B. UNE RATIONALISATION DE LA GESTION BUDGÉTAIRE ET HUMAINE À POURSUIVRE, DANS UN CONTEXTE DE CROISSANCE DE L'ACTIVITÉ QUI SOULÈVE UN RISQUE DE DISPERSION ET DE TENSION SUR LES MOYENS
Dotée d'un budget de 51,2 millions d'euros15(*) et d'un plafond d'emplois de 379 équivalents temps plein travaillés (ETPT)16(*) pour 2025, l'Arcom représente aujourd'hui l'une des principales autorités administratives/publiques indépendantes (AAI/API) en termes de moyens.
Ainsi, elle constitue la troisième autorité publique indépendante dotée de la personnalité morale en plafond d'emplois, après l'Autorité des marchés financiers (AMF) et la Haute Autorité de santé (HAS)17(*). En effectifs, l'Arcom comptait 363 ETPT en 202518(*).
1. Un déficit cumulé de 5 millions d'euros imputable aux opérations exceptionnelles associées à la rationalisation de l'occupation immobilière
Les années 2022 et 2024 ont été marquées par deux opérations exceptionnelles, d'une part la création et l'installation de l'Arcom, d'autre part le déménagement de la nouvelle implantation du siège de l'Autorité dans le 12ème arrondissement de Paris.
Hors opérations exceptionnelles, sur la période 2022-2024, les recettes de l'Arcom sont en hausse de 6 % et ses dépenses de 5 % (pour une inflation sur la période de 12,7 %).
Le résultat patrimonial (différence entre les produits et les charges) de l'Arcom affiche un déficit pour les exercices 2022, 2023 et 2024, respectivement de 1,7 million d'euros, 0,8 million d'euros et 2,5 millions d'euros. Sur la période 2022-2024, le déficit cumulé atteint ainsi 5 millions d'euros, soit 1,7 million d'euros en moyenne annuelle. Ces montants s'expliquent notamment par les opérations exceptionnelles de travaux réalisées en 2022 et en 2024, dans le cadre du regroupement des services du CSA et de l'Hadopi sur un même site, au siège historique du CSA (Tour Mirabeau, Paris 15ème), puis du déménagement de l'Autorité sur un nouveau site présentant une surface optimisée (Bâtiment DAUM'N, Paris 12ème).
a) Des produits constitués pour la quasi intégralité par la subvention budgétaire de l'Etat
La hausse des produits est liée à la hausse de la subvention de l'Etat qui constitue 99 % des recettes encaissables de l'Arcom et finance à la fois ses dépenses de personnel et de fonctionnement, mais aussi son investissement.
Le montant de subvention adopté en loi de finances initiale (LFI) pour 2022 par le Parlement était de 46,6 millions d'euros. Celui-ci était en progression de plus de 1 million d'euros par rapport aux subventions respectives du CSA (38,3 millions d'euros), et de l'Hadopi (8,3 millions d'euros) en 2021. Cette progression intégrait notamment :
- 500 000 euros au titre du relèvement du plafond d'emplois de 6 équivalents temps plein (ETP) accordé au CSA en LFI 2020 pour faire face aux nouvelles obligations en matière de lutte contre la manipulation de l'information, contre les contenus haineux sur internet et à celles issues de la transposition de la directive « services de médias audiovisuels » (SMA) ;
- 380 000 euros pour la rémunération des deux membres supplémentaires du collège, désormais composé de neuf membres.
Néanmoins, en gestion 2022, la subvention versée à l'Arcom s'est finalement établie à 46,4 millions d'euros (en retrait de 178 000 euros par rapport aux crédits ouverts en LFI 2022).
Le montant de la subvention de l'Arcom adopté en LFI 2023 par le Parlement était de 48,8 millions d'euros, soit une augmentation de près de 5 % par rapport à la subvention attribuée en LFI 2022. L'augmentation était principalement liée à la progression du plafond d'emplois de 15 équivalents temps plein (ETP) pour répondre à la mise en oeuvre des nouvelles missions confiées par la loi et le règlement européen sur les services numériques.
Cette évolution de la subvention devait permettre également de compenser partiellement l'impact sur la masse salariale de l'augmentation du point d'indice de la fonction publique intervenue au 1er juillet 2022.
Postérieurement à l'adoption de la LFI 2023, la subvention de l'Arcom a fait l'objet d'une mise en réserve de 1,4 million d'euros. Toutefois, l'Autorité a ensuite bénéficié d'une levée partielle de cette mise en réserve, portant la subvention de l'Arcom à 47,9 millions d'euros.
En LFI 2024, la subvention était en hausse de plus de 4 % par rapport à la subvention attribuée en LFI 2023, soit un montant de 50,9 millions d'euros. L'augmentation était notamment liée à une nouvelle progression du plafond d'emplois de 10 ETP accordée dans la continuité des 15 ETP obtenus en 2023. La hausse de la subvention devait aussi permettre de compenser partiellement l'impact sur la masse salariale de l'augmentation du point d'indice de la fonction publique intervenue au 1er juillet 2022 et au 1er juillet 2023.
Toutefois, une annulation de crédits de 1,6 million d'euros a ensuite été appliquée sur la subvention de l'Arcom19(*). Enfin, une subvention exceptionnelle de 2 millions d'euros a été accordée pour faire face à une partie de coûts de l'opération de déménagement de son siège dans le 12ème arrondissement de Paris.
Pour 2025, le montant de la subvention inscrit au budget initial pour 2025 de l'Arcom correspond au montant notifié par les services du Premier ministre fin 2024, soit 50,9 millions d'euros, montant stable par rapport à l'exercice 2024 alors que la subvention devait progresser de près de 0,9 million d'euros selon la trajectoire inscrite dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour 2023-2027 et de 0,6 million d'euros supplémentaires demandés par l'Arcom pour financer la part employeur de la protection sociale complémentaire obligatoire au 1er janvier 2025 et le maintien de rémunération de deux membres du collège, inéluctable en vertu de l'article 5 de la loi de 1986.
