Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique

III. UN EXERCICE DES MISSIONS QUI DOIT ÉVOLUER POUR MIEUX ACCOMPAGNER LES ACTEURS FACE AUX BOULEVERSEMENTS ÉCONOMIQUES ET TECHNOLOGIQUES

A. DANS LE DOMAINE AUDIOVISUEL, UN RÔLE ENCORE CENTRÉ SUR LE CONTRÔLE DES CONTENUS

1. La multiplication du nombre de saisines s'est traduite par une mobilisation accrue des moyens dédiés à leur traitement

Tout téléspectateur ou auditeur peut saisir l'Arcom sur un programme. Le plaignant doit préciser le nom de la chaîne, la date, l'heure de diffusion, le titre du programme en cause et le motif afin qu'il soit examiné par les services de l'Arcom.

Un nouveau formulaire de signalement a été mis en ligne sur le site du CSA en janvier 2021 puis sur le site de l'Arcom pour mieux cadrer la démarche des plaignants et faciliter le traitement des alertes grâce au système de regroupement automatique sur un outil informatique de gestion. Les saisines par voie postale sont également possibles.

En complément de ces modalités de saisine, l'Arcom a mis en place en 2024 un formulaire spécifique à ses diverses missions relatives à l'accessibilité numérique, qu'il s'agisse des services de communication au public en ligne (articles 47 et 47-1 de la loi du 11 février 2005), des livres numériques et logiciels spécialisés (article 48 de la loi du 11 février 2005), ou des services fournissant un accès à des services de médias audiovisuels (notamment articles L 412-13 et L 511-25-1 du code de la consommation).

Procédure d'instruction par l'Arcom des saisines
concernant des contenus audiovisuels

Sauf dans le cas où une procédure de sanction est engagée, l'instruction d'une alerte se déroule en trois étapes.

L'examen de l'alerte par les services de l'Arcom

L'instruction du programme signalé débute par une observation ou une écoute attentive de la séquence litigieuse. Il s'agit, dans un premier temps, d'en prendre connaissance. L'agent doit ensuite produire une fiche d'observation qui servira de document de référence pour l'examen ultérieur du dossier par les conseillers lors du collège plénier.

Cette fiche d'observation comprend au minimum cinq sections :

- les éléments de fait (le contexte dans lequel l'Arcom a été saisi, la nature du programme litigieux) ;

- les éléments de droit (les instruments juridiques législatifs, réglementaires, conventionnels dont dispose l'Arcom pour instruire le dossier) ;

- les éléments d'observation (la description du programme signalé, les retranscriptions des extraits les plus pertinents pour l'instruction de la plainte) ;

- la qualification juridique des éléments du programme signalé ;

- la proposition au président du groupe de travail.

La fiche d'observation rédigée par le chargé de mission fait l'objet de validations successives (hiérarchie, direction juridique, direction générale). À l'issue de ce processus de validation, le dossier peut être examiné en groupe de travail.

L'examen de l'alerte par le groupe de travail de l'Arcom concerné

Selon son objet, l'alerte peut être examinée par le groupe de travail « Pluralisme de l'information et des programmes » ou par le groupe de travail « Protection des publics et diversité de la société française ». Réuni à une fréquence variable (une fois par semaine ou une fois tous les 15 jours), le groupe de travail est l'instance au cours de laquelle les services présentent les dossiers aux conseillers assurant la présidence et la vice-présidence du groupe. Les conseillers se prononcent alors sur la proposition des services et peuvent décider de suivre ou d'amender la conclusion des agents sur les dossiers présentés.

La délibération par les neuf membres du collège plénier

Les dossiers sont présentés par le président du groupe de travail devant le collège lors des assemblées plénières, lequel décide alors de suivre ou non les préconisations du conseiller rapporteur. Une fois le processus terminé, les plaignants reçoivent une réponse par voie électronique les informant de la décision prise par l'Arcom. Cette dernière peut adresser des courriers d'observations, des lettres de mise en garde ou des mises aux demeure aux diffuseurs si ceux-ci n'ont pas respecté leurs obligations légales.

