sui Parlamenti nazionali", in Osservatorio sulle fonti, n. 3, 2010 ; D. Capuano, "Il Senato e l'attuazione del trattato di Lisbona, tra controllo di sussidiarietà e dialogo politico con la Commissione europea", in Amministrazione in cammino, 2011 ; A. Esposito, "La legge 24 dicembre 2012, n. 234, sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'UE. Parte I - Prime riflessioni sul ruolo delle Camere", in Federalismi.it, n. 2, 2013.

* ³⁵ N. Conti et V. Memoli, Italie, dans N. Conti (ed.), Party Attitudes Towards the EU in the Member States, Londres, Routledge, 2014.

* ³⁶ M. Caiani et N. Conti, In the Name of the People : the Euroscepticism of the Italian Radical Right, in Perspectives on European Politics and Society, n. 15-2, 2014.

* ³⁷ G. Nesti et S. Grimaldi, The reluctant activist : the Italian parliament and the scrutiny of EU affairs between institutional opportunities and political legacies, in The Journal of Legislative Studies, n. 24- 4,2018, p. 546 ff.

* ³⁸ S. Cavatorto, "Italy : Still Looking for a New Era in the Making of EU Policy, in C. Hefftler, C. Neuhold, O. Rozenberg, J. Smith (eds.), The Palgrave Handbook, cit. p. 210 ff. M. Giuliani, Patterns of consensual law-making in the Italian parliament. In South European Society & Politics, no. 1, 2008, p. 61 et suivantes.

* ³⁹ E. Chiti e P. Teixeira, "The Constitutional Implications of the European Responses to the Financial and Public Debt Crises", in Common Market Law Review, n. 50, 2013, p. 683 ; K. Tuori, The Eurozone Crisis : A Constitutional Analysis, Cambridge, Cambridge University Press, 2014 ; A. Hinarejos Parga, The Euro Area Crisis in Constitutional Perspective, Oxford, Oxford University Press, 2015 ; F. Fabbrini, Economic Governance in Europe, Comparative Paradoxes, Constitutional Challenges, Oxford University Press, 2016.

* ⁴⁰ J. Echebarria Fernández, "A Critical Analysis on the European Unions's Measures to Overcome the Economic Impact of the COVID-19 Pandemic", in European Papers, n. 5-3, 2020, p. 1399 ff.

* ⁴¹ V. T. Raunio, "The politicization of EU affairs in the Finnish Eduskunta : Conflicting logics of appropriateness, party strategy or sheer frustration ?", in Comparative European Politics, n. 14, 2016, p. 246 ; J. Jokela, Finland and the eurozone crisis, in P. Bäckman et al (eds), Same, same but different : The Nordic EU members during the crisis, in Swedish Institute for European Policy Studies Occasional Paper No. 1, April 2015.

* ⁴² Par exemple, le Premier ministre Sanna Marin a fait une déclaration sur le CFP et le FRR lors de la session plénière du 9 septembre 2020. Cette communication n'a pas donné lieu à l'adoption d'une résolution et n'a pas été transmise aux commissions permanentes pour un examen plus approfondi.

* ⁴³ Le 27 avril 2021, la commission constitutionnelle de l'Eduskunta a décidé - par 9 voix contre 8 - que la décision relative aux ressources propres, le mécanisme de recouvrement et le CFP devaient être approuvés à la majorité des deux tiers plutôt qu'à la majorité simple.) Un certain nombre de députés des partis majoritaires qui étaient opposés au plan de relance ont également participé au vote.

* ⁴⁴ Décision (UE, Euratom) 2020/2053 du Conseil du 14 décembre 2020 relative au système des ressources propres de l'Union européenne et abrogeant la décision 2014/335/UE, Euratom.

* ⁴⁵ Règlement (UE, Euratom) 2020/2093 du Conseil du 17 décembre 2020 fixant le cadre financier pluriannuel pour les années 2021 à 2027.

* ⁴⁶ Règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil du 12 février 2021 instituant l'instrument de financement de la relance et de la résilience.

* ⁴⁷ Le 10 février 2021, l'Eduskunta a lancé le débat sur la ratification de la décision relative aux ressources propres, qui a suscité de vives critiques de la part de l'opposition. La décision a finalement été approuvée par l'Eduskunta le 18 mai 2021, par 134 voix pour et 57 contre, et avec l'adoption de 8 résolutions proposées par la Commission des finances (pour plus de détails sur le mérite de ces résolutions, voir Eduskunta, Le Parlement a approuvé la décision sur les ressources propres de l'UE par un vote de 134-7, Communiqué de presse, 18 mai 2021).