Finalement, le montant de subvention voté en LFI 2025 en février dernier est en baisse de plus de 1 million d'euros par rapport à 2024, à 49,9 millions d'euros. Par ailleurs, une nouvelle baisse de la subvention de l'État de 495 000 euros a été notifiée à l'Arcom suite à la parution du décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.
b) Des charges dédiées majoritairement aux dépenses de personnel et aux dépenses immobilières
Les charges décaissables progressent de 5 % entre 2022 et 2024 (période durant laquelle l'inflation a été de 12,7 %), hors opérations exceptionnelles. L'augmentation concerne principalement les dépenses de personnel avec une hausse de 12 % entre 2022 et 2024.
En effet, selon l'Arcom l'intervention de l'autorité auprès des plateformes, réseaux sociaux et sites de partages de vidéos ou auprès de nouveaux ayants droit « élargit considérablement le nombre d'acteurs entrant dans le champ de sa régulation, tandis que les modalités d'intervention se diversifient aussi »20(*). Ce changement d'échelle mais également de nature de la régulation nécessite des moyens budgétaires et humains supplémentaires.
C'est dans ce contexte que le Parlement a accordé à l'Arcom, en LFI 2023, une hausse de son plafond d'emplois de 15 ETP, puis, en LFI pour 2024, une nouvelle progression de son plafond d'emplois de 10 ETP, le portant au total à 380 équivalents temps plein travaillé (ETPT).
D'après l'Arcom, les recrutements de « profils experts (en matière de traitement de la donnée de masse, de connaissance des algorithmes et des modalités de fonctionnement techniques des plateformes, notamment) »21(*) expliquent l'augmentation des dépenses de personnel (salaires et charges, taxe sur les salaires, dépenses d'action sociale).
S'agissant de l'enveloppe de fonctionnement, les dépenses restent maîtrisées avec une hausse de 1 % sur les trois dernières années. Cette enveloppe représente environ 30 % du budget de l'Arcom et est principalement constituée des dépenses immobilières (loyers et charges du siège à Paris et des Arcom locales de métropole et d'outre-mer ainsi que les travaux et les services aux bâtiments). En 2025, ces dépenses devraient être en baisse par rapport à 2024 grâce notamment à la négociation du nouveau bail de l'Arcom au sein de l'immeuble « le DAUM N » situé dans le 12ème arrondissement, qui a pris effet le 1er janvier 2025.
Par ailleurs, l'Autorité mène depuis plusieurs années une rationalisation de sa politique d'achat se traduisant par des efforts d'économie et par un recours de plus en plus large aux marchés mutualisés mis en place par les services du Premier ministre ou encore par la direction des achats de l'État (DAE), avec notamment un taux de rattachement de 65 % en 2024.
Enfin, l'Arcom indique « veille[r] à l'optimisation de son organisation et de ses procédures internes afin d'être en mesure de faire face à toutes ses nouvelles missions, qui accroissent invariablement la charge de travail de ses équipes »22(*), et maintient un haut niveau d'investissement informatique pour la sécurisation et la modernisation des outils existants et la mise en place de nouveaux systèmes d'information.
Détail des dépenses de l'Arcom en prévision et en exécution sur la période 2022-2025
(en millions d'euros et en pourcentage)
Source : réponses de l'Arcom au questionnaire général du rapporteur
Décomposition des dépenses de
fonctionnement de l'Arcom en exécution
sur la période
2022-2024
(en millions d'euros)
Source : réponses de l'Arcom au questionnaire général du rapporteur
L'enveloppe de fonctionnement est principalement constituée des dépenses immobilières (loyers et charges du siège à Paris et des Arcom locales de métropole et d'outre-mer ainsi que les travaux et les services aux bâtiments), qui représentent près de la moitié des crédits de fonctionnement, pour 7,85 millions d'euros en 2024 (hors opérations exceptionnelles), des dépenses d'études réalisées par la direction des études, de l'économie et de la prospective, la direction des publics, du pluralisme et de la cohésion sociale et la direction de la création, des dépenses de maintenance informatique et des dépenses relatives aux ressources humaines (formations, remboursement des personnels mis à disposition dans les Arcom locales).
Ces dépenses augmentent de près de 3 %, de 12,75 millions d'euros en 2022 à 13,13 millions d'euros en 2024 (hors opérations exceptionnelles), notamment en raison d'une hausse des dépenses immobilières due à l'indexation des loyers, en grande partie corrélée au haut niveau d'inflation et à la forte progression de l'indice des loyers des activités tertiaires de 6,5 % en 2023 et de 5 % en 2024 (et après 5,1 % en 2022).
En outre, les dépenses de maintenance informatique se maintiennent à un niveau élevé, à environ 2 millions d'euros par an, afin de maintenir l'ensemble des systèmes d'information en condition opérationnelle, s'acquitter des coûts de licences et mettre en place les cadres contractuels de maintenance évolutive nécessaires à l'adaptation permanente de ces outils informatiques.
S'agissant des dépenses d'études, elles sont en progression, de 2,33 millions d'euros en 2022 à 2,75 millions d'euros en 2024, en lien avec les nouvelles missions confiées à l'Arcom, notamment pour intervenir auprès des plateformes, réseaux sociaux et sites de partages de vidéos ou auprès de nouveaux ayants droit.
Enfin, les dépenses relatives aux ressources humaines, composées essentiellement des dépenses de formation et des prestations extérieures23(*), diminuent facialement de 680 000 euros entre 2022 et 2024. En effet, depuis 2023, les dépenses relatives au remboursement des rémunérations des personnels mis à la disposition des Arcom locales (assistants) par le ministère de l'intérieur fait l'objet d'une provision (dépenses non décaissables) et non plus d'une charge. Si on déduit cette dépense des charges 2022, les dépenses liées aux ressources humaines progressent de plus de 6 %.
Au 31 décembre 2024, les effectifs physiques mis à disposition de l'Arcom dans ses délégations territoriales par le ministère de l'intérieur représentaient 13 agents. D'après le rapport d'activité 2024 de l'Arcom24(*), cette mise à disposition représente un montant de charges à payer de 915 000 euros, en amélioration par rapport au 1er janvier 2024, date à laquelle il s'élevait à 2,888 millions d'euros. En l'absence de transmission d'un état détaillé par le ministère de l'intérieur, l'Arcom a comptabilisé une provision pour charges estimée au coût historique pour un montant de 0,697 million d'euros (pour mémoire, la provision pour l'exercice 2023 était de 0,682 million d'euros).