Source : commission des finances, d'après les réponses de l'Arcom au questionnaire complémentaire du rapporteur

De fait, les nouvelles modalités de saisine par voie électronique ont entraîné une augmentation massive du nombre de saisines reçues par l'Arcom, atteignant 112 854 en 2024, contre 31 870 en 2023 et 48 200 en 2022.

Afin de faire face à la forte croissance du nombre de saisines, trois actions principales ont été mises en oeuvre par l'Arcom en 2024 et ont permis d'augmenter le nombre de dossiers examinés tout en diminuant leur délai de traitement (de 110 à 90 jours) :

- le recrutement de deux ETP supplémentaires en 2024, dédiés au traitement des signalements (les effectifs correspondants augmentant de 7 ETPT en 2022 à 8,5 ETPT en 2024) ;

- l'amélioration des fonctionnalités du logiciel de traitement des saisines, permettant, d'une part, la simplification et l'harmonisation du traitement des saisines, et, d'autre part, l'optimisation des circuits de validation, le logiciel étant désormais commun à l'ensemble des intervenants dans le suivi des signalements, quelle que soit la direction ;

- la rationalisation et l'allègement des procédures internes de validation, afin que les dossiers qui ne nécessitent pas d'instruction approfondie ou de décision du collège de l'Arcom puissent être traités rapidement.

Selon l'Arcom, « de nouvelles réflexions sont en cours actuellement s'agissant des modalités organisationnelles et opérationnelles de traitement des saisines »^72(*). En effet, l'Autorité relève que « dans une très grande majorité de cas, les saisines reçues ne justifient pas d'intervention de l'Arcom »^73(*). Pour autant, elle estime que ces saisines du grand public « sont utiles à l'Autorité pour disposer d'une vision sur les programmes et leur perception par le public »^74(*). Une alternative pourrait être de s'inspirer de la solution mise en place par l'OFCOM britannique, qui considère les signalements comme des contributions à sa politique de régulation plutôt que comme des saisines nécessitant dans tous les cas une réponse individuelle. Les mesures d'instruction complète seraient alors réservées aux cas susceptibles de justifier une intervention de l'Arcom.

S'agissant des groupes audiovisuels visés, l'Arcom communique les données suivantes pour l'année 2024 :

- sur 151 dossiers du groupe Canal +, 16^75(*) ont donné lieu à une intervention (soit 10,5 %) ;

- sur 22 dossiers du groupe Radio France, 1^76(*) a donné lieu à une intervention (soit 4,5 %) ;

- sur 57 dossiers du groupe France Télévisions, 12^77(*) ont donné lieu à une intervention (soit 21,05 %).

La décomposition par chaîne se présente ainsi :

- sur 49 dossiers de la chaîne C8, 6 ont donné lieu à une intervention (soit 12,2 %) ;

- sur 102 dossiers de la chaîne CNews, 10 ont donné lieu à une intervention (soit 9,8 %) ;

- sur 15 dossiers de la station France Inter, 1 a donné lieu à une intervention (soit 6,6 %) ;

- sur 31 dossiers de la chaîne France 2, 5 ont donné lieu à une intervention (soit 16,1 %) ;

- sur 7 dossiers de la chaîne France 3, 3 ont donné lieu à une intervention (soit 42,9 %) ;

- sur 11 dossiers de la chaîne France 5, 3 ont donné lieu à une intervention (soit 27,3 %) ;

- sur 7 dossiers de la chaîne Franceinfo, 1 a donné lieu à une intervention (soit 14,3 %).

Concernant le risque potentiel de sur-saisine (avec des saisines systématiques et massives, organisées par des groupes militants, visant des groupes ou programmes audiovisuels déterminés), l'Arcom souligne que « les actualités d'une particulière sensibilité (drames sur le territoire national, conflits internationaux particulièrement susceptibles d'attiser les antagonismes nationaux) peuvent faire l'objet de saisines massives, qui sont aussi le reflet de l'émotion du public »^78(*). Par ailleurs, certains thèmes, présents dans le débat public et clivants politiquement, « interpellent naturellement les auditeurs et les téléspectateurs, mais aussi les responsables associatifs ou politiques, alors plus enclins à saisir l'Arcom »^79(*).

