PREMIÈRE PARTIE
-
L'EXÉCUTION DES LOIS DE
FINANCEMENT
Trois
points ont retenu l'attention de vos rapporteurs s'agissant de
l'exécution de la loi de financement de la sécurité
sociale pour 2000.
Tout d'abord, s'appuyant sur le rapport de la Commission des comptes de la
sécurité sociale qui s'est tenue le 22 mai dernier, ils se sont
interrogés sur les conditions dans lesquelles s'effectue le retour
à l'équilibre des comptes sociaux.
Ils ont considéré, en second lieu, que les conditions
générales de l'équilibre financier de la
sécurité sociale en 2000 avaient été
significativement modifiées tant par la censure du Conseil
constitutionnel (annulation de la taxation des heures supplémentaires)
que par l'engagement de dépenses nouvelles par le Gouvernement
(" nouvelle étape de la politique hospitalière "). A
l'évidence, le Gouvernement aurait dû présenter un
" collectif social ".
Enfin, vos rapporteurs, soucieux de la cohérence entre le budget de
l'Etat et la loi de financement, s'inquiètent de la non-inscription dans
le collectif budgétaire 2000 de la majoration de l'allocation de
rentrée scolaire. Ils y voient soit une insincérité
manifeste des comptes de l'Etat en 2000 qui relève de la
compétence de la commission des Finances, soit l'amorce d'une ponction
supplémentaire de grande ampleur sur la branche famille.
I. UN CONSTAT : L'ÉQUILIBRE DES COMPTES SOCIAUX DANS UN CONTEXTE DE FORTE CROISSANCE
Trois
éléments permettent d'apprécier la réalité
d'un retour à l'équilibre des comptes sociaux en 1999 et
2000 :
- le solde du régime général de la
sécurité sociale
, le plus médiatisé, mais qui
ne retrace jamais que les opérations du principal régime de
sécurité sociale en France, celui des salariés du secteur
privé ;
- le " solde de la loi de financement "
, qui n'est pas un
solde comptable, puisqu'il s'obtient par la comparaison entre les objectifs de
dépenses par branche des régimes de plus de 20.000 cotisants et
retraités titulaires de droit propre et les prévisions de
recettes par catégorie ;
-
le solde des administrations publiques de sécurité
sociale
(ASSO), qui est l'une des composantes du solde des administrations
publiques défini dans le cadre de nos engagements européens
(solde dit " de Maastricht "). Le périmètre est plus
large que celui des régimes de sécurité sociale au sens
strict, puisqu'il inclut le régime d'assurance chômage (UNEDIC) et
les régimes complémentaires obligatoires d'assurance vieillesse
(ARRCO-AGIRC).
Paradoxe malheureux, le Parlement se prononce explicitement sur le seul
" solde " qui n'en est pas un, celui de la loi de financement de la
sécurité sociale et pour lequel il ne dispose pas
d'évaluation en cours d'année. La réalisation des
objectifs de dépenses et des prévisions de recettes en 1999 ne
sera connue qu'en septembre 2000, à l'occasion de la remise du rapport
de la Cour des comptes. Il faudra également attendre septembre-octobre
2000 pour connaître -grâce à l'annexe
b)
du projet de
loi de financement de la sécurité sociale pour 2001- une nouvelle
estimation des objectifs de dépenses et des prévisions de
recettes votés en loi de financement 2000.
La Commission des comptes de la sécurité sociale de printemps
n'aborde que les comptes du régime général. Le solde des
administrations publiques de sécurité sociale est connu à
la mi-mars, grâce à la réalisation du compte provisoire des
administrations publiques publié par l'INSEE.
A. LE RÉGIME GÉNÉRAL EN 1999 : UN ÉQUILIBRE ATTEINT MALGRÉ LE DÉRAPAGE DES DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE
Le régime général aurait retrouvé l'équilibre en 1999. En 2000, l'excédent atteindrait 5 milliards de francs.
1. Le dynamisme de l'emploi salarié en 1999 explique la bonne tenue des recettes
Le
retour de la croissance, et d'une croissance " riche en emplois ",
explique, pour la plus grande part, l'amélioration des comptes sociaux.
L'augmentation des effectifs salariés a pour conséquence directe
une forte progression des cotisations.
460.000 emplois ont été créés en 1999, dont 360.000
dans le secteur privé. L'effet sur les comptes sociaux permet au
Gouvernement de respecter la prévision optimiste de croissance de la
masse salariale déterminée en septembre 1998.