De fait, afin de régulariser la prise en charge des agents concernés, dans une logique de transparence budgétaire, le rapporteur appelle à procéder à l'apurement des charges à payer au titre des agents mis à disposition de l'Arcom par le ministère de l'intérieur.
Recommandation n° 2. Apurer les charges à payer au titre des agents mis à disposition de l'Arcom par le ministère de l'intérieur (Arcom, ministère de l'intérieur).
c) Un classement des dépenses par destination faisant apparaître une part importante des dépenses consacrées aux fonctions de pilotage et de support, représentant un tiers du budget de l'Autorité
Dès sa création, l'Arcom s'est dotée d'un cadre de présentation de ses dépenses traduisant budgétairement ses grandes missions statutaires. Les trois enveloppes traditionnelles de dépenses de personnel, de fonctionnement et d'investissement sont ainsi ventilées sur cinq destinations budgétaires affichant la finalité de la dépense et la masse budgétaire qui lui est associée.
Décomposition des dépenses de
l'Arcom par destination budgétaire
(hors dotations aux amortissements
et provisions)
(en millions d'euros)
|
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
|
|
Autoriser et conventionner les opérateurs audiovisuels |
12,81 |
13,17 |
12,72 |
14,41 |
|
dont dépenses de personnel |
9,57 |
10,22 |
10,23 |
11,23 |
|
Protéger les publics, le pluralisme et la cohésion sociale |
6,43 |
6,02 |
6,58 |
6,65 |
|
dont dépenses de personnel |
4,71 |
4,93 |
5,72 |
5,45 |
|
Protéger la création à l'ère numérique |
6,04 |
6,35 |
6,96 |
7,28 |
|
dont dépenses de personnel |
4,71 |
5,07 |
5,22 |
5,79 |
|
Observer, coopérer et informer |
6,04 |
6,65 |
7,57 |
7,75 |
|
dont dépenses de personnel |
4,47 |
4,84 |
5,28 |
5,11 |
|
Piloter l'Autorité et assurer les fonctions support |
17,59 |
15,74 |
19,30 |
16,48 |
|
dont dépenses de personnel |
5,55 |
5,78 |
5,94 |
7,11 |
|
Total |
48,91 |
47,92 |
53,13 |
52,57 |
Note : les données pour les années 2022 à 2024 correspondent à celles du compte financier (exécution). Les données pour l'année 2025 correspondent à celles du budget initial (prévision).
Source : commission des finances, d'après les réponses de l'Arcom au questionnaire général du rapporteur
Décomposition des effectifs de l'Arcom par destination budgétaire en 2024
(en équivalents temps plein travaillé)
Source : commission des finances, d'après les réponses de l'Arcom au questionnaire général du rapporteur
La destination « Autoriser et conventionner les opérateurs audiovisuels », la deuxième plus importante en montant (14,41 millions d'euros en 2025) et la première en effectifs (103,81 ETPT en 2024), regroupe l'ensemble des procédures préalables à l'exercice de leur activité par les opérateurs audiovisuels. Elle correspond en particulier à la mission d'allocation et de contrôle des fréquences pour la télévision et la radio (TNT, FM, DAB +).
Les dépenses rattachées à la direction de la télévision et de la vidéo à la demande (DTVAD), à la direction de la radio et de l'audio numérique (DRAN) et aux comités techniques de l'audiovisuel (CTA) constituent l'essentiel des crédits alloués à cette destination. Les dépenses de fonctionnement et d'investissement sont essentiellement destinées aux travaux de planification des fréquences.
En 2023, la hausse observée pour cette destination provient principalement des dépenses de personnel, affectées par les mesures dites de fonction publique, en faveur de la rémunération des agents, notamment la hausse de la valeur du point de la fonction publique. En 2024, la baisse provient principalement des dépenses de fonctionnement et d'investissement, les dépenses de personnel étant proches du niveau atteint en 2023. La baisse constatée sur les dépenses de fonctionnement concerne principalement les travaux de planification des fréquences notamment dans le cadre des opérations de lancement du DAB+ pour la DRAN.
La destination « Protéger les publics, le pluralisme et la cohésion sociale » (6,65 millions d'euros en 2025 et 69,48 ETPT en 2024) rassemble les missions de contrôle des obligations qualitatives des éditeurs25(*) et les missions relatives à la lutte contre les contenus illicites ou préjudiciables sur les plateformes en ligne26(*).
Ces lignes budgétaires relèvent principalement de la direction des publics, du pluralisme et de la cohésion sociale (DPPCS) et de la direction des plateformes en ligne (DPL), dont la masse salariale progresse en lien avec le renforcement de ses équipes. Outre des dépenses récurrentes, notamment d'indexation et de mise à disposition des programmes, la DPPCS fait réaliser des études qualitatives sur l'influence des messages relatif à l'hygiène de vie et des communications commerciales sur les enfants, les adolescents et leurs parents, ou encore sur l'influence des messages relatifs au climat diffusés par les opérateurs audiovisuels. Par ailleurs, une partie du budget alloué au département des systèmes d'information (DSI) est consacrée au déploiement de logiciels dédiés aux missions se rattachant à cette destination (pluralisme, gestion des saisines).
La destination « Protéger la création à l'ère numérique » (7,28 millions d'euros en 2025 et 61,48 ETPT en 2024) correspond aux missions de contrôle, d'étude, d'avis et de recommandation portant sur les questions de protection et de promotion de la création.
Cette destination est constituée à titre principal par les dépenses rattachées à la direction de la création (DICREA) et intègre celle du département de « veille et suivi des programmes » de la DRAN. Les dépenses de fonctionnement et d'investissement sont principalement celles relatives à la mise en oeuvre de la procédure de la réponse graduée, à la mise en place de systèmes automatisés de gestion des blocages de sites illicites de retransmission sportive, ainsi que des dépenses relatives aux obligations de diffusion d'oeuvres musicales (quotas de chansons francophones) des services radio. En outre, avec le renforcement des missions de l'Arcom en matière de protection des droits d'auteur et des droits voisins et de lutte contre le piratage, cette dernière doit se doter d'outils informatiques performants.