Néanmoins, si l'Arcom admet que des saisines peuvent être « manifestement organisées (texte similaire reçu plusieurs fois) », il s'agit, d'après l'Autorité, d'une situation « assez peu fréquente »^80(*).

De même, « s'il ne peut être exclu que certaines interpellations (...) se donnent pour objectif d'obtenir une victoire politique »^81(*), l'Arcom estime que l'encadrement légal des missions du régulateur et les contrôles qu'il opère en amont de ses décisions, par ailleurs susceptibles de recours devant le Conseil d'Etat, « écartent le risque d'instrumentalisation de son action »^82(*).

A ce propos, le rapporteur considère que la prévention de tels risques de sur-saisine ou d'instrumentalisation pourrait bénéficier d'une publicité accrue des statistiques relatives au traitement des saisines. Ces dernières pourraient ainsi être publiées dans le rapport annuel de l'Arcom.

Par ailleurs, cette publicité permettrait au régulateur d'argumenter et répondre aux suspicions de partialité dans l'instruction des saisines et dans ses décisions. De la même manière, le respect de cette recommandation permettrait à chacun d'apprécier que le service public ne bénéficie pas d'un traitement particulièrement favorable par rapport au secteur privé.

Recommandation n° 7. Assurer la publication exhaustive, dans le rapport annuel de l'Arcom, des statistiques sur les saisines concernant des contenus audiovisuels (Arcom).

2. Mission fondamentale du régulateur, le contrôle du respect du pluralisme dans les médias soulève des difficultés spécifiques

Objectif de valeur constitutionnelle dont le respect est une condition de la démocratie, le pluralisme des courants d'expression socioculturels suscite aujourd'hui de vifs questionnements, notamment au regard de sa conciliation avec la liberté éditoriale des médias audiovisuels.

Comme le souligne le rapport de la commission d'enquête sénatoriale sur la concentration des médias, « il existe (...) un lien établi au niveau constitutionnel entre pluralisme des médias et expression démocratique »^83(*).

Inscrit au deuxième alinéa de l'article premier de la loi du 30 septembre 1986 comme tempérament au principe de la liberté de communication, posé au premier alinéa, le « caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion », en particulier à travers les médias, a été progressivement consacré au plan constitutionnel, d'abord par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, puis dans le texte même de la Constitution.

En premier lieu, le Conseil constitutionnel a jugé que constituaient des objectifs de valeur constitutionnelle :

- le pluralisme des quotidiens d'information politique et générale^84(*) ;

- la préservation du caractère pluraliste des courants d'expression socioculturels^85(*) ;

- le pluralisme des courants de pensées et d'opinions^86(*) ;

- le pluralisme des médias^87(*).

En second lieu, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a inséré un dernier alinéa à l'article 4 de la Constitution, consacré aux partis politiques, disposant que « la loi garantit les expressions pluralistes des opinions »^88(*). Saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), le Conseil constitutionnel a précisé cette notion dans une décision du 31 mai 2018^89(*), aux termes de laquelle il souligne que le pluralisme des courants d'idées et d'opinions « est un fondement de la démocratie ».

Par une décision du 13 février 2024^90(*), le Conseil d'Etat a retenu une interprétation renouvelée et élargie du pluralisme, en jugeant que le respect de cette exigence ne peut s'apprécier au seul regard du temps d'antenne accordé aux personnalités politiques. Il a ainsi demandé à l'Arcom d'apprécier le respect de cette exigence par les éditeurs de service, dans l'exercice de leur liberté éditoriale, en prenant en compte, dans l'ensemble de leur programmation, la diversité des courants de pensée et d'opinion exprimés par l'ensemble des participants aux programmes diffusés.

