Projet de loi relatif aux libertés et aux responsabilités locales

N° 32

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 octobre 2003

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi relatif aux responsabilités locales ,

Par M. Philippe RICHERT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Pierre Laffitte, Jacques Legendre, Mme Danièle Pourtaud, MM. Ivan Renar, Philippe Richert, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Philippe Nogrix, Jean-François Picheral, secrétaires ; M. François Autain, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Louis Carrère, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Fernand Demilly, Christian Demuynck, Jacques Dominati, Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Daniel Eckenspieller, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Marcel Henry, Jean-François Humbert, André Labarrère, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Serge Lepeltier, Mme Brigitte Luypaert, MM. Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Dominique Mortemousque, Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jacques Pelletier, Jack Ralite, Victor Reux, René-Pierre Signé, Michel Thiollière, Jean-Marc Todeschini, Jean-Marie Vanlerenberghe, André Vallet, Marcel Vidal, Henri Weber.

Voir les numéros :

Sénat : 4 , 31 , 33 et 34 (2003-2004)

Collectivités territoriales.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi qui nous est soumis constitue la traduction dans les faits de l'organisation décentralisée de la République, principe auquel la loi du 28 mars 2003 a conféré valeur constitutionnelle.

Présenté par le Gouvernement comme l'acte II de la décentralisation après les premières réformes engagées en 1982-1983, ce projet de loi comporte un volet consacré à l'éducation et à la culture, dont il revenait à la commission des affaires culturelles de se saisir.

La commission s'est attachée à analyser ses dispositions au regard des objectifs qui justifient pour le Gouvernement le transfert aux collectivités territoriales de nouvelles compétences.

Ces objectifs répondent, rappelons-le, à la volonté de rendre plus efficace l'action publique et de permettre aux citoyens de mieux en identifier les responsables.

La nouvelle étape de la décentralisation doit, en effet, accroître l'efficacité des politiques publiques, en confiant leur responsabilité à l'échelon territorial le plus à même de les conduire conformément à l'objectif de subsidiarité.

Ce principe, que nul ne peut contester au regard du bilan très positif des premières lois de décentralisation, doit être mis en oeuvre conformément à trois exigences qui sont, d'une part, la cohérence afin d'éviter un émiettement des compétences, d'autre part, la proximité afin de rapprocher la décision publique des territoires et, enfin, l'antériorité de l'engagement des différentes collectivités territoriales dans les domaines concernés.

De telles exigences correspondent aux attentes exprimées tant par les collectivités territoriales elles-mêmes que par les citoyens.

Les propositions que votre commission sera amenée à formuler sont inspirées par le seul souci de faire coïncider les dispositions du projet de loi avec ces attentes.

• Le volet « éducation » : une logique à parfaire

Le volet « éducation » du présent projet de loi comprend le chapitre 1 ^er du titre IV intitulé « Les enseignements ». Il convient d'y ajouter l'article 51 consacré au logement des étudiants.

L'éducation concerne déjà un domaine dans lequel les collectivités territoriales se sont affirmées. La qualité des efforts accomplis, dans leur volume et dans leur succès est telle que toute poursuite de la décentralisation est à la fois nécessaire et justifiée.

Les communes prennent en charge depuis 1886 la construction et l'entretien des écoles, les départements et les régions sont responsables depuis le début des années 1980 du parc immobilier des collèges et lycées, incontestablement modernisé. Comme le souligne le rapport de la commission Mauroy en 2000 , « Refonder l'action publique locale », « le visage de la France scolaire a sur ce point radicalement changé grâce à l'action des collectivités territoriales. (...) Elles ont su agir avec célérité et efficience, là où l'Etat avait tardé ».

En outre, alors qu'on fait volontiers à la décentralisation le procès d'avoir conduit à accroître, ou pour le moins figer, des disparités territoriales, Claude Thélot affirme même que «l'école française est moins inégale depuis une vingtaine d'années ». Il n'existe aucun lien direct entre la richesse fiscale des collectivités et les efforts consentis, et les résultats obtenus par les collectivités territoriales dans l'exercice de leurs compétences ont prouvé que l'Etat ne détenait pas le monopole pour améliorer la qualité du service public de l'éducation.

