Déplacements et auditions des rapporteurs
|
|
|
|
Déplacements sur place |
|
|
15 février 2000 |
ACOSS : entretiens avec M. Jean-Louis Buhl, directeur et l'équipe de direction |
|
8 mars 2000 |
URSSAF d'Arras : entretiens avec M. Michel Dollet, directeur et l'équipe de direction |
|
|
Table ronde avec M. René Miroux de la SA Miroux, M. Claude Dreulle de la société Oldham, M. Alain Huret de la SA Bennes Huret, M. Régis Dhennin, expert comptable Société Secofinord, M. Philippe Daubresse, expert comptable Cabinet Desplanque, M. Gherrbrant, président et M. Chere, directeur général de la Chambre de commerce et d'industrie d'Arras, et Mme Duhomez, responsable des questions liées à la loi " Aubry II " au sein de cette CCI |
|
Auditions des rapporteurs |
|
|
Ministère de l'emploi et de la solidarité |
|
|
15 février 2000 |
M. Dominique Libault, 5 ème sous-direction de la Direction de la sécurité sociale (DSS) |
|
22 février 2000 |
Mme Annie Gauvin, M. Xavier Broseta, Mme Claude Scholzen, Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) |
|
23 février 2000 |
M. Claude Seibel, Direction de l'animation, de la recherche et des études statistiques (DARES) |
|
22 février 2000 |
M. Didier Banquy, 6 ème sous-direction de la Direction du budget |
|
Auditions dans le cadre de la commission (cf. travaux de la commission) |
|
|
15 mars 2000 |
M. Bernard Caron, président et M. Jean-Louis Buhl, directeur de l'ACOSS |
|
15 mars 2000 |
Mme Catherine Barbaroux, délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle |
I. LA MULTIPLICATION DU NOMBRE DE MÉCANISMES D'EXONÉRATION DE COTISATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE : UN ENJEU CONSIDÉRABLE POUR LES FINANCES PUBLIQUES
Il convient de rappeler tout d'abord les raisons du " succès " des exonérations de cotisations de sécurité sociale, devenues le principal instrument de la politique de l'emploi.
A. L'EXONÉRATION DE COTISATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE EST UN OUTIL SÉDUISANT, PERMETTANT UNE BAISSE IMMÉDIATE DES CHARGES PESANT SUR LES ENTREPRISES
Deux raisons expliquent le succès des exonérations de cotisations de sécurité sociale.
1. Un mécanisme rapide
Par
rapport à d'autres mécanismes visant à alléger les
charges fiscales et sociales sur les entreprises (primes, aides,
exonération fiscale),
une exonération de cotisations de
sécurité sociale est en elle-même " simple "
à mettre en oeuvre.
Pour certaines exonérations, l'entreprise s'applique elle-même le
mécanisme. Ainsi, elle n'a pas à supporter de délais
d'attente pour être remboursée, ni de demande à instruire
auprès des différentes administrations. L'exemple de
l'allégement de charges sur les bas salaires (ristourne Juppé)
montre le succès d'un mécanisme simple : l'entreprise se
borne à renseigner la ligne " réduction bas salaires "
sur le bordereau récapitulatif de cotisations (BRC). Elle doit, en
outre, mentionner le nombre de salariés concernés et le montant
de la réduction.
Certains mécanismes d'exonération nécessitent cependant
une déclaration préalable, ou même la signature d'une
convention avec un organisme faisant partie du " service public de
l'emploi " : soit l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE), soit la
Direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation
professionnelle (DDTEFP).
Exemples de formalités différentes
|
Déclaration préalable URSSAF |
Déclaration préalable DDTEFP |
Signature d'une convention DDTEFP |
Signature d'une convention ANPE |
Signature d'une convention DDTEPF - ANPE |
|
- exonération premier salarié |
-
exonérations Aubry II
|
-
exonérations Aubry I
|
- contrats initiative emploi |
- contrats d'orientation |
2. Un mécanisme universel
Une
exonération de cotisations de sécurité sociale est
également un mécanisme universel
: toute entreprise employant
des salariés s'acquitte de cotisations de sécurité
sociale, alors qu'il existe nombre d'entreprises payant peu ou pas du tout
d'impôts (l'impôt sur les sociétés n'est
recouvré qu'à partir d'un seuil, par exemple).
En revanche, l'exonération de charges sociales visant à prendre
en compte les difficultés de tel ou tel secteur n'échappe plus au
contrôle de la Commission européenne sur les aides publiques
à l'emploi. Dans le passé, les pouvoirs publics ont pu
considérer qu'une exonération de charges sociales pouvait
échapper à ce contrôle, à la différence d'une
aide directe.
Le
" plan textile " : une exonération de charges
sociales
réservée à un secteur d'activité est
une aide directe
L'article 99 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant
diverses dispositions d'ordre économique et financier (DDOEF) avait
institué une exonération spécifique au secteur du textile,
de l'habillement, du cuir et de la chaussure. Cette exonération, faisant
partie du " plan textile ", était applicable sous conditions
jusqu'au 31 décembre 1998. Elle portait sur les salaires
inférieurs à 1,5 fois le SMIC (au lieu de 1,2, puis 1,33 dans le
cadre de la ristourne générale).
Le décret d'application n° 96-572 du 27 juin 1996 fixait la
réduction à 734 francs par mois et par salarié pour
les salariés rétribués au SMIC, pour diminuer
progressivement jusqu'à disparaître pour les salariés
rémunérés à hauteur de 1,5 fois le SMIC. Le
coût total du dispositif s'élevait à un peu plus de 1,8
milliard de francs.
