Déplacements et auditions des rapporteurs
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Déplacement sur place |
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24 janvier 2000 |
Caisse
nationale des allocations familiales (CNAF) à Paris
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2 février 2000 |
Caisse
d'allocations familiales d'Evry (Essonne)
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3 février 2000 |
Caisse
d'allocations familiales de Chartres (Eure-et-Loir)
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9 février 2000 |
Caisse
d'allocations familiales de Melun (Seine-et-Marne)
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Auditions devant les rapporteurs |
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27 avril 2000 |
Mme Eliane Bellot, présidente du conseil d'administration et M. Robert Richaud, directeur de la Caisse d'allocations familiales de Grenoble (Isère) |
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Auditions dans le cadre de la commission
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I. UN CONSTAT PRÉOCCUPANT
A. LA DÉGRADATION DU SERVICE RENDU AU PUBLIC
1. Un phénomène particulièrement marqué en région parisienne
Les
caisses d'allocations familiales de la région parisienne ont
rencontré, au cours de l'année 1999, des difficultés
importantes qui ont conduit à une
dégradation sensible du
service offert aux allocataires.
Si les difficultés semblent avoir commencé à se manifester
dès 1998, elles se sont cependant brutalement aggravées au cours
de l'été 1999, date à laquelle elles ont été
largement évoquées par les médias.
La médiatisation probablement excessive des dysfonctionnements
observés dans certaines caisses a d'ailleurs généré
une certaine inquiétude dans l'opinion publique et s'est traduite,
in
fine
, par une augmentation de la demande adressée au caisses et par
une aggravation des difficultés.
Les difficultés se sont traduites concrètement par
des retards
dans le traitement des dossiers et des réponses aux courriers, par une
forte augmentation des temps d'attente au guichet et par une dégradation
de l'accueil téléphonique.
Ces trois aspects sont en réalité partie prenante d'un même
cercle vicieux : par un phénomène de boule de neige, les
difficultés s'ajoutent aux difficultés. Les caisses qui ont pris
du retard sont ainsi davantage sollicitées par les allocataires qui
viennent plus nombreux à l'accueil et sont plus nombreux à
téléphoner.
Lorsque les délais de traitement des dossiers augmentent, les
allocataires, inquiets de l'absence de réponse de la caisse, se rendent
aux guichets. Pour répondre à cette affluence nouvelle, on
affecte à l'accueil des personnels habituellement chargés de
l'instruction et de la liquidation des dossiers ou de l'accueil
téléphonique, ce qui se traduit in fine par des retards accrus
dans la gestion des dossiers.
S'agissant des CAF d'Ile-de-France, il y avait, fin août 1999,
271.000 courriers en retard, correspondant à 150.000 allocataires.
A la mi-septembre, le stock moyen de courriers -qui est évalué en
nombre de jours de production
25(
*
)
- variait selon les caisses de 5,3
jours à Paris à 18,5 jours à Melun et 21 jours à
Cergy. On rappellera que l'objectif que s'est fixé la branche famille
est de ne pas dépasser un stock moyen de 3 jours de production.
Stock
de courriers (en jours de production)
|
Caisse |
Au 17 septembre 99 |
Au 7 janvier 2000 |
|
Cergy (95) |
21 |
22,4 |
|
Créteil (94) |
12,5 |
14,3 |
|
Evry (91) |
14,8 |
10 |
|
Melun (77) |
18,5 |
17,2 |
|
Nanterre (92) |
6,2 |
10,4 |
|
Paris (75) |
5,3 |
6,1 |
|
Rosny (93) |
6,6 |
5 |
|
St-Quentin en Yvelines (78) |
12,4 |
7,8 |
Début janvier 2000, la situation s'était
améliorée à Evry, Rosny et Saint-Quentin en
Yvelines ; elle s'était en revanche dégradée à
Nanterre, Créteil et Cergy où l'on atteignait alors 22 jours de
stock.