La destination « Observer, coopérer et informer » (7,75 millions d'euros en 2025 et 63,66 ETPT en 2024) recouvre les missions d'étude, d'avis et de conseil sur les questions économiques, l'activité européenne et internationale ainsi que les activités d'information et de communication, en particulier vers le grand public. Les dépenses qui lui sont rattachées sont celles de la direction des affaires européennes et internationales (DAEI), de la direction des études, de l'économie et de la prospective (DEEP) et de la direction de la communication (DIRCOM).
Le niveau de dépenses de la DIRCOM est relativement stable et essentiellement constitué des dépenses relatives aux conférences de presse et auditions organisées avec les directions métiers de l'Autorité et des rencontres avec les institutionnels et acteurs du secteur de l'audiovisuel. S'agissant de la DEEP, les dépenses d'études augmentent en 2024. Plusieurs études majeures démarrées en 2023 se sont achevées en 2024 : une étude sur l'empreinte environnementale des usages audiovisuels en France, en lien avec l'Arcep et l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), une étude portant sur l'évolution du marché de la communication et son impact sur le financement des médias par la publicité, en lien avec la Direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC) du ministère de la culture, et une étude concernant les Français et l'information. Par ailleurs, la DEEP a lancé une consultation afin d'aider l'Arcom à concevoir son plan de transformation par la donnée et par l'intelligence artificielle. Des données et une étude dans le cadre de la mission d'observation de l'utilisation licite et illicite de oeuvres et objets protégés par les droits d'auteur sur internet ont également été acquises, en particulier dans le cadre des Jeux Olympiques et Paralympiques 2024.
Enfin, la destination « Piloter l'Autorité et assurer les fonctions support » (16,48 millions d'euros en 2025 et 63,98 ETPT en 2024) regroupe l'ensemble des dépenses liées aux fonctions « support » de l'activité ainsi qu'au pilotage général de l'Arcom. Elle est principalement constituée des dépenses rattachées à la direction administrative, financière et des systèmes d'information (DAFSI) et à l'agence comptable (AC).
Cette destination représente environ un tiers du budget et un sixième des effectifs de l'Arcom et inclut notamment l'ensemble des dépenses de loyer et charges du siège et des comités techniques de l'audiovisuel, la gestion logistique, les dépenses de formation et d'action sociale, ou encore la maintenance générale de l'infrastructure informatique27(*).
Le niveau de dépenses de fonctionnement atteint en 2024 est lié à l'opération exceptionnelle d'aménagement de la nouvelle implantation du siège parisien de l'Arcom dans le 12ème arrondissement de Paris.
S'agissant des conséquences budgétaires du rapprochement entre le CSA et l'Hadopi, l'Arcom indique que la fusion « a avant tout permis de générer des synergies entre les équipes en mutualisant des expertises (par exemple sur les technologies et les protocoles réseaux), en particulier au regard des nouvelles missions assignées par la loi à l'Arcom (régulation des plateformes en ligne, nouvelles modalités de lutte contre le piratage) »28(*).
Par ailleurs, l'intégration des services des deux autorités a permis l'économie de 4 ETPT en fonctions support, « étant noté toutefois que l'Hadopi se distinguait par un taux particulièrement faible de fonctions supports en proportion de son effectif global, lui-même largement minoritaire dans le nouvel ensemble »29(*).
d) Un déficit cumulé de 5 millions d'euros résultant des opérations exceptionnelles associées au regroupement puis au déménagement des services
Le résultat patrimonial de l'Arcom présente un déficit pour les exercices 2022, 2023 et 2024, respectivement de 1,7 million d'euros, 0,8 million d'euros et 2,5 millions d'euros, soit un déficit cumulé de 5 millions d'euros (1,7 million d'euros en moyenne annuelle).
Comme le soulignent les services de l'Arcom, pour apprécier le caractère éventuellement structurel des déficits patrimoniaux observés, il est nécessaire de « retraiter en dépenses et en recettes les opérations exceptionnelles de travaux réalisées en 2022 et en 2024, ces dernières ayant été financées respectivement en totalité ou pour moitié par les réserves dont bénéficiait l'Arcom à sa création »30(*).
Ainsi, pour 2022, l'opération de regroupement des équipes sur un même lieu, sans prise à bail supplémentaire, a nécessité une enveloppe exceptionnelle de réaménagement des étages au sein de la Tour Mirabeau (siège historique du CSA, Paris 15ème) de près de 2 millions d'euros.
Cette opération a été financée par « prélèvement au fonds de roulement de l'Arcom, l'Hadopi et le CSA disposant de quelques réserves issues des exercices antérieurs »31(*). Par ailleurs, le bail relatif aux anciens locaux de l'Hadopi (Paris 14ème) a dû être maintenu jusqu'à la fin du premier semestre 2022.
Pour 2024, l'opération de déménagement du siège de l'Arcom dans un nouveau site (Paris 12ème) s'est traduite par une dépense exceptionnelle de 3,85 millions d'euros (3,4 millions d'euros en charges et 0,45 million d'euros en investissement) et par une subvention exceptionnelle complémentaire de l'État de 2 millions d'euros, permettant de compléter les prélèvements de réserves.
Après retraitement de ces opérations exceptionnelles, le déficit cumulé sur les trois exercices 2022-2023-2024 atteint près de 1,7 million d'euros, soit 0,56 million d'euros en moyenne annuelle.
Décomposition du budget de l'Arcom en
exécution
sur la période 2022-2024
(en euros)
Source : réponses de l'Arcom au questionnaire complémentaire du rapporteur
Par ailleurs, l'analyse de la gestion budgétaire et comptable de l'Arcom peut être affinée en considérant uniquement les opérations ayant un impact sur la trésorerie, soit les recettes encaissables et les dépenses décaissables (hors dotations aux amortissements et provisions et reprises).
En excluant les opérations n'ayant pas d'impact sur la trésorerie ainsi que les opérations exceptionnelles, le résultat budgétaire de l'Autorité affiche un déficit de - 55 000 euros en 2022, mais un excédent de + 263 000 euros en 2023 et de + 461 000 euros en 2024, soit un solde cumulé positif de + 0,7 million d'euros.
Décomposition du budget de l'Arcom en exécution, hors opérations n'ayant pas d'impact sur la trésorerie et opérations exceptionnelles, sur la période 2022-2024
(en euros)
Source : réponses de l'Arcom au questionnaire complémentaire du rapporteur
De surcroît, les services de l'Arcom relèvent que, dans le cadre de la trajectoire budgétaire pluriannuelle notifiée à l'Autorité au titre de la loi de programmation des finances publiques de 2023 à 2027, la progression de la subvention versée à l'Arcom était « de nature à assurer le financement complet des dépenses de personnel, de fonctionnement et d'investissement et leur progression maitrisée jusqu'en 2027 dans un contexte d'extension et d'accroissement constant des missions »32(*).