Néanmoins, votre rapporteur est conscient que l'équilibre sur lequel repose le partage des compétences établi dans le domaine éducatif est délicat. Aussi, la nouvelle étape engagée est une avancée nécessaire, mais marquée au sceau de la prudence.

Une première illustration en est l'exercice de conciliation proposé en vue de clarifier le partage des compétences, entre un Etat « garant » et des collectivités territoriales étroitement associées au service public de l'éducation :

- d'un côté, le projet de loi cible les missions et prérogatives pour lesquelles l'Etat conserve le primat. Garant de l'unité du service public de l'éducation, en matière pédagogique notamment, l'Etat stratège continue de fixer un cadre national d'organisation des enseignements. Garant du respect du principe d'égalité sur l'ensemble du territoire, l'Etat évaluateur veille à prévenir et corriger les disparités territoriales et sociales.

- de l'autre, le projet de loi vise à mieux associer les collectivités territoriales aux questions éducatives afin de rendre plus efficace et plus transparente leur participation directe au développement et au bon fonctionnement du service public de l'éducation. Un cadre spécifique est créé pour structurer et promouvoir un dialogue entre l'Etat et les élus locaux, permettant d'associer ces derniers le plus en amont dans le processus de décision. Le Conseil territorial de l'éducation nationale est conçu comme un forum d'échange d'informations et de bonnes pratiques, en vue d'améliorer la qualité du service d'enseignement. Cette nouvelle structure nationale est relayée au niveau des académies par des conseils, créés par la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, conseils dont les attributions sont à cette occasion renforcées.

D'autres dispositions s'inscrivent dans le prolongement des transferts opérés lors du premier acte de la décentralisation :

- l'objectif de cohérence justifie que les communes et les départements, dotés d'attributions en matière de planification scolaire (définition de la localisation des établissements que les collectivités sont ensuite chargées de construire), soient aussi compétents pour déterminer les secteurs géographiques de recrutement des écoles et des collèges.

- l'objectif de simplification et d'unification du droit en vigueur justifie que les collectivités territoriales soient propriétaires de l'ensemble des bâtiments scolaires dont elles ont la charge, et non seulement, comme c'est actuellement le cas, des seuls biens qu'elles ont construits.

Il en est de même de la volonté de restreindre le champ des établissements relevant de statuts dérogatoires, et échappant au régime de droit commun des établissements publics locaux d'enseignement, rattachés aux départements pour les collèges, aux régions pour les lycées.

Enfin, au double souci de cohérence et d'efficience se conjugue celui de proximité pour parachever le transfert des compétences en matière d'investissement et de fonctionnement des établissements d'enseignement du second degré.

Départements et régions assurent, depuis le 1 ^er janvier 1986, la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement des collèges et lycées d'enseignement public. Ils participent en outre, de façon parallèle, à la prise en charge des dépenses de fonctionnement des élèves des établissements privés sous contrat, selon les dispositifs contributifs forfaitaires prévus par la loi du 31 décembre 1959.

L'effort entrepris par les collectivités pour entretenir, rénover et agrandir le parc immobilier scolaire transmis bien souvent dans un état médiocre, est salué de façon unanime. Elles y ont consacré des sommes souvent très importantes, en particulier entre 1986 et 1994-1995, pour répondre aux besoins de rénovations lourdes, de mises aux normes et de mètres carrés supplémentaires.

237 lycées d'enseignement général ont été ouverts entre les rentrées scolaires de 1986 et de 1992, dont 79 pour la seule région Ile-de-France. Durant la même période, 27 nouveaux collèges par an étaient construits par les conseils généraux. En 2003, régions et départements consacrent encore près de 7 millions d'euros à leur parc immobilier scolaire, d'après l'analyse des budgets primitifs.