Ces chiffres moyens recouvrent des réalités naturellement
diverses. L'objectif des caisses est habituellement de traiter les dossiers en
moins de trois semaines, de telle sorte que le changement de situation
signalé puisse être pris en charge dans la mensualité du
mois suivant. Lorsque les dossiers sont traités avec retard, cela
signifie concrètement que la modification de droit que les allocataires
ont signalée à la caisse ne peut alors être prise en compte
que dans la mensualité du deuxième mois qui suit ce signalement.
Il y a alors un rappel de droit ou la notification d'un indu.
Fin août, le stock de courriers datant de plus de trois semaines
était pour sa part de 130.000, soit quasiment la moitié
(48 %) des courriers en retard.
On observe là encore une grande
hétérogénéité dans les situations
respectives des différentes caisses. En septembre 1999, la part des
dossiers traités en moins de 21 jours était de seulement
36 % à Evry, 37 % à Cergy et 48 % à Melun.
En revanche, Rosny affichait un taux de 88 % et Nanterre obtenait un
brillant 100 % !
En décembre 1999, la situation ne s'était guère
améliorée : dégradation à Melun (34 %) et
à Créteil (66 %), timide progression à Cergy
(40 %) et Saint-Quentin en Yvelines (74 %). Si l'on inverse la
proposition, cela signifie concrètement qu'à Melun, 66 % des
dossiers étaient donc traités dans un délai
supérieur à trois semaines !
Evolution de la situation des caisses de
l'Ile-de-France
|
|
Délai de traitement inférieur à 21 jours (% des dossiers) |
Temps
d'attente au guichet inférieur à 30 mn
|
|||||||
|
|
Septembre 99 |
Décembre 99 |
Septembre 99 |
Décembre 99 |
|||||
|
Cergy (95) |
37 % |
40 % |
53 % |
57 % |
|||||
|
Créteil (94) |
72 % |
66 % |
50 % |
50 % |
|||||
|
Evry (91) |
36 % |
36 % |
6 % |
18 % |
|||||
|
Melun (77) |
48 % |
34 % |
33 % |
46 % |
|||||
|
Nanterre (92) |
100 % |
100 % |
68 % |
65 % |
|||||
|
Paris (75) |
80 % |
80 % |
22 % |
40 % |
|||||
|
Rosny (93) |
88 % |
89 % |
79 % |
81 % |
|||||
|
St-Quentin en Yvelines (78) |
70 % |
74 % |
61 % |
69 % |
|||||
Les
caisses ont dès lors été contraintes à des
arbitrages et ont choisi de privilégier le versement des minima sociaux
aux dépens des prestations familiales " classiques ".
Elles ont mis en place des procédures prioritaires pour les ouvertures
de dossiers, pour les allocataires les plus modestes, pour le traitement
immédiat des documents urgents et ayant un impact positif sur les droits
des allocataires.
Certains dossiers jugés non prioritaires ont donc été
traités avec des retards de plusieurs mois.
Parallèlement à ces retards dans le traitement des dossiers,
les temps d'attente au guichet augmentaient fortement
: certaines
caisses ont ainsi connu, à certaines périodes, des temps
d'attente moyens pouvant atteindre
3 heures : c'était par
exemple le cas début janvier 2000 à l'accueil de la CAF de Paris,
rue Laumière, dans le 19
ème
arrondissement.
A la mi-septembre 1999, toutes les caisses de la région parisienne
présentaient un temps d'attente moyen au guichet supérieur ou
égal à 1 heure : 1 heure 40 à Cergy, 1 heure 45
à Paris (rue Laumière), 2 heures à Melun...
A la même période, la part des personnes attendant moins de
30 minutes à l'accueil -objectif poursuivi par la branche-
était de seulement 6 % à Evry (
94 % des personnes
attendaient donc plus de 30 minutes
), 22 % à Paris et 33 %
à Melun.