Or, si la trajectoire budgétaire pluriannuelle a été respectée en 2023 et en 2024, elle a été remise en cause à partir de 2025 avec une diminution de 1 million d'euros par rapport à 2024 votée en loi de finances initiale pour 202533(*).
Enfin, il convient de préciser que l'Arcom n'est pas habilitée à recourir à l'emprunt et n'a donc aucune dette bancaire.
Compte tenu de l'absence de nouvelles opérations exceptionnelles prévues sur les prochaines années, il importe d'assurer que le budget de l'Arcom soit durablement équilibré.
Recommandation n° 1. Définir une trajectoire de retour à l'équilibre du budget de l'Arcom pour 2027 (Arcom, DSAF).
Évolution du budget de l'Arcom en prévision et en exécution sur la période 2022-2025
(en millions d'euros et en pourcentage)
Source : réponses de l'Arcom au questionnaire général du rapporteur
2. Une gestion des ressources humaines marquée par une croissance soutenue et une rotation élevée des effectifs, majoritairement composés d'agents contractuels
Évolution des effectifs de l'Arcom sur la période 2022-2025
(en ETPT et en pourcentage)
Source : réponses de l'Arcom au questionnaire du rapporteur
En 2025, l'Arcom comptait 362,7 ETPT, contre 345 ETPT à sa création en 2022, représentant une croissance notable de 5,0 % en trois ans. Cette évolution, qui procède essentiellement de la hausse des effectifs enregistrée entre 2023 et 2024, de 346,4 ETPT à 363,4 ETPT, résulte notamment de l'augmentation du nombre d'agents de catégorie A +, de 223,5 ETPT en 2022 à 250,5 ETPT en 2025 (+ 12,1 %).
Suivant la décomposition des effectifs de l'Arcom, plus de 90 % des collaborateurs ont un statut d'agents contractuels publics, dont environ 85 % en contrat à durée indéterminée (CDI) et 5 % en contrat à durée déterminée (CDD).
Comme le précisent les services de l'Arcom, l'Autorité ne dispose pas de corps de fonctionnaires : l'ensemble de ses agents sont donc recrutés sur contrat, y compris les agents titulaires, accueillis en détachement sur contrat. L'ensemble des collaborateurs sont ainsi régis sur la base d'un socle commun en matière de carrière et de rémunération, le règlement de gestion.
De fait, la possibilité d'employer des personnels non titulaires permet de recruter des profils aux compétences diverses et parfois spécifiques, rares sur le marché du travail et a fortiori dans la fonction publique, comme certains domaines de l'ingénierie (fréquenciers, data scientists). Au plan pratique, cette faculté peut favoriser le recrutement d'apprentis au terme de leur alternance, sans que ceux-ci aient à passer de concours.
Par ailleurs, le fait que les services de l'Arcom soient constitués d'agents contractuels facilite la mobilité du personnel, notamment vers le secteur privé. D'après l'Autorité, « les collaborateurs ayant un projet d'évolution professionnelle ne se limitant pas à la sphère publique bénéficient d'une certaine latitude pour poursuivre leur carrière à l'extérieur »34(*). Sans la possibilité de recruter des agents contractuels, l'Arcom considère qu'elle se « priverait de ces profils précieux »35(*).
Enfin, la généralisation du recours au CDI pour les agents contractuels occupant un poste pérenne, dont la proportion passe de 83,77 % (pour 289 agents) en 2022 à 87,40 % (pour 317 agents) en 2025, suivant les orientations de la loi de transformation de la fonction publique36(*), a eu, selon les services de l'Autorité, un « impact favorable sur l'attractivité de l'Arcom en tant qu'employeur »37(*).
Cependant, le rapporteur relève un risque quant à la rotation des effectifs. Suivant les données transmises par l'Arcom, 37 recrutements externes ont été réalisés entre le 1er janvier 2024 et le 1er juillet 2025. Avec des effectifs de 293 agents hors personnes ayant connu uniquement comme employeur l'Arcom, l'Hadopi ou le CSA (hors stages), la proportion de recrutements externes présente un taux de 12,6 % sur 18 mois, soit par extrapolation environ 8,4 % sur un an.
Comme le soulignent les représentants du personnel, la gestion des ressources humaines de l'Arcom est confrontée à des difficultés pour attirer et fidéliser les agents dans un contexte d'élargissement de ses missions, notamment dans le domaine numérique. Selon la CFDT-Arcom, « les recrutements se heurtent à plusieurs obstacles : rareté des profils disponibles sur le marché, concurrence du secteur privé et d'autres autorités indépendantes, procédures de sélection parfois infructueuses. Le turnover est élevé, en particulier chez les agents en début ou milieu de carrière, ce qui fragilise la stabilité des équipes »38(*).
Pour répondre à ces difficultés, l'Arcom a harmonisé ses cadres de gestion et ses grilles indiciaires afin de rendre les parcours plus lisibles et attractifs. Des mesures spécifiques ont été introduites pour améliorer l'attractivité des débuts de carrière, qualifiée de « point sensible »39(*), compte tenu du taux de départs précoces. Néanmoins, en dépit de ces efforts, des marges de progression demeurent, notamment en matière de stabilisation des équipes les plus récentes.
3. Un développement continu des missions de l'Arcom, générateur de tensions sur les ressources budgétaires et humaines
Au 31 décembre 2021, le CSA et l'Hadopi disposaient respectivement de 304 agents et de 49 agents, soit 353 agents au total. En 2025, l'Arcom comptait 363 ETPT.
D'après l'Arcom, « l'Autorité, qui a fait jouer les synergies de compétences entre les équipes issues respectivement du CSA et de l'Hadopi pour se saisir rapidement de ses nouvelles missions, a dû également se doter à court terme des moyens humains nécessaires à la montée en puissance de ces missions, principalement dans le domaine du numérique et notamment en matière de protection de la création et de lutte contre le piratage, en particulier vis-à-vis des sites de « streaming » illégal, et de régulation systémique des plateformes en ligne ».