Conformément à la loi, des accords collectifs de branche ont
été signés, ainsi que des conventions cadres relatives
à l'emploi, avec chacune des branches professionnelles concernées.
La Commission européenne, dans sa décision 97/811/CE, a
considéré que l'aide était illégale, dans la mesure
où elle avait été mise en oeuvre avant que la Commission
ne se soit prononcée à son sujet.
Le Gouvernement français a considéré que la Commission
avait commis une erreur de droit, puisque les aides du plan textile
étaient " compensées " ou
" neutralisées " par des engagements des entreprises. De fait,
seuls les deux tiers des entreprises, représentant une proportion
égale de salariés, avaient adhéré au dispositif, le
tiers restant estimant que les contreparties exigées par l'Etat
étaient trop lourdes.
La Cour de justice des communautés européennes a rappelé,
le 5 octobre 1999, sa jurisprudence constante (affaire C-251/97) :
- un dégrèvement partiel des charges sociales incombant aux
entreprises d'un secteur industriel particulier constitue une aide au sens de
l'article 92, paragraphe I, du Traité (arrêt du 2 juillet
1974, Italie/Commission, 173/73, Rec. p. 709) ;
- le caractère social des interventions étatiques ne suffit
pas à les faire échapper d'emblée à la
qualification d'aides au sens de l'article 92.
Les conditions de remboursement du plan textile ont été
précisées par une circulaire du ministère de l'emploi et
de la solidarité et du ministère de l'économie et des
finances en date du 31 mars 2000. Seules les entreprises de plus de 50
salariés sont concernées, pour la partie de l'aide perçue
au-delà de 656.000 francs (le principe d'interdiction des aides d'Etat
ne s'appliquant pas aux aides dont le montant n'excède pas 656.000
francs sur trois ans). L'aide est majorée d'un intérêt
moratoire de 6,01 %. Le remboursement, calculé par l'entreprise en
tenant compte des allégements dont elle aurait pu éventuellement
bénéficier, s'effectue en une seule fois et au plus tard le
1
er
juillet 2000, s'il est inférieur à 10.000
francs. Si le montant du remboursement est plus élevé, le
paiement peut être échelonné en versements trimestriels
prenant fin au plus tard le 1
er
avril 2003. Une déclaration
dûment remplie doit être adressée à l'URSSAF. A
défaut de déclaration, ou en cas d'insuffisance, l'URSSAF
évalue forfaitairement à titre de provision les sommes à
récupérer.
600 entreprises seraient concernées, pour un montant de 500 millions de
francs.
B. LE DÉVELOPPEMENT DES MÉCANISMES D'EXONÉRATION S'EXPLIQUE PAR LA MULTIPLICATION DES OBJECTIFS POURSUIVIS
Un " recensement " des différents mécanismes fait apparaître la diversité des objectifs poursuivis.
1. Les différentes vagues des mécanismes d'exonération
Si le
premier mécanisme d'exonération de charges sociales date de 1979,
le véritable développement de ces exonérations remonte
à une dizaine d'années.
Trois " générations " peuvent être
distinguées :
- la première génération (1989-1992)
est celle
de
mécanismes d'exonérations spécifiques, à
destination de publics particuliers
(chômeurs longue durée,
chômeurs âgés, jeunes chômeurs...).
- la deuxième génération (1993-1996)
est celle
du
développement massif et généralisé des
exonérations
, tout d'abord à travers la loi quinquennale de
1993 et la loi de 1995 instaurant la ristourne unique dégressive. Cette
" explosion " est financièrement rendue possible par la loi du
25 juillet 1994, qui instaure le principe de compensation de ces
exonérations par le budget de l'Etat : en effet, un
développement massif des exonérations sans compensation aurait
fortement menacé les finances sociales, déjà mises
à mal par la crise économique ;
- la
troisième génération (depuis 1996)
est
centrée autour de la
réduction du temps de travail
,
à travers des dispositifs incitatifs (loi n° 96-502 du 11 juin 1996
tendant à favoriser l'emploi par l'aménagement et la
réduction conventionnels du temps de travail, dite " loi de
Robien ", loi Aubry I et loi Aubry II).
Historique des dispositifs d'exonération de charges
sociales
|
Date |
Nom du dispositif |
|
1979 |
1.
Contrat d'apprentissage
|
|
1984 |
3.
Contrat de qualification
|
|
1987 |
5.
Associations intermédiaires
|
|
1989 |
7.
Exonération premier salarié
|
|
1990 |
9. Contrat emploi-solidarité |
|
1991 |
10. Contrat d'orientation |
|
1992 |
11.
Contrat emploi consolidé
|
|
1994 |
13.
Exonération de cotisations d'allocations familiales pour les entreprises
nouvelles créées avant le 31.12.1999 et exonérées
d'impôt
|
|
1995 |
18.
Contrat initiative-emploi (CIE) (a remplacé le contrat de retour
à l'emploi)
|
|
1996 |
25. ARTT
de Robien
|
|
1997 |
28.