Temps
d'attente moyen au guichet des CAF de l'Ile-de-France
|
Caisse |
Temps
d'attente moyen au guichet
|
Temps
d'attente moyen au guichet
|
|
Cergy (95) |
1 h 40 |
1 h 15 |
|
Créteil (94) |
1 h |
45 mn |
|
Evry (91) |
1 h 20 |
58 mn |
|
Melun (77) |
2 h |
Application non disponible |
|
Nanterre (92) |
1 h |
30 mn |
|
Paris (75) |
1 h (rue Viala) |
1 h 07 (rue Viala) |
|
|
1 h 45 (rue Laumière) |
3 h 02 (rue Laumière) |
|
Rosny (93) |
1 h |
45 mn |
|
St-Quentin en Yvelines (78) |
1 h 10 |
23 mn |
Début janvier 2000, la situation s'était
améliorée partout sauf à Paris où elle avait pris
rue Laumière un caractère particulièrement alarmant. Les
temps d'attente restaient cependant anormalement élevés dans six
caisses sur huit.
Il s'agit là encore de temps d'attente moyen : certaines personnes
ont donc pu parfois attendre des durées beaucoup plus longues.
A Evry, où l'on considère que la capacité maximale
d'accueil quotidien est de 400 personnes, 900 à 1.000 personnes se sont
parfois présentées certains jours. 250 personnes attendaient
ainsi simultanément dans une salle qui compte environ 80 places assises.
Ces conditions d'accueil ont généré de fortes tensions
entre les allocataires et les personnels des caisses concernées.
Elément assez symptomatique de cette dégradation, les caisses
d'Evry et de Melun ont chacune embauché un vigile qui, présent
à l'accueil, assure la sécurité des personnels, maintient
l'ordre et empêche la constitution d'un " marché noir "
des tickets d'attente.
L'accueil téléphonique a été partout
sacrifié.
Certaines caisses -à Evry par exemple- ont
carrément décidé de fermer cet accueil et ne
répondaient plus au téléphone. Cette situation de
l'accueil téléphonique a naturellement un retentissement direct
sur l'accueil au guichet : faute d'obtenir une réponse au
téléphone, les allocataires ont été contraints de
se rendre à leur caisse.
2. Le non-respect des engagements définis par la convention d'objectifs et de gestion
Les
dysfonctionnements observés dans les caisses parisiennes ont
été le révélateur des difficultés
rencontrées plus généralement par la branche famille pour
respecter les engagements de qualité de service prévus par la
convention d'objectifs de gestion.
Les difficultés qu'ont connues les caisses parisiennes ont
été partagées par certaines caisses de province, avec
toutefois moins d'acuité.
L'appréciation portée en septembre 1999 par les directions des
différentes caisses sur leur situation confirme que ces
difficultés en matière d'écoulement de la charge de
travail ont été également ressenties en province :
seuls 41 directeurs de caisses sur 125 considéraient à cette date
que la situation était bonne ou très bonne, les 84 restants la
jugeant assez difficile ou très difficile.
Appréciation portée par les directeurs de CAF
sur
la situation de leur caisse
(septembre 1999)
En fait,
la plupart des caisses semblent, à des degrés divers, être
à la limite de leur capacité de production. Cette
fragilité conduit à ce que tout incident de parcours -panne du
système informatique, absentéisme plus fort- ou toute
période de fortes charges -déclaration de ressources,
rentrée scolaire, changement réglementaire- provoque un stock de
dossiers en retard avec une remise à jour lente.
Même si une majorité d'allocataires bénéficie
aujourd'hui d'un service acceptable, ces difficultés ont conduit la
branche famille à ne pas être en mesure de respecter les
engagements qu'elle avait pris en 1997 et qui ont été
formalisés dans la convention d'objectifs et de gestion signée le
14 mai 1997.
Dans le cadre de cette convention d'objectifs et de gestion signée avec
l'Etat, couvrant la période 1997-2000, la branche famille a pris en
effet cinq engagements de qualité :
Premier engagement : la régularité de paiement
;
les prestations dues au titre du mois sont versées le 5 du mois suivant
ou le jour ouvré le plus proche. Cet engagement, qui porte sur le
versement d'une masse de prestations de 25 milliards de francs par mois
à 10 millions d'allocataires, a été jusqu'à
présent tenu.