Ainsi, les recrutements réalisés en 2022 ont conduit, selon l'Arcom, à une meilleure mobilisation du plafond d'emplois autorisés (355 ETPT correspondant à l'addition des plafonds de l'ex-CSA - 290 ETPT - et de l'ex-Hadopi - 65 ETPT) avec une consommation de 345 ETPT sur l'année 2022.
Parallèlement, s'agissant des fonctions support, la fusion des deux autorités a engendré des économies pérennes au profit de recrutements ou de dépenses notamment informatiques en lien direct avec les nouvelles missions.
S'agissant des effectifs, le regroupement des deux entités au 1er janvier 2022 a notamment permis de mutualiser 4 postes pour les fonctions dites « support » de l'activité de l'Arcom (chef de département informatique, gestionnaire courrier, gestionnaire missions, fondée de pouvoir comptable) et de rationaliser le secrétariat des membres du collège, en redéployant 3 postes, soit un total de 7 équivalent temps plein travaillé (ETP) réaffectés vers les nouvelles missions de l'Arcom relatives aux plateformes et à la régulation numérique.
En 2023, l'Arcom a obtenu un relèvement de son plafond d'emploi de 15 ETPT, le portant à 370 ETPT autorisés, pour se doter des moyens humains nécessaires à l'exercice des missions supplémentaires confiées à celle-ci, en particulier celles liées à l'entrée en vigueur du règlement européen sur les services numériques (RSN) dès août 2023.
L'Autorité souligne que « l'augmentation totale du plafond d'emplois obtenue par l'Arcom depuis 2022, soit 28 ETPT, peut être rapprochée de l'enveloppe de 70 emplois octroyée au régulateur allemand, la Bundesnetzagentur (bNetzA), pour l'exercice de ses nouvelles missions relatives au RSN »40(*).
Dans un contexte d'extension constante des prérogatives de l'Arcom, les agents assument une charge de travail soutenue. Comme le relèvent les représentants du personnel, cette charge de travail est « marquée par des « pics » lors de périodes sensibles (campagnes électorales, grands événements sportifs, sorties de textes européens) »41(*). Lors de ces pics, le respect de délais contraints et d'obligations légales strictes exerce de fait une « pression importante sur les équipes ». Par ailleurs, certaines directions doivent assurer une réactivité forte, y compris en dehors des horaires habituels, par exemple lors d'événements médiatiques ou de crises numériques. Les agents doivent être disponibles rapidement pour répondre à des demandes urgentes du collège de l'Autorité ou des pouvoirs publics.
4. Une rationalisation de la gestion immobilière, favorisée par le développement du télétravail
En 2022, une opération exceptionnelle de regroupement des équipes et de réaménagement des espaces tour Mirabeau (Paris 15ème) a été effectuée pour un montant total de près de 2 millions d'euros, dont 1,1 million d'euros consacrés aux travaux proprement dits et 415 000 euros au renouvellement des mobiliers adaptés à la densification des espaces et aux nouveaux usages, représentant environ 12 % de l'enveloppe de fonctionnement du budget de l'Arcom.
L'économie de loyer et de charges générée par ce regroupement des équipes à surface constante tour Mirabeau est d'environ 450 000 euros en 2022, soit une baisse pérenne de dépense de fonctionnement de 900 000 euros en année pleine à compter de 2023.
En 2024, l'opération exceptionnelle d'aménagement de la nouvelle implantation du siège parisien de l'Arcom dans le bâtiment DAUM'N (Paris 12ème) s'est concrétisée pour un budget total de 3,9 millions d'euros (travaux d'aménagement intérieur sur 3,5 étages).
Sur 2023/2025, le coût de l'opération totalisera un montant de 4,34 millions d'euros (soit un montant inférieur au coût estimé à 4,5 millions d'euros), financé pour un peu moins de la moitié par la subvention exceptionnelle de 2 millions d'euros.
En dehors de son implantation parisienne, l'Arcom ne réalise pas ou ne programme pas de travaux de grande envergure dans ses différents sites immobiliers, hormis des interventions d'entretien courant revenant au locataire ou prévues dans les conventions d'occupation.
Les équipes de l'Arcom ont intégré les nouveaux locaux du bâtiment DAUM'N en janvier 2025. Alors que ses effectifs ont cru de respectivement 15 et 10 ETP en 2023 et en 2024, l'Arcom a souhaité modifier l'organisation interne de ses espaces de travail en réduisant drastiquement le nombre de bureaux individuels, en limitant le cloisonnement et en proposant des espaces de travail plus ouverts avec des positions de travail plus nombreuses pour tenir compte de l'impact du télétravail.
Le déménagement du siège parisien (du 15ème arrondissement au 12ème arrondissement) se traduit par une baisse du coût du loyer facial rapporté à la surface de 4 % entre 2024 et 2025 (de 591 euros hors taxe par mètre carré à 566 euros hors taxe par mètre carré). En considérant les loyers économiques à périmètre de franchise comparable, la baisse atteint 16 % (de 508 euros hors taxe par mètre carré à 425 euros hors taxe par mètre carré). Compte tenu de la baisse de la surface utile brute (SUB) locative, de plus de 500 m² entre les deux sites, le loyer total s'inscrit en baisse de 22 % à périmètre de franchise comparable, alors que le plafond d'emplois de l'Arcom a progressé de 7 % entre 2022 et 2024.
Concernant la tour Mirabeau, la révision du loyer intervenait chaque année le 1er juillet sur la base de l'évolution de l'indice ILAT. Compte tenu du très haut niveau d'inflation constatée en 2022 et 2023, la précédente révision (1er juillet 2023) a conduit à un taux de progression du loyer de + 6,5 %, après + 5,1 % en 2022. La révision constatée au 1er juillet 2024 s'est encore élevée à + 5,1 %. En 2024, deux mois de franchise de loyer ont été appliqués conformément aux stipulations du bail négociées par la direction de l'immobilier de l'État en 2019.
Concernant le DAUM'N, le bail prévoit une franchise de loyer de 23 mois sur la durée totale du bail de 9 ans à compter du 1er janvier 2025. Le bailleur a également consenti pour la 1ère année du bail une franchise additionnelle correspondant à 0,8 mois de loyer indexé, applicable à compter du 1er janvier 2025, pour couvrir des frais d'aménagement intérieur finalement pris en charge par l'Arcom.