Réduction dégressive bas salaires majorée pour transports
routiers " longue distance "
|
|
1998 |
33. Aide forfaitaire à la RTT- Aubry I |
|
1999 |
34. Entreprises de travail temporaire d'insertion |
|
2000 |
35. Aides 35 heures |
2. Une palette très large
Il
existe aujourd'hui, selon les comptabilisations, trente-cinq ou trente-six
mécanismes différents d'exonération de cotisations de
sécurité sociale
Cinq grandes catégories peuvent être distinguées :
a) L'exonération de charges sociales poursuivant un objectif d'allégement du coût du travail
La
réduction dégressive sur les bas salaires, instituée en
septembre 1995, est le plus important dispositif d'exonération de
charges sociales. Fusionné avec l'exonération de cotisations
d'allocations familiales le 1
er
octobre 1996, ce
mécanisme a été pérennisé par l'article 115
de la loi de finances pour 1998, qui a baissé le seuil de 1,33 à
1,3 SMIC.
Cette catégorie comprend également
l'exonération
premier salarié
(dispositif de 1989). Il s'agit d'inciter un
travailleur indépendant ou un agriculteur, un gérant d'une
entreprise dépourvue de salarié, d'embaucher un salarié.
L'exonération est alors de 100 % des cotisations patronales de
sécurité sociale pendant 24 mois (la durée du contrat si
CDD). Elle est limitée, depuis la loi de financement de la
sécurité sociale pour 1999, à la partie de la
rémunération égale au SMIC.
Enfin,
l'exonération sur l'emploi de salariés occasionnels
agricoles
est réservée aux salariés occasionnels (au
plus 110 jours par an et par employeur) et demandeurs d'emploi d'au moins
quatre mois des exploitants agricoles. La réduction est de 58 % des
cotisations patronales (hors cotisations d'allocations familiales).
b) L'exonération de charges sociales conditionnée à la réduction du temps de travail
Ces
exonérations nécessitent la réduction du temps de travail
dans l'entreprise. Elles tendent à " compenser " pour
l'employeur le surcoût salarial en résultant.
L'allégement en faveur de l'aménagement et de la
réduction conventionnels du temps de travail
(loi de Robien),
même s'il a été abrogé par la loi du 13 juin 1998,
reste en vigueur, pour une durée de sept ans, pour les entreprises
conventionnées avant l'entrée en vigueur de la loi Aubry I.
L'aide forfaitaire dégressive à la réduction du temps
de travail
(loi Aubry I) a une durée limitée à cinq
ans.
La réduction élargie sur les bas salaires
(loi Aubry II)
fusionne la " ristourne Juppé " étendue à 1,8
SMIC et une aide forfaitaire (à raison de 4.000 francs par an et
par salarié). Il s'agit d'un dispositif permanent.
L'abattement 30 % pour les emplois à temps partiel
est
entré en vigueur le 1
er
septembre 1992. Cet abattement de 30
% vise les emplois à temps réduit dans les entreprises ayant
réduit la durée du travail. Cet abattement est supprimé
à compter du 31 décembre 2000 (loi du 19 janvier 2000).
c) L'exonération " sectorisée " visant à prendre en compte les difficultés particulières de tel ou tel secteur
Ces
mesures d'exonération
sont destinées à prendre en
compte les difficultés particulières de tel ou tel secteur
d'activité :
-
réduction unique dégressive majorée pour les
salariés relevant de dispositions particulières en matière
de durée du travail
(hôtels, cafés, restaurants et
transports routiers " longue distance ") ;
-
avantages en nature " repas " dans les hôtels,
cafés et restaurants :
comme le titre restaurant n'est pas
utilisé dans ce secteur, les employeurs s'acquittent de cotisations sur
la valeur forfaitaire du repas fourni au salarié (2,58 francs par
repas et par salarié au 1
er
juillet 1999). La
réduction forfaitaire a d'abord été de 25 %, puis de
50 %, pour être relevée progressivement à 100 %.
Il convient de mentionner également les exonérations à
destination du secteur agricole :
-
exonérations de cotisations d'allocations familiales pour les
salariés des exploitants agricoles
;
-
réduction de cotisations pour les jeunes exploitants agricoles
(article 8 de la loi de financement de la sécurité
sociale pour 2000, pérennisant et étendant un mécanisme de
nature réglementaire institué en 1985)
.
Entre également dans cette catégorie l'
exonération de
cotisations d'allocations familiales pour certains régimes
spéciaux de sécurité sociale
.
On peut enfin mentionner les exonérations qui s'attachent à la
qualité de l'employeur : l'emploi d'une
aide à domicile
par une personne âgée
(plus de 70 ans)
ou invalide
(justifiant des conditions d'attribution de la prestation dépendance) ou
ayant des enfants handicapés.
Les associations et organismes employant une aide à domicile
auprès d'une personne âgée ou invalide
bénéficient d'une exonération de 100 % des
cotisations patronales de sécurité sociale sur la partie de la
rémunération versée au titre de l'activité
réellement effectuée auprès du public visé.
d) L'exonération de charges sociales ciblée sur des publics particuliers poursuivant un objectif d'insertion sociale
Ces
exonérations visent à " changer la file d'attente " du
marché du travail, en avantageant l'embauche en contrat à
durée indéterminée ou en contrat à durée
déterminée de " publics " dont
" l'employabilité " est limitée.
Plusieurs " publics " font l'objet de mesures
d'exonération :
- les moins de 26 ans ;
- les demandeurs d'emploi de longue durée ;
- les chômeurs âgés.
•
Les contrats visant à qualifier les jeunes
Les exonérations sont, en général, de 100 % des
cotisations patronales de sécurité sociale, dans la limite du
SMIC et du nombre d'heures effectuées
33(
*
)
.