Afin de se conformer à la décision du Conseil d'Etat, l'Autorité a adopté la délibération n° 2024-15 du 17 juillet 2024 relative au respect du principe de pluralisme des courants de pensée et d'opinion par les éditeurs de services. Il en résulte qu'afin d'apprécier le respect par les éditeurs de service de l'exigence de pluralisme, l'Arcom s'assurera que l'expression des courants de pensée et d'opinion ne soit pas affectée par un déséquilibre manifeste et durable, en particulier dans les programmes d'information et les programmes concourant à l'information, en tenant compte de trois critères :

- la variété des sujets ou thématiques abordés à l'antenne ;

- la diversité des intervenants dans les programmes ;

- l'expression d'une pluralité de points de vue dans l'évocation des sujets abordés à l'antenne.

L'appréciation de l'Autorité portera sur une période qui ne saurait, sauf circonstance exceptionnelle, être inférieure au mois pour les services dont la programmation est consacrée à l'information en continu et au trimestre pour les autres services.

Suivant l'Arcom, « ce nouveau cadre ne saurait conduire à la qualification ou au classement de l'ensemble des intervenants à l'antenne au regard des courants de pensée ou des différentes sensibilités »^91(*). Garante de la liberté de communication, l'Autorité rappelle que les éditeurs demeurent seuls responsables du choix des thèmes abordés et des intervenants invités sur leurs antennes, dans le respect des dispositions législatives, réglementaires et conventionnelles applicables.

Interrogée à ce sujet par le rapporteur, l'Arcom a indiqué que ce nouveau cadre n'avait connu pour l'heure qu'une seule application concrète, au titre du réexamen de la saisine de l'association Reporters Sans Frontières, consécutif à l'injonction faite par le Conseil d'Etat dans sa décision du 13 février 2024. Cette saisine, relative au mois de mai 2021, visait la mise en demeure de l'éditeur du service CNews de se conformer à ses obligations en matière de pluralisme et d'indépendance de l'information. Réunie en collège le 24 juillet 2024, l'Autorité a mis en garde la chaîne CNews et lui a demandé de faire preuve de la plus grande vigilance, à l'avenir, quant au respect de l'exigence de pluralisme des courants de pensée et d'opinion sur son antenne.

Par ailleurs, l'Arcom a décidé de rencontrer l'ensemble des éditeurs afin qu'ils lui fassent part des moyens qu'ils ont mis en oeuvre pour se conformer à ce nouveau cadre (sensibilisation des équipes, méthodologie de suivi, utilisation éventuelle d'outils...) ainsi que des difficultés rencontrées. Selon l'Autorité, « il est trop tôt à ce stade pour mesurer le nombre de saisines générées par cette décision et son impact notamment en termes de ressources humaines »^92(*).

Néanmoins, le rapporteur considère que ces nouvelles modalités de contrôle du pluralisme, étendues à l'ensemble de la programmation et à l'ensemble des participants aux programmes diffusés, présentent une complexité certaine en matière d'application. De fait, le risque existe d'une augmentation supplémentaire du nombre de saisines, impliquant une mobilisation accrue pour les services de l'Arcom comme pour les éditeurs audiovisuels, avec un intérêt limité pour le public qui peut aujourd'hui librement choisir parmi une large gamme de chaînes selon ses propres affinités.

Dans sa contribution récente^93(*), M. Roch-Olivier Maistre appelle à une évolution de la régulation des médias en matière de contrôle du pluralisme, qui procèderait selon un double mouvement :

- d'une part, un renforcement des règles destinées à préserver le pluralisme « externe », relatif à la pluralité d'opérateurs ;

- d'autre part, une clarification des règles applicables en matière de pluralisme « interne », relatif à la pluralité de points de vue sur chaque média.

Se référant au raisonnement suivi par la Cour européenne des droits de l'homme dans une décision d'avril 2022^94(*), selon laquelle plus le pluralisme « externe » est important dans un pays, moins l'exigence de pluralisme « interne » à l'égard de chaque média est forte, M. Maistre reprend ainsi la proposition des États généraux de l'information^95(*), visant à assurer le pluralisme des médias dans le cadre des opérations de concentration, « en prenant davantage en compte dans l'appréciation portée par les autorités de régulation le pouvoir d'influence réel des médias concernés par de telles opérations ».