Selon les statistiques du ministère de l'éducation nationale, le patrimoine immobilier concerné au moment du transfert comprenait 7 319 établissements du second degré, soit 133,8 millions de m² de surface cadastrale (dont 29,8 millions de m² de surface bâtie au sol, 25 millions de m² de cours de récréation et 55 millions de m² d'espaces verts).

En près de 20 ans, la surface cadastrale a augmenté d'environ 20 % et de plus de 28 % pour les surfaces bâties au sol.

Dans le même temps, les personnels chargés de l'entretien et de la maintenance de ces bâtiments sont restés à la charge et sous l'autorité de l'Etat. Cette situation est incohérente et contribue à diluer les responsabilités. Les collectivités territoriales ont en effet été tributaires des moyens humains insuffisants alloués par l'Etat : les effectifs des personnels techniciens, ouvriers et de service sont passés de 93 873 en 1986 à 96 282 en 2003, soit une augmentation de 2,5 %, déconnectée des besoins nouveaux.

Aussi, en transférant aux départements et régions la gestion des personnels techniciens ouvriers et de service (TOS), et en étendant par là même les missions confiées à ces collectivités, en matière de service de restauration et d'hébergement notamment, le présent projet de loi parachève la première étape de décentralisation.

La décentralisation ne peut que développer un système de gestion plus proche et plus réactif, qui permettra de mieux repérer les besoins et lisser progressivement les fortes disparités de répartition existantes.

Les personnels concernés, qui sont actuellement quelque peu marginalisés au sein du grand paquebot des personnels de l'éducation nationale, gagneront à n'en pas douter une meilleure écoute et une plus grande considération au sein des effectifs territoriaux.

D'une participation plus directe des collectivités et d'un rapprochement avec les usagers, la décentralisation cherche à atteindre une meilleure efficacité du service public et une identification plus claire des responsabilités.

Toutefois, le texte tel qu'il est présenté ne donne pas totalement satisfaction. L'implication pleine et entière des collectivités territoriales et leur appropriation des missions nouvelles qui leur sont confiées supposent qu'elles puissent exercer, au sein même des établissements scolaires, un pouvoir de direction et de contrôle sur la gestion matérielle des fonctions et des personnels qui relèvent de leurs compétences.

Aussi, votre commission vous proposera-t-elle un amendement de nature à garantir aux collectivités une réelle maîtrise des compétences qui leur incombent et les mettre à l'abri d'éventuelles demandes déraisonnables. Il s'agit d'instituer un lien direct d'autorité entre la collectivité de rattachement et le chef d'établissement, chargé de mettre en oeuvre les orientations définies par la collectivité, dans la limite des moyens, notamment humains, que celle-ci alloue. Une forme de relation nouvelle entre les élus et les chefs d'établissement est ainsi à développer et approfondir.

Au-delà du texte aujourd'hui soumis à l'appréciation du Sénat, les antécédents des interventions des collectivités territoriales et le souci de rapprocher les services du citoyen pour gagner en visibilité et en efficacité nous invitent à proposer le transfert tout à fait opportun de la médecine scolaire à l'échelon le plus pertinent, à savoir le département.

Cette considération est uniquement dictée par le souci d'apporter à nos jeunes le meilleur suivi en matière de santé, notamment en matière de prévention ainsi que pour l'accompagnement des handicaps ou des troubles qui peuvent parfois préfigurer une exclusion durable. La décentralisation des services médicaux scolaires est la réponse la plus adaptée au besoin de coordination et de continuité entre la médecine scolaire et les services départementaux d'action sanitaire, en premier lieu les centres de Protection maternelle et infantile, forts de leur expérience auprès des familles et des jeunes enfants.

Enfin, votre commission souhaite appeler l'attention du Sénat sur la question des regroupements ou réseaux d'écoles qui se développent actuellement, notamment en milieu rural, afin de mettre en commun moyens et structures . Dans la mesure où de tels aménagements peuvent induire des charges supplémentaires en matière de transport scolaire, il est nécessaire et légitime que les départements, au titre de leur compétence générale, soient dans ce cas préalablement consultés.