Prévisions successives de la croissance de la masse salariale en 1999
|
|
septembre 1998 |
mai 1999 |
septembre 1999 |
mai 2000 |
|
Salaire moyen par tête |
2,5 |
2,1 |
2,2 |
nd |
|
Effectifs salariés |
1,8 |
1,3 |
1,5 |
nd |
|
Masse salariale secteur privé |
4,3 |
3,4 |
3,7 |
nd |
|
Effet emplois-jeunes - RTT (*) |
nd |
0,4 |
0,4 |
nd |
|
Assiette encaissements du secteur privé du régime général |
4,3 |
3,8 |
4,1 |
4,1 |
(*)
cet effet s'applique aux effectifs, mais a été
" individualisé " par la Commission des comptes.
nd : non déterminé.
Encore convient-il de préciser que le Gouvernement n'attendait pas une
telle croissance des effectifs salariés, mais avait, en revanche,
surestimé l'augmentation du salaire moyen par tête (SMPT).
Le rapport présenté à la Commission des comptes de mai
2000 ne présente pas de nouvelle estimation concernant la masse
salariale, ce qui peut paraître étonnant, à partir du
moment où le nombre d'emplois créés en 1999 apparaît
désormais quasi définitif. Mais il précise qu'elle
pourrait être revue en hausse, pour atteindre les 4,3 % de
croissance prévus en septembre 1998 :
" selon les
dernières informations des Comptes nationaux provisoires de 1999
publiées par l'INSEE fin avril, la masse salariale évoluerait de
+ 4,1 % en 1999, y compris RTT et y compris une partie seulement des
emplois-jeunes (entreprises publiques) "
3(
*
)
.
2. L'effet de l'accroissement des prélèvements supplémentaires décidés par les lois de financement de la sécurité sociale 1997 et 1998
Le
retour à l'équilibre du régime général
s'explique également par l'application en année pleine des
mesures de redressement décidées par les lois de financement de
la sécurité sociale pour 1997 et 1998. Le basculement
CSG/cotisations d'assurance maladie permet au régime
général de bénéficier de davantage de recettes
provenant des " impôts et taxes ". Même si la loi de
financement de la sécurité sociale pour 1999 ne comportait pas
d'accroissement supplémentaire de la fiscalité affectée
à la sécurité sociale, l'effet en année pleine des
mesures décidées par les deux lois de financement
précédentes explique une exceptionnelle rentrée des "
impôts et taxes " : + 12,1 %.
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a
confirmé, lors de la réunion de la Commission des comptes de la
sécurité sociale du 22 mai 2000, qu'en l'absence de telles
mesures " structurelles " portant sur les recettes, le déficit
du régime général se serait établi à
20 milliards de francs en 1999
4(
*
)
. Le seul effet de la croissance
expliquerait, quant à lui, 18 milliards de francs de recettes.
3. Un contenu différent suivant les branches
L'étude du rapport présenté à la
Commission des comptes de la sécurité sociale consacre force
développements et tableaux à l'explication des différences
constatées entre le compte 1999 observé en septembre 1999 et
celui évalué en mai 2000.
Mais cette comparaison n'a qu'un intérêt relatif :
évaluer la qualité des prévisions de septembre 1999.
L'essentiel devrait être de comparer le " compte " loi de
financement 1999 du régime général à la
prévision d'exécution.
L'étude des prévisions successives du solde 1999 du régime
général montre que le résultat global atteint est
très proche de celui " fixé "
5(
*
)
implicitement par le
législateur.
Prévisions successives du solde 1999 du régime général
|
|
Tendanciel 1998
|
LFSS 1999 |
1999
|
1999
|
1999
|
|
CNAMTS - Maladie |
|
|
|
|
|
|
Recettes |
602.061 |
602.947 |
599.764 |
602.028 |
601.041 |
|
Dépenses |
601.736 |
603.053 |
612.045 |
614.137 |
610.389 |
|
Solde |
324 |
- 105 |
- 12.281 |
- 12.110 |
- 9.348 |
|
CNAMTS - AT |
|
|
|
|
|
|
Recettes |
46.962 |
46.964 |
46.487 |
46.599 |
46.335 |
|
Dépenses |
45.008 |
45.665 |
46.266 |
46.155 |
45.279 |
|
Solde |
1.953 |
1.299 |
1.221 |
444 |
1.056 |
|
CNAVTS |
|
|
|
|
|
|
Recettes |
393.062 |
397.042 |
403.663 |
404.700 |
403.529 |
|
Dépenses |
399.069 |
400.910 |
400.077 |
400.304 |
399.813 |
|
Solde |
- 5.977 |
- 3.868 |
3.586 |
4.396 |
3.716 |
|
CNAF |
|
|
|
|
|
|
Recettes |
257.570 |
261.790 |
261.770 |
269.385 |
267.725 |
|
Dépenses |
253.518 |
258.918 |
259.472 |
266.126 |
262.915 |
|
Solde |
4.052 |
2.871 |
2.298 |
3.259 |
4.810 |
|
ENSEMBLE |
|
|
|
|
|
|
Recettes |
1.299.684 |
1.308.743 |
1.311.684 |
1.322.711 |
1.318.631 |
|
Dépenses |
1.299.332 |
1.308.546 |
1.316.859 |
1.326.723 |
1.318.396 |
|
Solde d'exercice |
352 |
198 |
- 5.175 |
- 4.012 |
235 |
Le
principe de séparation comptable des branches impose d'aller
au-delà d'un solde global, et d'apprécier les soldes branche par
branche.