Deuxième engagement
:
le traitement de tout dossier dans
un délai de 3 semaines
, à compter du 1
er
janvier
1998. L'objectif est qu'un changement dans la situation d'un allocataire soit
pris en compte pour le versement de la mensualité suivante.
Cet engagement est actuellement tenu pour seulement 83 % des
55 millions de courriers reçus tous les ans. 17 % des dossiers
traités le sont donc dans un délai supérieur à
l'objectif de 21 jours.
Ce chiffre a doublé en 1999, traduisant ainsi
les difficultés rencontrées par la branche.
Part des dossiers traités en moins de 21 jours
|
1998 |
1999 |
|
91 % |
83 % |
En
1999, 39 caisses sur 125, soit 31 %, ne respectaient pas l'objectif de
90 % des dossiers traités en moins de 21 jours.
Troisième engagement
:
chaque année, 25 % des
allocataires doivent faire l'objet d'un contrôle sur pièces et sur
place
. Cet engagement, prévu à compter du 1
er
janvier 2000, est loin d'être tenu puisque seuls 16,3 % des dossiers
ont été contrôlés en 1998.
Part des dossiers contrôlés
|
1996 |
1997 |
1998 |
|
21,7 % |
22 % |
16,3 % |
Quatrième engagement
: à compter du
1
er
janvier 2001,
le délai d'attente au guichet ne doit
pas excéder, en règle générale, 30 minutes
.
Aujourd'hui, sur 18 millions de visites par an, seules 78 % sont
traitées en moins de 30 minutes. L'objectif de 30 minutes d'attente
maximum n'est pas respecté pour plus de 22 % des allocataires
reçus.
La situation se dégrade nettement depuis 1997.
Part des visites où le délai d'attente est supérieur à 30 minutes
|
1997 |
1998 |
1999 |
|
17,5 % |
19,3 % |
22,6 % |
En
1999, 68 caisses sur 125, soit 54 %, ne respectaient pas l'objectif de
90 % des visites traitées en moins de 30 minutes.
Cinquième engagement
:
une amplitude de réponse
téléphonique d'au moins 25 heures par semaine et un taux
d'efficacité pendant les plages d'accès de 70 %,
à compter du 1
er
janvier 2001. Aujourd'hui, sur
47 millions de communications téléphoniques abouties par an,
seules 54 % sont traitées. L'accès au
téléphone est problématique dans nombre d'organismes. La
plupart des caisses ont une amplitude d'ouverture au public restreinte.
Celle-ci a été légèrement réduite sur la
dernière période. Par ailleurs, le taux d'accès reste
très insuffisant.
Plages d'accès aux CAF par téléphone
|
1997 |
1998 |
|
Moyenne journalière |
Moyenne journalière |
|
4 h 48 |
4 h 36 |
En
1999, 62 caisses sur 125, soit 50 %, ne respectaient pas l'objectif de
70 % de communications traitées par rapport aux communications
abouties.
Il apparaît donc que si seule une minorité de caisses a
été effectivement concernée par les difficultés de
l'été 1999,
une part importante des 125 caisses -qui varie,
selon les indicateurs, entre 31 % et 54 %- ne respecte pas les
objectifs définis par la convention d'objectifs et de gestion.
Ces éléments traduisent à l'évidence un
dysfonctionnement dans la gestion du système des prestations. Lorsqu'une
caisse n'écoule pas normalement sa charge de travail, elle
génère plus d'erreurs, plus d'indus et diminue le niveau de
contrôle. Tout ceci a bien évidemment au final un coût sur
la dépense de prestation.
B. UNE AMÉLIORATION FRAGILE
1. Des plans d'action pour venir en aide aux caisses en difficultés
Face
à ces difficultés, la CNAF a mis en place plusieurs plans
d'action successifs consistant essentiellement à affecter des personnels
supplémentaires dans les caisses concernées.