RÉPARTITION ET ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DES TOS DEPUIS 10 ANS

	Année 2002-2003		Variation en  % 1993 / 2003		Effectifs d'élèves 2 ^nd degré (public)	Taux d'encadrement (TOS pour 1000 élèves)
Académies	TOS	Ratio m²/agent	TOS	Surfaces brutes
Aix-Marseille	3 617	863	2	8	209 200	17,3
Amiens	3 168	834	2	7	161 800	19,6
Besançon	2 199	826	-1	7	92 400	23,8
Bordeaux	4 530	829	2	14	208 600	21,7
Caen	2 522	757	0	2	105 200	24,0
Clermont-Ferrand	2 358	791	-4	9	85 000	27,7
Corse	450	0	1	Non renseigné	21 600	20,8
Créteil	5 754	772	9	15	336 100	17,1
Dijon	2 867	788	-1	2	125 300	22,9
Grenoble	4 281	867	4	12	219 800	19,5
Lille	6 169	890	2	9	337 700	18,3
Limoges	1 624	689	-1	12	50 800	32,0
Lyon	3 821	887	1	10	202 200	18,9
Montpellier	3 183	774	3	16	175 900	18,1
Nancy-Metz	4 316	798	-1	3	196 400	22,0
Nantes	4 063	810	0	9	184 400	22,0
Nice	2 296	857	10	28	147 300	15,6
Orléans-Tours	3 898	826	2	14	190 500	20,5
Paris	2 513	660	-5	15	129 200	19,5
Poitiers	2 861	760	1	12	120 600	23,7
Reims	2 529	841	0	10	110 700	22,8
Rennes	4 091	760	-2	5	163 700	25,0
Rouen	3 013	815	3	8	157 700	19,1
Strasbourg	2 344	950	3	14	138 700	16,9
Toulouse	4 242	755	-2	10	181 000	23,4
Versailles	7 289	905	5	11	429 500	17,0
FRANCE MÉTROPOLITAINE	89 994	816	2	10	4 481 400	20,1
Antilles Guyane	1 466	941	12	100
Réunion	1 186	1 044 090	880	25
TOTAL DOM	2 652				211 900	12,5
TOTAL GÉNÉRAL	92 646	819	2		4 693 300	19,7

Votre commission a par ailleurs été saisie pour avis de l'article 51 du projet de loi. Cet article transfère aux communes ou à leurs groupements la charge de la construction, reconstruction, extension, grosses réparations et équipements des locaux destinés au logement des étudiants.

Celles-ci deviendraient propriétaires des résidences universitaires appartenant à l'Etat, dont les centres régionaux des oeuvres universitaires continuent d'assurer la gestion et en particulier les décisions d'attribution.

Ce dispositif s'inscrit en cohérence avec la compétence générale confiée aux communes ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) en matière de logement social, que le présent projet de loi propose de consolider.

Toutefois, compte tenu du conséquent transfert de charges que cette disposition peut induire, il semble plus prudent, dans un premier temps, de rendre le dispositif facultatif, et d'accompagner tout transfert d'un état des lieux du patrimoine concerné ainsi que d'un programme de travaux.

Enfin, quelques dispositions seront clarifiées, s'agissant en particulier des missions du réseau des oeuvres universitaires.

• Le volet « culture » : une cohérence des compétences transférées à affirmer

Votre commission ne pourra que se rallier à la volonté de relancer la décentralisation culturelle que traduit le projet de loi.

En effet, les lois de décentralisation de 1983 ont largement ignoré le domaine culturel. N'ont été alors transférées aux collectivités territoriales que les compétences correspondant aux bibliothèques centrales de prêt et aux services d'archives, transferts qui se sont accompagnés d'un mécanisme de compensation financière, qui n'a été effectif qu'à compter de 1986.