Le
contrat d'apprentissage
est un contrat à durée
déterminée (CDD) de un à trois ans, qui s'adresse aux
jeunes de 16 à 25 ans, préparant un diplôme de niveau V ou
IV en alternance, employés par des entreprises artisanales,
industrielles, commerciales, libérales et agricoles, et à titre
expérimental, depuis 1992, par l'Etat, les collectivités
territoriales et les établissements publics administratifs.
Le
contrat de qualification
est un CDD de six à vingt-quatre
mois, destiné aux jeunes de 16 à 25 ans, sans qualification ou
n'ayant pas pu obtenir un emploi, qui suivent une formation en alternance
auprès d'un employeur privé. Le contrat de qualification a
été étendu aux adultes, à titre
expérimental, jusqu'en 2000. L'exonération est de 100 % des
cotisations patronales de sécurité sociale, dans la limite du
SMIC.
Le
contrat d'orientation
est destiné aux jeunes de 16 à 22
ans non diplômés de l'enseignement technique, ou ayant suivi un
second cycle de l'enseignement général sans diplôme (CDD
d'au plus six mois auprès d'un employeur du secteur privé), ainsi
qu'aux moins de 25 ans diplômés de l'enseignement secondaire
général, mais non diplômés de l'enseignement
technique et ayant abandonné leurs études supérieures sans
diplôme du premier cycle (CDD d'au plus neuf mois auprès d'un
employeur du secteur privé).
•
Les contrats visant à l'insertion dans le secteur
marchand
Le
contrat initiative-emploi
(CIE) s'adresse aux demandeurs d'emploi de
longue durée (douze mois au moins), titulaires du revenu minimum
d'insertion (RMI), travailleurs handicapés, bénéficiaires
de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), chômeurs
âgés de plus de 50 ans demandeurs d'emploi depuis trois mois ou en
congé de conversion, bénéficiaires de l'allocation
veuvage, jeunes de 18 à 25 ans sans qualification ou au sortir du
service national. L'embauche peut se faire sous la forme d'un CDI ou d'un CDD
(douze à vingt-quatre mois).
Le
contrat de retour à l'emploi
concernait les chômeurs
âgés de plus de 50 ans et demandeurs d'emploi depuis plus d'un an
ou percevant le RMI et sans emploi depuis un an. Cette mesure emploi demeure
applicable pour les contrats conclus avant le 1
er
juillet 1995.
Les
entreprises d'insertion
disposent d'une exonération, visant
à insérer dans le secteur marchand des personnes sans emploi
rencontrant des difficultés sociales et professionnelles
particulières (CDD renouvelables deux fois dans la limite de
vingt-quatre mois).
Les
entreprises de travail temporaire d'insertion
bénéficient de la même exonération depuis la loi du
29 juillet 1998.
L'aide à la création et à la reprise d'entreprises
(ACRE)
est réservée également à des publics
particuliers (chômeurs, bénéficiaires du RMI, etc.). Elle
est subordonnée à l'accord d'un comité
départemental, chargé d'apprécier la viabilité du
projet.
•
Les contrats visant à l'insertion dans le secteur
non marchand
Le
contrat emploi-solidarité (CES)
est un CDD à temps
partiel (20 heures par semaine), à destination des mêmes
publics que le contrat initiative-emploi, mais employés par les
collectivités territoriales, les personnes morales de droit public, les
associations, etc. L'exonération est de 100 % dans la limite des
20 heures et du SMIC.
Le
contrat emploi consolidé
a pris la suite logique du CES,
s'adressant au même public, quelque peu élargi, et augmentant la
durée minimum de travail à 30 heures.
Les
emplois de ville
constituaient le pendant des CES pour les jeunes de
18 à 25 ans sans qualification résidant dans les zones urbaines
sensibles.
Des exonérations sont également prévues afin de faciliter
l'embauche dans des structures très particulières,
agréées par nature ou conventionnées par la DDTEFP. Les
personnes bénéficiaires de l'aide sociale connaissant de graves
difficultés et travaillant dans des
structures agréées
au titre de l'aide sociale
ou assimilées par arrêté
(communautés d'Emmaüs) font bénéficier ainsi d'une
exonération de 100 %.
Les
associations intermédiaires
bénéficient
également d'une exonération de 100 % des cotisations patronales
dans la limite de 750 heures par salarié et par an. Le public
visé est identique à celui des entreprises d'insertion et de
travail temporaire d'insertion.
e) L'exonération de charges sociales " localisée ", poursuivant un objectif d'aménagement du territoire
L'exonération de cotisations d'allocations
familiales pour
les entreprises nouvelles créées avant le 31 décembre 1999
et exonérées d'impôts
a été
instituée par la loi du 20 décembre 1993. Elle est totale pour
les rémunérations inférieures à 1,5 SMIC, et de
moitié entre 1,5 et 1,6 SMIC.
L'exonération de cotisations d'allocations familiales dans les zones
de revitalisation rurale (ZRR)
est calculée selon les mêmes
règles.
L'exonération de cotisations patronales joue pour les
créations d'emplois
jusqu'à 50 salariés en ZRR ou en
zone de redynamisation urbaine (ZRU). Elle est limitée à une
durée de douze mois.
Pour les
zones franches urbaines (ZFU)
, l'exonération est de 100
% des cotisations patronales, du FNAL et du versement transport, dans la limite
du SMIC. L'aide durera cinq ans à compter du 1
er
janvier 1997
ou de l'implantation en ZFU ou à compter de l'embauche effectuée
entre le 1
er
janvier 1997 et le 31 décembre 2001.