Dès février 1999, la CNAF accordait aux caisses de région
parisienne des
moyens complémentaires
à hauteur de 37,2
millions de francs, soit l'équivalent de 300 années-agents.
En septembre 1999, un
nouveau plan d'action
pour les caisses
d'Ile-de-France était mis en place, dans l'urgence, avec pour objectif
de revenir à un délai normal de traitement des dossiers, exigeant
de tenir le flux de courriers et de régler l'antériorité
du stock. Il était proposé deux échéances :
- une première inversion de la tendance fin octobre pour les huit
caisses (le mois de septembre est un mois très lourd pour la
branche) ;
- un retour à un délai normal en fin d'année.
Chaque caisse a été invitée à établir sur
les six mois suivants une projection de ses charges, de ses forces de
production, de son stock retard, du plan d'action acquis et des moyens
supplémentaires éventuellement nécessaires pour
accélérer le retour à la normale. Ces chiffres ont fait
l'objet d'un dialogue approfondi caisse par caisse avec la CNAF.
Ce plan d'action s'est articulé autour de trois axes : le renfort
en personnel, des dispositifs spécifiques pour les allocataires les plus
fragiles et le développement de nouvelles formes d'organisation en
matière d'accueil physique et téléphonique.
•
Le renfort en personnel
a pris la forme :
- d'un renforcement temporaire de personnel (contrats à
durée déterminée, 140 contrats de qualification permettant
le remplacement immédiat des personnels partant en retraite, 55
emplois-jeunes, stagiaires en formation professionnelle) ; ces personnels
effectuent des travaux simples qui déchargent les techniciens-conseil et
leur permettent de se consacrer aux dossiers les plus complexes et à
l'accueil ;
- d'un recours aux heures supplémentaires volontaires ;
- d'une mobilisation sur la ligne du public des personnels administratifs,
d'encadrement, de contrôle, d'action sociale, d'agence comptable ;
- d'une mobilisation de la réserve opérationnelle
régionale d'Ile-de-France (40 techniciens-conseils).
•
Les dispositifs spécifiques pour les allocataires les
plus fragiles
prévoyaient :
- une priorité de traitement pour les dossiers les plus sensibles
(minima sociaux, déclaration de ressources en retard, allocation de
rentrée scolaire, mutations, dossiers signalés par les
partenaires des CAF...) ;
- le versement d'acomptes et d'avances au guichet ;
- des contacts avec les bailleurs pour éviter les
conséquences d'éventuels retards dans le versement des aides
personnelles au logement.
En donnant instruction aux caisses de privilégier le versement des
minima sociaux aux dépens des prestations familiales, la branche famille
renonçait ainsi
de facto
à assurer sa mission
première.
Parallèlement, les CAF ont expérimenté de
nouvelles
formes d'organisation de l'accueil physique et téléphonique
,
tels que le développement des media interactifs pour délivrer
automatiquement des attestations de paiement.
Pour sa part, la CNAF a décidé de mobiliser sa réserve
institutionnelle pour accélérer le retour à
l'équilibre, qu'il s'agisse de renfort temporaire de personnel,
d'investissement informatique, d'implantation immobilière.
Elle a également organisé la solidarité avec les caisses
de province par le détachement de techniciens-conseils dans les CAF
d'Ile-de-France. Il s'agit là naturellement du moyen le plus efficace de
réduire rapidement le stock de dossiers en retard, ce que ne permet ni
le recrutement de personnel temporaire, ni le recrutement de personnel
définitif qu'il faut former pendant une longue période.
En contrepartie de l'octroi de ces moyens complémentaires, les caisses
d'Ile-de-France ont établi des plans d'action de sortie de crise,
laquelle était envisagée pour la fin du mois de mars 2000.
2. Une amélioration progressive de la situation
L'effet
de différents plans d'action s'est fait nettement sentir à partir
du premier trimestre 2000.