En complément du renforcement du contrôle du pluralisme « externe », l'ancien président de l'Arcom estime qu'il conviendrait de préciser dans la loi les règles applicables en matière de pluralisme « interne », « en imposant aux médias audiovisuels comme obligation principale un accès équitable sur leurs antennes de toutes les forces politiques contribuant au débat démocratique, en particulier en période électorale »^96(*).

Comme le relève M. Maistre, à la suite de l'arrêt du Conseil d'Etat du 13 février 2024, qui exige une appréciation du pluralisme portant sur l'ensemble des programmes et des intervenants, « la France se trouve (...) placée dans une position singulière, avec une réglementation particulièrement contraignante et sans équivalent dans le monde, alors que d'une part, l'offre et donc la liberté de choix des auditeurs et téléspectateurs s'est considérablement élargie depuis 1986 et que d'autre part, la sphère numérique échappe à toute obligation équivalente »^97(*).

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* ⁷² Réponses de l'Arcom au questionnaire complémentaire du rapporteur.

* ⁷³ Ibid.

* ⁷⁴ Ibid.

* ⁷⁵ 2 lettres simples, 3 lettres fermes, 2 mises en garde, 1 mise en demeure, 8 sanctions.

* ⁷⁶ 1 lettre ferme.

* ⁷⁷ 11 lettres simples, 1 mise en garde.

* ⁷⁸ Réponses de l'Arcom au questionnaire complémentaire du rapporteur.

* ⁷⁹ Ibid.

* ⁸⁰ Ibid.

* ⁸¹ Ibid.

* ⁸² Ibid.

* ⁸³ Rapport n° 593 (2021-2022) de M. David Assouline, au nom de la commission d'enquête afin de mettre en lumière les processus ayant permis ou pouvant aboutir à une concentration dans les médias en France et d'évaluer l'impact de cette concentration dans une démocratie, enregistré le 29 mars 2022.

* ⁸⁴ Conseil constitutionnel, décision n° 84-181 DC du 11 octobre 1984, Loi visant à limiter la concentration et à assurer la transparence financière et le pluralisme des entreprises de presse.

* ⁸⁵ Conseil constitutionnel, décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986, Loi relative à la liberté de communication.

* ⁸⁶ Conseil constitutionnel, décision n° 2004-497 DC du 1^er juillet 2004, Loi relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle.

* ⁸⁷ Conseil constitutionnel, décision n° 2009-577 DC du 3 mars 2009, Loi relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

* ⁸⁸ Cette révision constitutionnelle a également prévu à l'article 34 de la Constitution que la loi fixe les règles concernant « la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias ».

* ⁸⁹ Conseil constitutionnel, décision n° 2017-651 QPC du 31 mai 2017, Association En marche ! [Durée des émissions de la campagne électorale en vue des élections législatives].

* ⁹⁰ Conseil d'État, 5^ème et 6^ème chambres réunies, 13 février 2024, n° 463162, Association Reporters Sans Frontières.

* ⁹¹ Sous réserve de l'application des dispositions de la délibération de l'Arcom du 22 novembre 2017 relative au principe de pluralisme politique dans les services de radio et de télévision.

* ⁹² Réponses de l'Arcom au questionnaire général du rapporteur.

* ⁹³ Roch-Olivier Maistre, « Médias audiovisuels et numérique : pour une nouvelle donne », octobre 2025, Haut-commissariat à la Stratégie et au Plan, La Collection du Plan, n° 7.

* ⁹⁴ Cour européenne des droits de l'homme, NIT S.R.L. contre République de Moldova, 5 avril 2022, n° 28470/12.

* ⁹⁵ Rapport des États généraux de l'information, « Protéger et développer le droit à l'information : une urgence démocratique », septembre 2024, proposition n° 9.

* ⁹⁶ Roch-Olivier Maistre, « Médias audiovisuels et numérique : pour une nouvelle donne », octobre 2025, Haut-commissariat à la Stratégie et au Plan, La Collection du Plan, n° 7.

* ⁹⁷ Ibid.