L'exonération s'appliquant à la
zone franche de Corse
est
dégressive selon le montant de la rémunération mensuelle.
Cette mesure, entrée en vigueur au 1
er
janvier 1997, est
applicable pendant cinq ans.
Le
contrat d'accès à l'emploi
est applicable aux DOM et
à Saint-Pierre-et-Miquelon. Il est quasiment l'équivalent du
contrat initiative-emploi.
L'exonération des
entreprises des secteurs de production des DOM
,
entrée en vigueur le 1
er
octobre 1994 et applicable jusqu'au
31 décembre 1999, concerne les établissements situés dans
un DOM ou à Saint-Pierre-et-Miquelon dont l'activité (code APE)
relève de l'agriculture, de la pêche, de l'industrie, de
l'hôtellerie, de la presse ou de la production audiovisuelle.
Le
contrat d'insertion par l'activité dans les DOM
concerne les
allocataires du RMI, conjoint ou concubin, dépendant des agences
départementales d'insertion mises en place dans chaque DOM. L'agence
peut employer directement ces personnes, ou les mettre à disposition
d'utilisateurs (organismes pouvant conclure des CES) pour des tâches
d'utilité sociale.
C. LES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE REPRÉSENTENT UNE " RECETTE " NON NÉGLIGEABLE POUR LA SÉCURITÉ SOCIALE
L'enjeu financier des exonérations a pris une véritable ampleur depuis la création du mécanisme de la ristourne dégressive ; le " bloc " remboursé par le " Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales " représente désormais 65 % du montant global des exonérations de charges.
1. Les cotisations " effectives " : une appellation trompeuse
Les
exonérations de cotisations représentent pour la
sécurité sociale des pertes de recettes. Elles sont
traitées -même si l'appellation est trompeuse- dans la
catégorie " cotisations effectives " des prévisions de
recettes de la loi de financement.
Le Parlement adopte, depuis la création des lois de financement de la
sécurité sociale, des " prévisions de recettes par
catégorie des régimes obligatoires de base de
sécurité sociale et des organismes concourant à leur
financement ". Quatre catégories principales ont été
distinguées depuis 1996 :
- la catégorie " cotisations effectives " ;
- la catégorie " cotisations fictives " ;
- la catégorie " impôts et taxes " ;
- la catégorie " contributions publiques ".
Les exonérations compensées apparaissent non pas dans la
catégorie " contributions publiques " (où l'on retrouve
les subventions d'équilibre aux régimes spéciaux, mais
également le remboursement de l'allocation adulte handicapé (AAH)
et de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire (ARS)), mais
dans la catégorie " cotisations effectives ".
Votre commission avait soulevé ce problème dans le rapport
d'information " Les lois de financement de la sécurité
sociale : un acquis essentiel, un instrument perfectible "
34(
*
)
.
Extrait du rapport de M. Charles Descours
" Les
lois de
financement de la sécurité sociale ", 1999, p. 93-94.
La Cour
des comptes, dans son rapport 1997, proposait au Gouvernement
" d'étudier une présentation (...) faisant apparaître
séparément les cotisations (sociales) réellement
encaissées et les compensations d'exonérations "
. La
ministre de l'emploi et de la solidarité, répondant à une
question de notre collègue M. Emmanuel Hamel, indiquait :
" La
présentation actuelle comptabilise en effet en cotisations les
exonérations prises en charge par l'Etat et les régimes de
sécurité sociale, et cela serait, selon la Cour des comptes,
" source de confusion ". Cette proposition est actuellement à
l'étude, car il est vrai que cette présentation introduit souvent
une vision erronée de la structure du financement de la
sécurité sociale. La part importante des cotisations dans les
ressources de la sécurité sociale ne doit pas cacher qu'en
réalité depuis une décennie la part de cotisations
à la charge des employeurs a fortement baissé au profit d'un
financement par le budget de l'Etat sous forme de " prise en charge de
cotisations ". Toutefois la suggestion de la Cour appelle deux remarques.
D'une part, la présentation actuelle est conforme aux normes
internationales de comptabilité nationale, et, malgré ses
inconvénients, elle a le mérite de garantir les comparaisons
internationales sur la base de concepts standardisés. Il s'agit bien de
" cotisations " prises en charge, calculées pour chaque
cotisant, et non de transferts globaux comme le sont les flux de compensation
ou les subventions.