En avril 2000, les principaux indicateurs de
gestion des CAF font apparaître, à quelques exceptions
près, une nette amélioration de la situation. Les caisses de la
région parisienne ont notamment réussi à diminuer leur
stock de dossiers en retard et ont amélioré les délais
d'attente à l'accueil.
Au 21 avril 2000, le stock moyen en jours de production était
inférieur à 7 jours dans six caisses sur huit de la région
parisienne ; les temps d'attente avaient parallèlement
chuté : entre 28 et 35 minutes à Paris, 20 minutes dans
l'Essonne, 24 minutes dans le Val-de-Marne.
La caisse de Cergy (Val d'Oise) a ainsi fait diminuer son stock de dossiers en
retard de 25 à 9 jours en trois mois, grâce à la mise en
place d'un plan de redressement associant des mesures temporaires -et un peu
brutales- de restriction de l'accueil des allocataires et des recrutements de
personnels en contrat à durée indéterminée.
Situation des caisses d'allocations familiales
d'Ile-de-France
(au 21 avril 2000)
|
Caisse |
Stock
moyen en jours de production
|
Temps d'attente moyen au guichet |
|
Paris (75) |
0,4 |
28 mn (Viala) 35 mn (Laumière)) |
|
Melun (77) |
12,4 |
1 h 14 |
|
St-Quentin en Yvelines (78) |
3,6 |
28 mn |
|
Evry (91) |
5,1 |
20 mn |
|
Nanterre (92) |
6,8 |
28 mn |
|
Rosny (93) |
3,0 |
31 mn |
|
Créteil (94) |
5,2 |
24 mn |
|
Cergy (95) |
9,3 |
* |
* Pas
d'outil fiable de mesure.
A l'exception notable de la caisse de Melun (Seine-et-Marne), où le
stock reste considérable (12,4 jours) et le temps d'attente moyen
très élevé (1 h 14), toutes les caisses de la
région parisienne semblaient, à la date du 21 avril dernier,
dans une
configuration de sortie de crise.
Cette amélioration s'est ressentie dans l'ensemble du réseau
.
Au cours du 4
ème
trimestre, le nombre de directeurs de
caisses portant une appréciation " bonne " ou
" très bonne " sur la situation de leur caisse au regard de la
maîtrise de la charge de travail a sensiblement progressé, passant
de 41 sur 125 en septembre à 64 sur 125 en décembre 1999. On ne
retrouve cependant pas un niveau équivalent à celui
enregistré au début de l'année 1999.
Concernant la période à venir, les caisses sont, dans leur
majorité, confiantes sur la maîtrise de la charge de travail
puisque 33 (26 %) envisagent une amélioration et 86 (69 %) une
stabilité. Seules 6 caisses (5 %) anticipent une dégradation
de la situation.
Ces éléments sont corroborés par les impressions
recueillies par vos rapporteurs lors de leurs déplacements sur le
terrain en février 2000. Dans toutes les caisses visitées, les
principaux indicateurs s'étaient nettement améliorés
depuis l'automne.
Il n'en reste pas moins que
cette amélioration reste
fragile
: plusieurs caisses ayant intégré Cristal avant
l'été font remarquer qu'elles ne retrouvent pas un niveau de
productivité équivalent à celui enregistré avant le
changement de système informatique.
Pour sa part, l'IGAS estime dans son rapport
26(
*
)
que
" le redressement pourrait
toutefois être plus long pour quelques caisses cumulant les handicaps
(intégration régionale insuffisante, nombre d'allocataires en
forte progression, pyramide des âges du personnel ou structure CDD/CDI
défavorables, fautes de management...). "
Vos rapporteurs considèrent qu'il conviendra donc d'attendre
l'été prochain -et les tensions que génère
habituellement cette période de l'année- pour voir si les
difficultés sont définitivement résorbées.
L'IGAS considère ainsi que "
pour éviter un nouvel
engorgement saisonnier à l'été 2000, il serait
nécessaire que la CNAF procède à un audit approfondi de
ces caisses, notamment en région parisienne ".