* ⁴⁸ Depuis le début du mois de mai 2021, des inquiétudes ont été exprimées, tant au niveau national que par les dirigeants de l'UE, quant à la possibilité d'obtenir une large majorité parlementaire sur le RRF et le CFP en raison de la forte opposition des partis minoritaires et du choix annoncé par le parti de la Coalition nationale pro-européenne (connu pour avoir des députés sceptiques à l'égard du plan de relance) de permettre à ses députés de voter librement. Le 12 mai 2021, le président de l'Eduskunta a dû reporter le débat après un marathon oratoire de 14 heures qui s'est terminé à 4 heures du matin. Cette décision a été réitérée le matin du 14 mai, après un autre marathon de 20 heures. Les deux jours, le débat a été dominé par les députés du parti finlandais qui, dans l'intention de retarder ou d'empêcher le vote, ont occupé l'hémicycle avec des discours sur les questions les plus disparates, y compris la lecture d'extraits du conte de fées du Petit Chaperon rouge. Le 18 mai, après près d'une semaine de reports, les mesures européennes sont approuvées à une majorité de 134 contre 57.

* ⁴⁹ Lors de la ratification de la décision sur les ressources propres lors de la session plénière du 18 mai 2021, le parti finlandais a déposé huit résolutions dissidentes par rapport aux huit résolutions proposées par la commission des finances ; les premières ont été rejetées par la plénière. En outre, depuis le début de la crise pandémique, l'opposition a utilisé l'instrument des opinions dissidentes à plusieurs reprises lors des travaux des commissions (voir les trois opinions dissidentes présentées à la Déclaration adoptée le 8 mai 2020 par la Grande Commission sur les mécanismes de soutien financier initial de l'UE, de SURE à la modification du MES.

* ⁵⁰ T. van den Brink, "National Parliaments and the Next Generation EU Recovery Fund", in B. Dias Pinheiro et D. Fromage (eds), National and European parliamentary involvement in the EU's economic response to the COVID-19 crisis, in EU Law Live, Weekend Edition No. 36, 7 November 2020, p. 21 ff.

* ⁵¹ Sur la base des travaux menés au sein de la commission du budget de la Chambre des députés et des commissions du budget et des affaires européennes du Sénat, la Chambre des députés et le Sénat ont adopté, le 13 octobre 2020, leurs résolutions sur les lignes directrices.

* ⁵² Le 12 janvier 2021, le gouvernement a présenté le projet de plan, qui prend en compte les points de vue et les opinions exprimés par le Parlement sur les lignes directrices. Le 1^er avril, les deux chambres ont adopté de nouvelles résolutions sur le projet de plan présenté par le gouvernement.

* ⁵³ Le Parlement italien n'a pas formellement approuvé le plan final, mais le 27 avril, les deux chambres ont adressé, ex ante, leurs points de vue et opinions au gouvernement par le biais des résolutions adoptées à l'occasion des communications du président Draghi avant la réunion de printemps du Conseil européen.

* ⁵⁴ Art. 1, par. 2 ff de la loi n° 108 du 29 juillet 2021 attribue des droits d'information complets et l'accès aux documents exécutifs aux commissions permanentes concernées afin qu'elles puissent exercer leur fonction de contrôle de la mise en oeuvre du PNRR et prévenir, détecter et corriger d'éventuels déséquilibres. Les accords entre les présidents des deux chambres du Parlement sont encouragés afin de promouvoir les synergies bicamérales et la coordination du travail des commissions.

* ⁵⁵ Conformément à l'article 43 de la loi 23 décembre 2021, n. 238, l'établissement des faits au stade de la commission est censé contrôler l'utilisation correcte des fonds de l'UE et la réalisation des étapes et des objectifs intermédiaires, afin d'évaluer les impacts économiques, sociaux et territoriaux liés à la mise en oeuvre des réformes et des investissements du PNR.

* ⁵⁶ Voir l'art. 40, par. 1, lett. a) de la loi 23 décembre 2021, n. 238, qui modifie l'art. 4 de la loi sur la participation de l'Italie à l'intégration de l'UE, loi 24 décembre 2012, n. 234.

* ⁵⁷ Voir l'art. 40, par. 1, lett. b) de la loi 23 décembre 2021, n. 238, qui modifie l'art. 7 de la loi n. 234/2012, qui précise que la position du gouvernement italien au niveau de l'UE doit être conforme - et pas seulement cohérente - avec les actes adoptés par le Parlement.