D'autre part, la présentation actuellement retenue, tant dans le rapport
de la Commission des comptes de la sécurité sociale que dans
l'annexe de la loi de financement de la sécurité sociale,
distingue clairement les cotisations payées effectivement par les
assurés et les employeurs, et les cotisations prises en charge par
l'Etat et les régimes de sécurité sociale. Seule l'annexe
[sic]
de la loi de financement de la sécurité sociale
agrège l'ensemble de ces cotisations en une ligne " cotisations
effectives " et pourrait faire l'objet d'une présentation
améliorée. "
Le détail de cette catégorie de recettes est
précisé à l'annexe
d)
du projet de loi de
financement :
Présentation des cotisations effectives 1998-2000 (ensemble des régimes) avant la discussion du PLFSS 2000
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
|
Cotisations effectives : |
1.050.535 |
1.073.570 |
1.113.855 |
|
- des actifs |
972.506 |
995.464 |
1.016.699 |
|
Cotisations patronales des salariés |
708.114 |
736.495 |
749.077 |
|
Cotisations salariales des salariés |
202.648 |
195.851 |
203.144 |
|
Cotisations des actifs non salariés |
61.744 |
63.118 |
64.478 |
|
- des inactifs |
5.935 |
5.077 |
4.926 |
|
Cotisations sur revenus de remplacement |
5.047 |
3.670 |
3.721 |
|
Cotisations des autres inactifs |
888 |
1.408 |
1.205 |
|
- d'assurance personnelle |
1.349 |
1.391 |
1.070 |
|
- prises en charge par l'Etat et le FOREC |
62.748 |
64.898 |
83.908 |
|
- prises en charge par la sécurité sociale |
7.797 |
6.739 |
7.251 |
|
- autres cotisations effectives |
0 |
0 |
0 |
Source : annexe d) PLFSS 2000, p. 9.
L'expression
" cotisations prises en charge par la
sécurité sociale "
peut également induire en
erreur : il ne s'agit pas des exonérations de cotisations non
compensées par l'Etat, mais principalement des cotisations des
praticiens et auxiliaires médicaux (PAM), prises en charge par les
régimes d'assurance maladie.
La loi du 25 juillet 1994 a prévu la compensation intégrale par
l'Etat des exonérations de cotisations de sécurité sociale
décidées à compter de l'entrée en vigueur de la loi
(article L. 131-7 du code de la sécurité sociale). Cette mesure
souhaitée par votre commission constitue un acquis essentiel dans la
transparence des comptes Etat - sécurité sociale. Les
" cotisations effectives " trouvent en loi de finances leur pendant
exact, c'est-à-dire des dépenses budgétaires inscrites au
budget du ministère de l'emploi et de la solidarité
35(
*
)
.
Par ailleurs, des exonérations de cotisations de sécurité
sociale -correspondant à des mesures antérieures à 1994-
restent non compensées, pour un montant prévu de 18,9 milliards
de francs en 2000.
Ces exonérations n'apparaissent pas dans les
" recettes " de la loi de financement.
Exonérations non compensées - prévisions pour 2000
|
CES |
2.903 |
|
CES consolidés |
2.139 |
|
Contrats d'orientation |
28 |
|
CRE |
23 |
|
Embauche premier salarié |
2.864 |
|
Emplois familiaux (exonérations emplois familiaux, chèque emploi-service, aide à domicile) |
|
|
Abattement temps partiel |
3.100 |
|
Autres |
500 |
|
Total |
18.957 |
Selon le rapport de la Commission des comptes de mai 2000, ces exonérations seraient en progression depuis 1997, en raison principalement du développement des exonérations au titre des emplois familiaux et des associations intermédiaires.
Exonération de cotisations non
compensées
1997-2000
(en milliards de francs)
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
16,3 |
17,4 |
18,5 |
19,0 |
Source : CCSS mai 2000
2. La création du " fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale " : un bouleversement des règles comptables
Le
" fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de
sécurité sociale ", qui répond à
l'abréviation de " FOREC ", a pour but de rembourser aux
régimes de sécurité sociale les exonérations de
charges sociales liées :
- à la ristourne bas salaires, " étendue " en cas
d'accord 35 heures ;
- aux allégements incitatifs de la loi Aubry I ;
- à l'allégement structurel ou forfaitaire de la loi Aubry
II.
On notera que le périmètre du fonds ne repose pas sur une
philosophie très précise ; il ne retrace pas
l'exhaustivité des allégements de charges conditionnées
à la réduction du temps de travail, puisque l'allégement
de Robien reste en loi de finances.
Ce Fonds est financé par un conglomérat de différentes
impositions et une contribution de l'Etat.
" L'équilibre " en 2000 du fonds de
financement
de la réforme des cotisations patronales
|
Recettes |
|
Dépenses |
|
|
Droits sur les tabacs |
39.500 |
Ristourne bas salaires |
39.500 |
|
Taxe générale sur les activités polluantes |
3.250 |
Extension ristourne bas salaires |
7.500 |
|
Contribution sociale sur les bénéfices |
4.250 |
Allégements incitatifs Aubry I |
11.500 |
|
Droits sur les alcools |
5.600 |
Allégement forfaitaire Aubry II |
6.000 |
|
Contribution de l'Etat |
4.300 |
|
|
|
Taxe
sur les heures supplémentaires
|
7.000 |
|
|
|
TOTAL |
56.900 |
|
64.500 |
Conséquence de la création de ce fonds, les 40
milliards de francs correspondant à la compensation de la ristourne bas
salaires " disparaissent " du budget de l'Etat. Ainsi, ce qui
était auparavant traité comme une
dépense du budget de
l'Etat
devient une
recette de la sécurité sociale
.
La création du " Fonds de financement de la réforme des
cotisations patronales de sécurité sociale " a eu pour
conséquence de modifier profondément le traitement comptable des
exonérations de charges sociales.
Cette modification n'est intervenue qu'en première lecture à
l'Assemblée nationale du projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 2000. M. Jérôme Cahuzac,
rapporteur pour avis de la commission des finances, a fait remarquer
opportunément au Gouvernement que le fonds était un
" organisme concourant au financement des régimes obligatoires de
base " au sens du 3° de l'article L.O. 111-3 du code de la
sécurité sociale. La première mouture de l'article fixant
les prévisions de recettes était contraire à la loi
organique du 22 juillet 1996.