La branche accidents du travail est en excédent structurel.
La branche vieillesse a bénéficié en 1999 des bonnes
rentrées de cotisations, ainsi que du " correctif "
apporté par le logiciel comptable RACINE, qui ventile à la source
les recettes des branches. Ce changement comptable explique l'excédent
obtenu, alors qu'un déficit de plus de 3,5 milliards de francs
était attendu.
La branche famille affiche un excédent désormais structurel.
A l'inverse, la branche maladie connaît, malgré une affectation
conséquente d'impôts et de taxes, un déficit toujours
préoccupant et relativement inattendu puisque son
" équilibre " était prévu. Cette branche
concentre l'intégralité des dérapages en matière de
dépenses.
Le régime général en 1999 - écarts entre prévisions et réalisations
|
|
LFSS 1999 |
1999
|
Ecart |
|
CNAMTS - Maladie |
|
|
|
|
Recettes |
602.947 |
601.041 |
- 1.906 |
|
Dépenses |
603.053 |
610.389 |
+ 7.336 |
|
Solde |
- 105 |
- 9.348 |
- 9.243 |
|
CNAMTS - AT |
|
|
|
|
Recettes |
46.964 |
46.335 |
- 629 |
|
Dépenses |
45.665 |
45.279 |
- 386 |
|
Solde |
1.299 |
1.056 |
243 |
|
CNAVTS |
|
|
|
|
Recettes |
397.042 |
403.529 |
+ 6.487 |
|
Dépenses |
400.910 |
399.813 |
- 1.097 |
|
Solde |
- 3.868 |
3.716 |
- 7.584 |
|
CNAF |
|
|
|
|
Recettes |
261.790 |
267.725 |
+ 5.935 |
|
Dépenses |
258.918 |
262.915 |
+ 3.997 |
|
Solde |
2.871 |
4.810 |
+ 1.939 |
|
ENSEMBLE |
|
|
|
|
Recettes |
1.308.743 |
1.318.631 |
+ 9.888 |
|
Dépenses |
1.308.546 |
1.318.396 |
+ 9.850 |
|
Solde d'exercice |
198 |
235 |
+ 37 |
Au total, l'équilibre atteint en 1999 s'explique par l'excédent de trois branches du régime général (accidents du travail, vieillesse, famille) venant " masquer " le déficit de la branche maladie.
4. Une progression des recettes endiguant le dérapage des dépenses
Le
surplus de recettes obtenu en 1999, entre la prévision et la
réalisation quasi définitive, représente 9,9 milliards de
francs.
Une fois défalquée la majoration de l'allocation de
rentrée scolaire qui gonfle de manière artificielle les recettes
et les dépenses, le surplus de recettes " réel " n'est
que de 3,5 milliards de francs.
Solde du régime général en 1999
|
|
LFSS 1999 |
1999 (mai 2000) |
Ecart |
|
ENSEMBLE |
|
|
|
|
Recettes |
1.308.743 |
1.312.250 |
+ 3.507 |
|
Dépenses |
1.308.546 |
1.312.015 |
+ 3.469 |
|
Solde d'exercice |
198 |
235 |
+ 37 |
hors
majoration de l'allocation de rentrée scolaire (6,38 milliards de
francs).
Ces recettes supplémentaires, qui s'expliquent principalement par la
bonne rentrée des impôts et taxes (des " moins values "
de cotisations auraient été enregistrées), ont permis de
contenir le dérapage des dépenses.
Comparaison 1999/1998
|
|
1998 |
1999 |
Ecart |
|
Recettes |
1.261.063 |
1.318.631 |
+ 57.568 |
|
Dépenses |
1.277.545 |
1.318.396 |
+ 40.851 |
Entre 1999 et 1998, le régime général a ainsi bénéficié de 57,6 milliards de recettes supplémentaires, pour 40,8 milliards de francs supplémentaires de dépenses.