La franchise de la première période triennale, soit 9 mois de loyer, sera intégralement appliquée sur la seule année 2025, les négociations avec le bailleur n'ayant pas permis un lissage sur les trois premières années avec trois mois par an. Si la franchise de la première période triennale avait été lissée sur les 3 ans du bail, le loyer économique annuel avec application de la franchise de 9,8 mois en 2025 serait de 105 euros hors taxe par mètre carré (contre 425 euros hors taxe par mètre carré hors application de la franchise).
Analyse comparée des loyers dus au titre de
la Tour Mirabeau
et au titre du bâtiment DAUM'N concernant les
surfaces de bureaux
(en euros hors taxe par mètre carré)
|
Tour Mirabeau SUB locative de 8 105 mètres carrés (8 036 mètres carrés de bureaux et 138 mètres carrés de réserves) |
Bâtiment DAUM'N SUB locative de 7 590 mètres
carrés |
||
|
Loyer 2024 en année pleine après révision du 1er juillet 2024 (+5,1 %) 2 mois de franchise |
Loyer 2025 Franchise lissée sur le triennal 3 mois de franchise |
Loyer 2025 avec 9,8 mois de franchise |
|
|
Loyer facial |
591 |
566 |
566 |
|
Loyer économique après franchise |
508 |
425 |
104 |
Note : l'acronyme SUB désigne la surface utile brute. Le loyer facial correspond au montant nominal du loyer mensuel. Le loyer économique représente le loyer mensuel moyen, calculé après prise en compte des mois pour lesquels une franchise (soit une exemption de loyer facial) s'applique.
Source : commission des finances d'après les réponses de l'Arcom au questionnaire général du rapporteur
Du fait de ces économies de dépenses immobilières, le résultat prévisionnel de l'exercice 2025 sera nettement amélioré permettant d'augmenter facialement le niveau du fonds de roulement à fin 2025. Cette « moindre dépense » pour 2025 devra être fléchée au sein du fonds de roulement afin qu'elle soit mobilisable sur les exercices 2026 et 2027 et qu'elle permette de contribuer au paiement du loyer pour les deux années en question.
En termes de comparaison entre le loyer de bureaux de la tour Mirabeau et loyer de bureaux du DAUM'N, le différentiel de loyer économique aboutit à un gain annuel moyen de 83 euros hors taxe par mètre carré, soit près de 630 000 euros hors taxe, et 756 000 euros toutes taxes comprises.
Quant aux charges pour l'année 2025, elles sont évaluées à hauteur de 800 000 euros hors taxes pour la première année d'exploitation de l'immeuble, au vu des éléments fournis par le propriétaire. La provision pour charges relative à la tour Mirabeau s'élevait à environ 1 000 000 euros hors taxe en 2024. Ainsi, l'économie de charges associée au site DAUM'N représente un gain annuel prévisionnel de 200 000 euros hors taxe, et 240 000 euros toutes taxes comprises.
Au total, en cumulant économie de loyer et économie de charges, le gain annuel correspondant à la nouvelle implantation parisienne atteint environ 1 million d'euros (toutes taxes comprises), soit près de 10 % de l'enveloppe de fonctionnement de l'Arcom.
De fait, cette rationalisation de l'occupation immobilière a été permise par le déploiement du télétravail, largement pratiqué et possible jusqu'à trois jours par semaine. Ainsi, les bureaux individuels ou à deux ont été supprimés et la surface par agent fortement réduite. En contrepartie, les locaux offrent des espaces collectifs et collaboratifs : salles modulables, zones de travail en équipe et lieux de convivialité ainsi que « bulles » isoloir.
Pour les représentants du personnel, cette organisation du travail et de l'occupation des espaces repose sur « un compromis constructif : accepter une réduction de l'espace individuel en échange d'un environnement collectif adapté aux nouveaux usages hybrides, combinant télétravail et présentiel »42(*). Ceux-ci demeurent néanmoins vigilants pour garantir la qualité des conditions de travail sur site et préserver le collectif, indispensable à l'exercice des missions de régulation.
Au regard des efforts déjà réalisés en termes d'optimisation de la gestion immobilière, le rapporteur invite l'Arcom à poursuivre la rationalisation de ses dépenses en termes de fonctions support, en collaboration avec les autres autorités et services administratifs rattachés au Premier ministre. A cet égard, le rapporteur note avec intérêt la perspective de l'emménagement de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) dans le bâtiment DAUM'N en 2026, qui pourrait à terme permettre des mutualisations de fonctions avec l'Arcom.
Recommandation n° 3. Poursuivre la rationalisation des dépenses de l'Arcom relatives aux fonctions supports, en collaboration avec les autres autorités et services administratifs rattachés au Premier ministre (Arcom, DSAF).
Enfin, compte tenu des enjeux financiers et fiscaux associés à la lutte contre le piratage sportif, le rapporteur appelle l'Arcom à redoubler d'efforts sur cette problématique. Selon le bilan de l'Arcom sur la lutte contre le piratage publié en novembre 202443(*), le manque à gagner lié à la consommation de contenus audiovisuels et sportifs par des protocoles illicites est estimé, pour l'année 2023, à 1,5 milliard d'euros, représentant 12 % du marché audiovisuel légal, évalué à 11,8 milliards d'euros. Ce manque à gagner dû au piratage se décompose entre :
- d'une part, 1,2 milliard d'euros pour les contenus audiovisuels hors sport, soit 12 % de la valeur de l'offre légale de ce segment de marché (9,9 milliards d'euros) ;
- d'autre part, 290 millions d'euros pour les retransmissions sportives, soit 15 % de ce segment de marché. Les clubs professionnels sont les plus directement touchés (130 millions d'euros), compte tenu de leur dépendance aux droits de diffusion.
Manque à gagner lié à la
consommation illicite
de contenus audiovisuels et sportifs en
2023
(en milliards d'euros)
Source : Arcom, bilan 2024 sur la lutte contre le piratage. Données de l'Arcom et du Centre national du cinéma, analyse et estimations du cabinet PMP Strategy
D'après le bilan de l'Arcom, la consommation illicite de contenus audiovisuels et sportifs présente un impact négatif significatif pour les finances publiques.
