D. RENFORCER LA TERRITORIALISATION DE LA GOUVERNANCE DU FNAP
1. Maintenir l'équité dans la répartition des aides entre les régions et les bailleurs
Le rapporteur, sensible à la bonne répartition des aides du FNAP et à une prise en compte précise des besoins locaux, souhaite que la répartition entre les territoires et entre les bailleurs soit adaptée aux besoins réellement exprimés.
À ce titre, il salue le travail d'enquête continu de la DHUP et des directions déconcentrées pour mettre à jour les besoins en logements sociaux. Cette adéquation entre les besoins et les subventions est nécessaire pour garantir l'adhésion de tous les acteurs du logement social à la politique de répartition menée par le FNAP.
Recommandation : s'assurer que la répartition des aides soit équitable entre tous les territoires et véritablement ajustée aux besoins locaux, d'une part, et qu'elle prenne mieux en compte la capacité de chaque bailleur à construire, d'autre part (FNAP).
Pour réussir concrètement à assurer un suivi des besoins en logement au niveau local, le rapporteur appelle au déploiement d'une méthodologie réellement partagée dans l'ensemble des territoires. En effet, certaines remontées de l'administration centrale indiquent qu'en fonction des régions, les modalités opératoires d'estimation ne sont pas toujours uniformes.
Recommandation : fiabiliser l'estimation locale des besoins en logements sociaux par le déploiement d'une méthodologie partagée par tous les territoires (FNAP, DHUP, DREAL et DDT(M)).
2. Encourager le développement de la délégation des aides à la pierre
a) La délégation des aides à la pierre prouve son efficacité mais est ralentie par le manque de moyen des administrations locales et la lourdeur des procédures
Nombre d'acteurs auditionnés ont fait part de leur désir de voir renforcé et facilité l'accès des collectivités au statut de délégataire des aides à la pierre.
La Fédération des entreprises publiques locales a ainsi défendu que le rapprochement vers plus de délégation en direction des collectivités locales doit être poursuivi. Pour cet acteur, la territorialisation de la politique du logement intégrant une véritable délégation de compétence sur la base du volontariat des collectivités doit être l'horizon du FNAP.
Le rapporteur est favorable à une mise en place des aides à la pierre de façon plus adaptée aux réalités locales. La gestion déléguée semble d'ailleurs porter ses fruits :
- les taux de chute y sont plus réduits, avec 7,2 % d'annulation des opérations engagées après trois ans, contre 16,9 % pour les opérations gérées par les services de l'État ;
- les délégataires représentent 58 % des agréments délivrés en 2024, mais seulement 52 % des restes-à-payer.
La difficulté consiste à ce que les collectivités aient, en propre, les ressources et les moyens de mettre en oeuvre la politique du logement. Le rapporteur encourage donc à la mutualisation des moyens entre EPCI, ou au rassemblement au niveau du conseil départemental de la politique.
La procédure, aujourd'hui lourde, de délégation, doit en outre être simplifiée.
Recommandation : simplifier la procédure de délégation des aides à la pierre et développer ce système par une coopération accrue entre EPCI ou la mutualisation au niveau départemental des moyens d'ingénierie pour favoriser une programmation au plus près des besoins locaux (collectivités territoriales).
b) Le nécessaire renforcement du suivi des crédits dans les territoires délégataires
Comme le rapporteur l'a montré, le suivi des crédits dans les territoires sous gestion déléguée aux EPCI et conseils départementaux n'est aujourd'hui pas retracé dans le système d'information des aides à la pierre (SIAP).
Une généralisation des délégations devra donc être accompagné par une amélioration nette de la traçabilité des subventions versées dans les différents territoires.
Recommandation : améliorer le suivi des aides à la pierre déployées dans les territoires délégataires en fiabilisant la complétion des informations financières dans le système d'information des aides à la pierre (SIAP) (DHUP, collectivités délégataires, bailleurs sociaux).
3. Réviser les zonages de tension immobilière et tendre vers leur fusion
Pour finir, l'adéquation entre la demande et la production de logements sociaux ne pourra avoir lieu sans une révision des zonages de tension du logement.
Il existe actuellement trois principaux zonages nationaux qui poursuivent des objectifs complémentaires et sont fondés sur un critère de tension, c'est-à-dire de déséquilibre entre l'offre et la demande de logements :
- le zonage A/B/C vise à développer l'offre, principalement à travers le soutien à la construction neuve ou en agissant sur le parc existant et sa rénovation ;
- le zonage de la taxe sur les logements vacants (TLV) vise à développer l'offre à travers la mobilisation du parc existant ;
- le zonage I/II/III, utilisé pour le logement social en général, vise à soutenir et développer l'offre locative sociale à travers la solvabilisation des ménages et la garantie de l'équilibre des opérations de construction.
Le zonage le moins souvent révisé est le zonage I/II/III du fait de son incidence budgétaire : il détermine en effet le niveau d'APL auquel est éligible un ménage. La dernière révision d'importance est intervenue en 2005. Le zonage TLV a été révisé en 2023 pour être étendu aux zones tendues et touristiques.
Quant au zonage A/B/C, il a fait l'objet de trois révisions générales en 2006, 2009 et 2014 et a été actualisé partiellement en 2019, 2022, 2023 et 2024. La révision intervenue en juillet 2024 a reclassé 865 communes en zones Abis, A et B1, accroissant ainsi le nombre de communes situées en zones tendues de 36 % et la population couverte de 16 %.
La DHUP indique en outre que des réflexions sont en cours pour parachever l'exercice de reclassement engagé l'été dernier dans le zonage A/B/C et de réduire les potentielles incohérences entre les trois zonages.
Pour le rapporteur, une telle dynamique est certes nécessaire, mais pas suffisante : l'unification de ces trois zonages doit être un objectif à terme. Il s'agit d'un chantier de simplification concret mais qui aurait pour effet une meilleure prise en compte de la tension locale en matière de logement.
Recommandation : réformer les trois zonages de tension territoriale pour les rendre plus proches de la réalité et engager le travail de leur unification à moyen terme (gouvernement).