Prévisions de recettes par catégorie de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000
(en milliards de francs)
|
Catégorie de recettes |
Montant
|
Modifications comptables |
Montant PLFSS 2000 corrigé |
|
Cotisations effectives |
1.106,6 |
désagrégation du bloc " cotisations prises en charge par l'Etat " : les recettes du FOREC apparaissent en " impôts et taxes " |
1.043,7 |
|
Cotisations fictives |
201,5 |
|
200,7 |
|
Contributions publiques |
62,8 |
intégration " contribution Etat " au FOREC |
68,8 |
|
Impôts et taxes affectés |
461,8 |
intégration fiscalité affectée au FOREC |
516,8 |
|
Transferts reçus |
4,7 |
|
4,7 |
|
Revenus des capitaux |
1,7 |
|
1,7 |
|
Autres ressources |
34,1 |
intégration versement Caisse des Dépôts |
37,1 |
|
Total des recettes |
1.873,2 |
|
1.873,5 |
Dès lors, les recettes du fonds ont été
comptabilisées dans les prévisions de recettes de la loi de
financement.
Les exonérations de cotisations sont désormais
éclatées en trois catégories :
- les impôts et taxes affectés au fonds apparaissent
désormais dans la catégorie " impôts et taxes
affectés " ;
- la " contribution " de l'Etat fait désormais partie de la
catégorie " contributions publiques " ;
- le reste des exonérations de cotisations demeure dans la
catégorie " cotisations effectives ".
Au regard des finances publiques, six cas de figures existent :
Exonérations des cotisations et finances publiques
|
|
Loi de financement |
Loi de finances |
|
Exonérations de cotisations non compensées |
non mentionné |
non mentionné |
|
Exonérations de cotisations compensées (cas général) |
Catégorie cotisations effectives (sous rubrique : prises en charge par l'Etat) |
Inscrites en dépenses
|
|
Exonérations de cotisations ristourne bas salaires + RTT |
Catégorie Impôts et taxes
|
non
mentionné
|
Le
contrôle du Parlement est également
" éclaté " :
- il vote l'autorisation de percevoir les impôts et taxes -même
celles affectées au FOREC- en loi de finances ;
- il vote les dépenses budgétaires correspondant aux
chapitres ;
- il vote les " lignes de recettes " de la loi de financement, les
exonérations figurant sur trois lignes différentes.
Le montant des exonérations compensées représenterait
80 milliards de francs en 2000
(pour le seul régime
général).
Exonérations compensées
(Source : CCSS septembre 1999)
|
|
2000
|
2000
|
|
Contrat d'apprentissage |
4.721 |
3.678 |
|
Contrat de qualification jeune |
2.660 |
2.554 |
|
CIE |
4.517 |
4.336 |
|
CRE |
65 |
61 |
|
Allégement bas salaires et RTT |
66.000 |
63.000 |
|
ARTT loi de Robien |
3.053 |
2.931 |
|
Contrat de qualification adulte |
397 |
381 |
|
Zones franches urbaines |
940 |
940 |
|
Zones urbaines et zones rurales |
390 |
195 |
|
Zones franches Corse |
300 |
288 |
|
Exonérations HCR |
350 |
350 |
|
Exonérations AF |
386 |
371 |
|
Travailleurs indépendants |
15 |
0 |
|
Correspondants locaux de presse |
1 |
0 |
|
Insertion par l'économique |
non précisé |
non précisé |
|
Secteurs de production dans les DOM |
1.000 |
1.000 |
|
Total |
84.795 |
80.084 |
Les dispositifs d'exonération en loi de finances se retrouvent dans trois chapitres budgétaires différents : les chapitres 43-70 (Financement de la formation professionnelle), 44-70 (Dispositifs d'insertion des publics en difficulté) et 44-77 (Compensation de l'exonération des cotisations sociales).
Mesures d'exonération compensées par l'Etat inscrites en loi de finances
|
|
Loi de
Finances 2000
|
|
Contrat d'apprentissage |
4.721 |
|
Contrat de qualification jeune |
2.660 |
|
CIE |
4.517 |
|
CRE |
65 |
|
Allégement RTT |
4.300 |
|
ARTT loi de Robien |
2.720 |
|
Contrat de qualification adulte |
397 |
|
Zones franches urbaines |
900 |
|
Zones urbaines et zones rurales |
356 |
|
Zones franches Corse |
300 |
|
Exonérations HCR |
350 |
|
Exonérations AF |
460 |
|
Travailleurs indépendants |
15 |
|
Correspondants locaux de presse |
1 |
|
Insertion par l'économique |
381 |
|
Secteurs de production dans les DOM |
1.000 |
|
Total |
23.143 |
Source : Budget voté de 2000 - Emploi et
solidarité - I - Emploi
Dénommé en loi de financement
" contribution de l'Etat au
fonds de financement de la réforme des cotisations
patronales ",
le versement de l'Etat de 4,3 milliards de francs
prend une tout autre appellation en loi de finances :
" exonération de cotisations sociales au titre de l'incitation
à la réduction du temps de travail ".
Bel exemple d'illisibilité des comptes publics.
L'évaluation de cette contribution (4,3 milliards de francs)
correspond aux " retours " pour les finances de l'Etat de la
création d'emplois liée aux trente-cinq heures. Une clef de
répartition avait, en effet, été définie par le
ministère de l'économie et des finances.