* ⁵⁸ Sur les effets de la crise de la zone euro sur le système politique italien, conduisant à une forte politisation des questions européennes dans la dynamique électorale et favorisant une transformation de la concurrence entre les partis et de la forme de gouvernement sous la bannière de la technocratie et des grandes coalitions, voir M. Comelli, `Italy's Love Affair with the EU : Between Continuity and Change', dans IAI Working Paper, n. 11-8, avril 2011 ; R. Dehousse, `Europe at the Polls : Lessons from the 2013 Italian Elections', in Policy Paper N.92, Notre Europe, mai 2013 ; C. Froio, `The Risks of growing Populism and the European elections', in Institute of European Democracies online, n. 14, 2014. A. Capati, M. Improta, `Dr. Jekyll and Mr Hyde ? The Approaches of the Conte Governments to the European Union', in Italian Political Science, n. 16-1, 2021, p. 1 ff.

* ⁵⁹ Il s'agit de l'expérience 2011/2012 du gouvernement Monti - voir G. Furia, "The Monti Government & the Europeanisation of Italian Politics", in O. Rozenberg (ed.), Une vie politique européenne, SciencesPo - Les Dossier, mai 2019 - et de la transition de 2021 vers le gouvernement Draghi, voir A. Dessì, "On the Brink : Mario Draghi and Italy's New Government Challenges", Commentaires de l'IAI, 24 février 2021. Sur la comparaison entre ces deux expériences, voir D. Garzia et J. Karremans, "Super Mario 2 : comparing the technocrat-led Monti and Draghi governments in Italy", in Contemporary Italian Politics, n. 13 : 1, 2021, p. 105 ff.

* ⁶⁰ Sur le gouvernement de grande coalition de Draghi, qui marque un renversement de direction sur les questions européennes, réaffirmées parmi les priorités de la politique étrangère italienne, voir T. Coratella et A. Varvelli, `Rome's moment : Draghi, multilateralism and Italy's new strategy', in European Council on Foreign Relations, Policy Brief, 20 mai 2021.

* ⁶¹ Avant le début de la crise de la zone euro, T. Raunio et S. Hix, Backbenchers Learn to Fight Back : European Integration and Parliamentary Government, in West European Politics, n. 23-4, 2000, p. 142 ss ont avancé la thèse de la déparlementarisation de l'UE. Après la crise, l'un des deux auteurs, T. Raunio, The Role of National Legislatures in EU Politics, in O. Cramme e S.B. Hobolt, Democratic Politics in a European Union Under Stress, Oxford, Oxford University Press, 2015, p. 1 ss. a reconsidéré la thèse, arguant que la nouvelle gouvernance économique a permis aux parlements nationaux d'exercer un contrôle plus étroit sur leur exécutif. Sur cette question, voir également K. Auel e O. Höing, Parliaments in the Euro Crisis : Can the Losers of Integration Still Fight Back, in Journal of Common Market Studies, n. 52-6, 2014, p. 1184 ss. Id., Les parlements nationaux et la crise de la zone euro : Taking Ownership in Difficult Times ?, in West European Politics, n. 38-2, 2015, p. 375 ss. D. Fromage, « Les changements provoqués par le processus d'intégration européenne - surtout en temps de crise - sur les relations entre le Parlement et le gouvernement en France, en Allemagne et en Espagne », in Revista del posgrado en derecho de la Unam, Nueva época, n. 2, 2015, p. 112 ff. A. Maatsch, Les parlements et la gouvernance économique de l'Union européenne - Talking Shops ou Deliberative Bodies, Londres, Palgrave Macmillan, 2016. D. Janèiæ (a cura di), Les parlements nationaux après le traité de Lisbonne et la crise de l'euro. Résilience ou résignation ?", Oxford, Oxford University Press, 2017. C. Fasone e N. Lupo, La révision constitutionnelle et les pouvoirs des parlements nationaux dans les affaires européennes. Erosion ou protection ? ivi, p. 59 ss. B. Crum, Parliamentary accountability in multilevel governance : what role for parliaments in post-crisis EU economic governance ?, in Journal of European Public Policy, n. 25, 2017, p. 268.

* ⁶² E. Griglio et S. Stavridis, « La coopération interparlementaire comme moyen de renforcer le contrôle conjoint dans l'UE : améliorer les mécanismes existants et en créer de nouveaux », dans Perspectives sur le fédéralisme, vol. 10, numéro 3, 2018, p. I et suivantes. Sur ce point, voir également la contribution de N. Lupo, dans le présent rapport.