B. LE COMPTE 2000 DU RÉGIME GÉNÉRAL : UN EXCÉDENT FACTICE
L'excédent du régime général pour 2000 annoncé lors de la réunion de la commission des comptes du 22 mai 2000 est d'une nature toute particulière.
Le solde du régime général en 2000
(en millions de francs)
|
|
2000 |
|
Maladie |
- 1.210 |
|
Accidents du travail |
984 |
|
Vieillesse |
699 |
|
Famille |
4.534 |
|
Ensemble RG |
5.007 |
Source : Commission des comptes de la
sécurité
sociale du 22 mai 2000
Cette évolution s'appuie principalement sur une
réévaluation des recettes.
La masse salariale du secteur privé connaîtrait une progression de
5,4 % (y compris emplois-jeunes), soit un point de plus qu'il
n'était attendu à la rentrée de 1999. Comme le
précise le rapport de la Commission des comptes de la
sécurité sociale, cette réévaluation correspond
à
" un supplément de recettes d'environ 9 milliards
de francs pour le régime général "
6(
*
)
.
Pour 2000, la difficulté d'apprécier le solde du régime
général provient des " manipulations comptables "
auxquelles s'est livré le Gouvernement. Le solde
" tendanciel " de + 6 milliards de francs annoncé
à la Commission des comptes de la sécurité sociale du 22
septembre 1999, masquait un véritable solde tendanciel de
+ 13,6 milliards de francs. En effet, le secrétaire
général de la Commission des comptes de la sécurité
sociale avait procédé à des anticipations hasardeuses
tenant compte des " annonces " du Gouvernement :
- anticipation d'un provisionnement de 5,5 milliards de francs au
titre des " transferts " des branches du régime
général au " fonds de financement de la réforme de
cotisations patronales de sécurité sociale " ;
- anticipation d'une prise en chage par la CNAF d'une partie de la
majoration de l'allocation de rentrée scolaire (2,5 milliards de
francs) ;
- anticipation du remboursement de la contribution exceptionnelle de
2,5 milliards de francs acquittée par les laboratoires en 1996.
Dans un sens inverse, le rapport présenté à la Commission
des comptes sous-estimait l'évolution des dépenses d'assurance
maladie et d'accidents du travail.
Un désaccord sur l'évolution " tendancielle " du régime général en 2000
(en millions de francs)
|
|
2000
|
2000
|
|
Maladie |
- 3.723 |
- 1.369 |
|
Accidents du travail |
648 |
714 |
|
Vieillesse |
6.513 |
8.285 |
|
Famille |
2.543 |
6.053 |
|
Ensemble RG |
5.981 |
13.683 |
Lors de
l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale
pour 2000, à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a dû
modifier en catastrophe son " plan de financement " des trente-cinq
heures, en renonçant
in extremis
aux prélèvements
sur les branches du régime général, classés dans
les comptes
tendanciels
dans les dépenses des branches.
Le mécanisme d'une diminution de recettes a été alors
adopté à travers une diminution du montant du
prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et
les produits de placement affectés à la CNAVTS, à la
CNAMTS et à la CNAF. Désormais 49 % de ce
prélèvement social sont affectés au
Fonds de
réserve pour les retraites
.
Le
Fonds de solidarité vieillesse
(FSV) a été
privé d'une partie de ses droits sur les alcools, affectés au
" Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales
de sécurité sociale "
.
De sorte que, de manière indirecte, par un mécanisme de
tuyauterie d'une effrayante complexité,
les branches du régime
général
ont continué de financer les trente-cinq
heures.
Partant d'un " faux " excédent tendanciel de 2 milliards de
francs, "modifié " à la marge par la loi de financement de
la sécurité sociale, le régime général
serait désormais en excédent de 5 milliards de francs.
Le rapport présenté à la réunion de la Commission
des comptes de la sécurité sociale du 22 mai 2000 ne permet pas
de disposer du " compte loi de financement 2000 ", qui n'est
retracé que de manière très globale (total des recettes et
des dépenses), alors qu'il sert de référence aux
écarts constatés en recettes et en dépenses.
Votre rapporteur a tenté de recalculer le " compte " loi de
financement en tirant parti des " éléments " que
comporte le rapport de la Commission des comptes
7(
*
)
. En raison d'approximations
inévitables, le solde global du compte loi de financement 2000 (+ 933
millions de francs) est nettement supérieur à celui
présenté par l'administration (+ 576 millions de francs).