Clef de répartition des " retours " pour les finances publiques
|
UNEDIC |
50 % |
|
Sécurité sociale |
32 % |
|
Etat |
18 % |
La contribution de l'UNEDIC, ainsi que la contribution des régimes sociaux ayant été abandonnées, la contribution de l'Etat reste ainsi " orpheline ", perdant toute signification.
La répartition par chapitre budgétaire
Deux
logiques différentes président à l'établissement
des chapitres budgétaires :
- une logique " fonctionnelle ", regroupant par objectif les
crédits du ministère : les exonérations de
cotisations font alors partie d'un ensemble plus vaste où l'on retrouve
également les dépenses directes assurées par l'Etat ;
- une logique " institutionnelle ", isolant les
exonérations de cotisations de sécurité sociale.
Les chapitres 43-70 et 44-70 rendent compte de la logique
" fonctionnelle ", tandis que le chapitre 44-77 est consacré
exclusivement à des exonérations de cotisations de
sécurité sociale.
L'existence des lois de financement de la sécurité sociale plaide
pour que la logique " institutionnelle " soit retenue, par un
regroupement des exonérations de cotisations dans un seul chapitre
budgétaire, correspondant à la ligne prévue à cet
effet à l'annexe d) du projet de loi de financement.
Le chapitre 43-70
(Financement de la formation professionnelle)
finance
notamment les exonérations liées aux contrats d'apprentissage,
aux contrats de qualification jeunes et aux contrats de qualification adultes.
Le chapitre 44-70
(Dispositifs d'insertion des publics en
difficulté)
est constitué pour partie des exonérations
liées aux contrats initiative-emploi, à l'insertion par
l'économique (entreprises d'insertion, associations
intermédiaires et entreprises d'intérim insertion), et aux
contrats de retour à l'emploi.
Le chapitre 44-77
(Compensation de l'exonération des cotisations
sociales)
finance la " contribution " de l'Etat au fonds de
financement, les exonérations de Robien, les exonérations zones
rurales, zones urbaines et zones franches, les exonérations
spécifiques à la zone franche Corse, les exonérations
prévues pour les correspondants locaux de la presse régionale ou
départementale, les exonérations au titre de l'article L. 241-14
(hôtels, cafés, restaurants), les exonérations liées
aux secteurs de production dans les DOM, les exonérations de cotisations
d'allocations familiales, les exonérations prévues pour les
travailleurs indépendants créant ou reprenant une
activité...
Les mesures emploi sont " évaluées ", dans des
conditions qui apparaissent parfois plus " politiques " que
réellement " statistiques ". Il apparaît difficile
d'évaluer la montée en charge, le succès ou le
demi-échec de tel ou tel dispositif. L'exemple désormais
célèbre est celui de la ristourne bas salaires, dont le
succès en 1997 a surpris le ministère de l'emploi et de la
solidarité
36(
*
)
.
La prévision des dépenses du " fonds de financement de la
réforme des cotisations patronales " a été
probablement très généreuse, ce qui explique l'absence de
disposition prise par le ministère de l'emploi et de la
solidarité à la suite de la disparition, pour cause
d'inconstitutionnalité, de la taxe sur les heures
supplémentaires.
Les informations transmises par l'ACOSS en février 2000, si elles
correspondent au montant global prévu par les lois de finances et de
financement (80 milliards de francs), sont parfois, dans le détail,
sensiblement différentes.
Exonérations compensées du régime général en 2000
|
|
|
|
|
Contrat d'apprentissage |
3.913 |
3.678 |
|
Contrat de qualification jeune |
2.562 |
2.554 |
|
CIE |
4.551 |
4.336 |
|
CRE |
85 |
61 |
|
Allégement bas salaires et RTT |
61.315 |
63.000 |
|
ARTT loi de Robien |
3.100 |
2.931 |
|
Contrat de qualification adulte |
non précisé |
non précisé |
|
Zones franches urbaines |
1.261 |
940 |
|
Créations d'emploi en ZRR |
245 |
195 |
|
Créations d'emploi en ZRU |
85 |
|
|
Zone franches Corse |
285 |
288 |
|
Exonérations HCR |
350 |
350 |
|
Exonérations AF |
451 |
371 |
|
Insertion par l'économique |
381 |
non précisé |
|
Exonérations DOM |
1.313 |
1.000 |
|
Total |
80.022 |
79.704 |
L'écart le plus significatif est relatif aux
allégements bas salaires et RTT (presqu'1,7 milliard de francs
d'écart).
On remarquera aussi l'incertitude liée à l'exonération de
Robien ; l'ACOSS l'estime à 3,1 milliards de francs pour le
seul régime général, alors que la loi de finances n'a
finalement prévu que 2,72 milliards de francs (cf. vert
budgétaire).
Enfin, le montant des exonérations " Insertion par
l'économique " (381 millions de francs selon l'ACOSS) n'a pas
été précisé par le rapport fourni à la
Commission des comptes de septembre 1999.
Le total des exonérations prises en charge et non prises en charge
avoisine pour la première fois le montant de 100 milliards de
francs.
Exonérations prévues en 2000 (régime général)
|
- Cotisations prises en charge par l'Etat |
17.200 + 4.300 = 21.500 |
|
- Cotisations prises en charge par le FOREC |
63.000 - 4.300 = 58.700 |
|
- Cotisations non prises en charge |
19.000 |
|
TOTAL |
99.200 |
N.B. : La " contribution de l'Etat au FOREC " a été individualisée.