De fait, les consommations et transactions légales qui n'ont pas eu cours génèrent un manque à gagner théorique en taxe sur la valeur ajoutée (TVA) estimé à 230 millions d'euros. De même, le manque à gagner correspondant aux cotisations sociales et aux impôts (impôt sur les sociétés, impôt sur le revenu), qui auraient été perçus au titre des emplois supplémentaires créés en cas de report de la consommation vers l'offre légale, est évalué à 190 millions d'euros. Au total, l'impact du piratage pour les finances publiques est ainsi estimé à 420 millions d'euros.
Au regard des enjeux économiques associés,
le rapporteur appelle l'Arcom à redoubler d'efforts sur cette
problématique, en cohérence avec la
récente proposition de loi portée par le président
de la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et
du sport du Sénat,
M. Laurent Lafon, et adoptée en
première lecture par le Sénat le 10 juin 202544(*), qui devrait permettre une
automatisation du traitement sur le modèle italien.
Le dispositif porté par l'article 10 de la
proposition de loi relative
à l'organisation, à la gestion et
au financement du sport professionnel
(« PPL de M. le
Président Lafon »)
L'article 10 de la PPL de M. le Président Lafon prévoit un renforcement de la lutte contre le piratage des contenus sportifs, en permettant à l'Arcom de lutter en temps réel contre le piratage des programmes. Aux termes du dispositif proposé :
- les titulaires de droits communiquent à l'Arcom les données d'identification des services illicites, au moyen d'un système automatisé qui transmet immédiatement ces données aux personnes visées par l'ordonnance du président du tribunal judiciaire (notamment, mais pas seulement, les fournisseurs d'accès à internet) ;
- l'Arcom assure le contrôle du système automatisé et peut à tout moment suspendre toute mesure de blocage irrégulière demandée par le titulaire de droits ;
- les services de communication visés par la mesure de blocage peuvent introduire très rapidement un recours devant l'Arcom ;
- l'Arcom tient à jour une liste des données d'identification des services visés par les mesures de blocage. Elle communique cette liste aux signataires des accords volontaires.
Dans une décision du 16 mai 2025, le tribunal judiciaire de Paris a précisé la portée du dispositif de lutte contre le piratage, jugeant que les VPN (« Virtual Private Networks », ou réseaux privés virtuels) étaient bien des intermédiaires techniques chargés d'y contribuer. La nouvelle rédaction proposée à l'article L. 333-10 du code du sport est définie de façon à impliquer « toute personne susceptible de contribuer à remédier » au phénomène de piratage, ce qui inclut tous les intermédiaires techniques actuels et futurs.
L'Arcom a indiqué avoir été consultée dans le cadre de l'examen de ces dispositions législatives « visant à automatiser et industrialiser plus encore l'intervention » de l'Autorité. Un accord récemment conclu entre les titulaires de droit sportifs et les fournisseurs d'accès à internet prévoit désormais la mise en place de mesures de blocage IP (« Internet Protocol »). Cependant, pour que l'Arcom puisse en assurer efficacement le contrôle, le dispositif qu'elle est amenée à mettre en place doit être adapté suivant les dispositions de la PPL Lafon.
Source : commission des finances, d'après les réponses de l'Arcom aux questionnaires du rapporteur et le rapport n° 669 (2024-2025) de M. Michel Savin, au nom de la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport, déposé le 28 mai 2025
Recommandation n° 4. Compte tenu des évolutions des usages et des enjeux, prioriser les ressources sur la régulation du numérique et la lutte contre le piratage sportif (Arcom).
* 15 Projet annuel de performances 2025 de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».
* 16 Article 147 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.
* 17 Lesquelles disposent respectivement, pour 2025, d'un plafond d'emplois de 545 ETPT et de 452 ETPT.
* 18 Réponses de l'Arcom au questionnaire général du rapporteur.
* 19 Conséquence directe du décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de 10 milliards d'euros sur le budget de l'État.
* 20 Réponses de l'Arcom au questionnaire général du rapporteur.
* 21 Réponses de l'Arcom au questionnaire général du rapporteur.
* 22 Ibid.
* 23 Telles que les abonnements aux plateformes de recrutement ou les indemnités des stagiaires.
* 24 Arcom, rapport annuel 2024.
* 25 Pluralisme, déontologie, obligations sociétales, protection des publics, éducation aux médias et sensibilisation, notamment.
* 26 Manipulation de l'information, les contenus haineux, accès des mineurs aux sites pornographiques.
* 27 La présidence et le collège, la direction générale et la direction juridique étant amenés à travailler sur des dossiers relevant des cinq destinations budgétaires précitées, les dépenses qui leur sont rattachées, consistant essentiellement en de la masse salariale, sont ventilées sur chacune des destinations.
* 28 Réponses de l'Arcom au questionnaire général du rapporteur.
* 29 Ibid.
* 30 Réponses de l'Arcom au questionnaire complémentaire du rapporteur.
* 31 Ibid.
* 32 Réponses de l'Arcom au questionnaire complémentaire du rapporteur.
* 33 Par ailleurs, l'Arcom s'est vu notifier le 13 août 2025 le niveau de subvention prévisionnelle inscrit au projet de loi de finances pour 2026 et pour les exercices 2027 et 2028, en baisse d'environ 2 millions d'euros par an par rapport à la trajectoire initiale.
* 34 Réponses de l'Arcom au questionnaire complémentaire du rapporteur.
* 35 Ibid.
* 36 Loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.
* 37 Réponses de l'Arcom au questionnaire complémentaire du rapporteur.
* 38 Réponses de la CFDT-Arcom au questionnaire du rapporteur.
* 39 Réponses de la CFDT-Arcom au questionnaire du rapporteur.
* 40 Réponses de l'Arcom au questionnaire général du rapporteur.
* 41 Réponses de la CFDT-Arcom au questionnaire du rapporteur.
* 42 Réponses de la CFDT-Arcom au questionnaire du rapporteur.
* 43 Arcom, L'essentiel - Bilan de la lutte contre le piratage, novembre 2024.
* 44 Proposition de loi, adoptée par le Sénat, après engagement de la procédure accélérée, relative à l'organisation, à la gestion et au financement du sport professionnel, n° 1560, déposée à l'Assemblée nationale le mercredi 11 juin 2025.