Le solde du régime général en 2000
|
|
LFSS 2000 |
CCSS mai 2000 |
|
CNAMTS maladie |
|
|
|
Recettes |
629.519 |
635.119 |
|
Dépenses |
632.229 |
636.329 |
|
Variation fonds de roulement |
- 2.710 |
- 1.210 |
|
CNAMTS accidents du travail |
|
|
|
Recettes |
48.286 |
48.892 |
|
Dépenses |
47.384 |
47.908 |
|
Variation fonds de roulement |
902 |
984 |
|
CNAVTS |
|
|
|
Recettes |
413.178 |
413.408 |
|
Dépenses |
411.771 |
412.709 |
|
Variation fonds de roulement |
1.407 |
699 |
|
CNAF |
|
|
|
Recettes |
266.761 |
268.761 |
|
Dépenses |
265.427 |
264.227 |
|
Variation fonds de roulement |
1.334 |
4.534 |
|
ENSEMBLE RG |
|
|
|
Recettes |
1.357.744 |
1.366.179 |
|
Dépenses |
1.356.811 |
1.361.172 |
|
Solde |
933 |
5.007 |
Cet
excédent se concentre presque entièrement sur le résultat
prévisionnel de la branche famille (4,5 milliards de francs
d'excédents prévus, malgré le " ponctionnement "
déjà réalisé par l'intermédiaire de la
diminution du montant du prélèvement social de 2 %), de
sorte que l'excédent global annoncé est purement factice.
La nouvelle prévision entérine un " dérapage "
supplémentaire des dépenses d'assurance maladie d'environ
3,5 milliards de francs, en raison d'une consommation médicale qui
reste forte et du " plan hôpital " du Gouvernement.
La CNAMTS bénéficie pourtant d'un surcroît de recettes
important, à la différence des autres branches. Encore
convient-il de rappeler que la branche maladie du régime
général a perdu 2,3 milliards de francs en raison de la
" ponction sur recettes " opérée par le Gouvernement
sur le prélèvement social de 2 %.
Comparaison 2000/1999
(en milliards de francs)
|
|
1999 |
2000 |
Ecart |
|
Recettes |
1.312.250 |
1.366.179 |
+ 53.929 |
|
Dépenses |
1.312.015 |
1.361.172 |
+ 49.157 |
hors
MARS pour 1999
L'évolution 2000/1999 montre que les dépenses progressent presque
aussi rapidement que les recettes.
Le régime général reste ainsi à la merci du moindre
retournement de conjoncture ; la branche maladie ne parvient toujours pas
à l'équilibre, malgré quatre années successives de
croissance économique.
C. LE SOLDE DES ADMINISTRATIONS SOCIALES : UN EXCÉDENT SANS GRANDE SIGNIFICATION
Le solde
annoncé est de 14,6 milliards de francs de capacité de
financement des administrations de sécurité sociale.
Sa décomposition montre des résultats contrastés :
Solde des administrations publiques de sécurité sociale en 1999
(en milliards de francs)
|
Régime général |
- 5,2 |
|
Régimes complémentaires |
+ 13,4 |
|
Autres régimes |
+ 0,5 |
|
Régimes d'assurance chômage |
+ 9,1 |
|
Organismes dépendants (hôpitaux) |
- 3,2 |
|
Solde |
+ 14,6 |
Le solde
de l'UNEDIC est gonflé artificiellement par le remboursement par l'Etat
d'une tranche d'emprunt (10 milliards de francs).
Par ailleurs, la signification des excédents des régimes des
retraites complémentaires est toute relative, puisque l'ARRCO
bénéficie des effets des accords de 1996 et de la bonne
conjoncture économique. Malgré la hausse des cotisations
versées par l'UNEDIC, l'AGIRC reste déficitaire : à
la suite d'un arrêt de la Cour de cassation, elle doit régulariser
les majorations familiales pour un montant de 2,8 milliards de francs.
*
* *
Comme
les dépenses sociales ne sont toujours pas maîtrisées, tout
retournement de conjoncture mettrait à mal un redressement aussi
fragile. L'équilibre de la sécurité sociale n'est pas un
but en soi ; le président de la CNAMTS, M. Jean-Marie Spaeth,
titrait une tribune dans le journal " Libération " du vendredi
19 mai 2000
" Et si en plus la Sécu était
efficace ",
qui montre que les partenaires sociaux se soucient
-peut-être davantage que le Gouvernement- de la bonne utilisation des
dépenses. Par ailleurs, le choc financier des retraites approche
inexorablement d'année en année.
C'est pour ces raisons que votre commission considère que le
résultat des comptes sociaux obtenu en 1999 et 2000 n'est pas
satisfaisant.