A l'exception de ces dispositions, les collectivités territoriales n'ont pas de compétences obligatoires en matière culturelle.

Toutefois, cette absence de répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales n'a pas découragé, bien au contraire, ces dernières d'investir le champ culturel dans lequel, depuis les lois de décentralisation, elles ont multiplié les initiatives.

On rappellera, à cet égard, que, dans ce domaine, l'effort financier des collectivités territoriales équivaut à celui de l'Etat, tous ministères confondus.

Le léger recul du montant des dépenses locales au cours des années récentes ne remet pas en cause fondamentalement cette équation mais marque le terme d'une montée en puissance, comme en témoigne la progression des dépenses de fonctionnement et la diminution des investissements.

Cet engagement des collectivités s'est développé pour l'essentiel à partir de financements croisés, qui ont contribué de manière déterminante à relayer sur l'ensemble du territoire l'action de l'Etat.

Les collectivités territoriales ont investi de façon privilégiée quatre grands domaines d'action qui représentent 90 % des dépenses culturelles engagées au niveau local : la conservation (35,9 %), la production et la diffusion artistiques (22 %), l'animation (13 %) et la formation (15 %).

Le projet de loi qui nous est soumis comporte des mesures concernant deux de ces domaines : le patrimoine et les enseignements artistiques.

Il convient d'emblée de signaler que les dispositions proposées poursuivent dans ces secteurs des objectifs sensiblement différents.

En effet, s'il s'agit pour les articles 75 et 76 de clarifier les responsabilités respectives de l'Etat et des différentes collectivités territoriales en matière d'enseignement artistique, compétence d'ores et déjà décentralisée, les articles 72, 73 et 74 procèdent de la volonté d'accorder à l'échelon territorial un rôle dans la conduite de la politique du patrimoine, action qui, hormis des tentatives timides d'expérimentation, est jusqu'ici restée à l'écart des transferts de compétences.

* Vers une redéfinition des responsabilités publiques pour la conduite de la politique du patrimoine ?

La volonté du Gouvernement de conférer un plus grand rôle aux collectivités territoriales dans la conduite de la politique du patrimoine constitue dans son principe une avancée susceptible de répondre à leurs demandes.

Les mesures proposées par le projet de loi sont au nombre de trois.

Votre rapporteur évoquera d'abord les mesures de transfert de compétences et de crédits prévues aux articles 72 et 74.

Force est de constater que ces mesures, pour intéressantes qu'elles soient, procèdent d'une conception encore relativement prudente de la décentralisation.

En ce qui concerne le transfert aux collectivités territoriales de l'inventaire général du patrimoine culturel, le projet de loi prend acte de la part déjà très importante prise par ces dernières dans l'exercice de cette compétence, ce qu'avaient d'ailleurs tendu à démontrer les expériences de contractualisation conduites jusqu'ici, et en particulier les protocoles de décentralisation culturelle mis en oeuvre par le précédent Gouvernement.

Il s'agit donc là moins d'innover que de se conformer à la pratique.

On ne pourra toutefois que s'étonner des modalités retenues pour l'exercice de cette compétence décentralisée. L'affirmation de la compétence régionale, assortie de l'octroi de la responsabilité de la conduite des opérations aux départements, voire aux communes et conjuguée à la réaffirmation d'un contrôle scientifique et technique exercé par l'Etat laisse perplexe.

La complexité et la rigidité de ce dispositif ne semblent guère conformes à la double exigence de cohérence et de proximité pas plus qu'elles ne correspondent aux conditions dans lesquelles sont aujourd'hui conduites les opérations d'inventaire.

L'article 74 qui propose une expérimentation de gestion décentralisée des crédits d'entretien et de restauration inscrits au budget de l'Etat pour les monuments historiques classés et inscrits ne lui appartenant pas suscite également des interrogations.

Certes, cette expérimentation, qui reprend une proposition de la commission « patrimoine et décentralisation » présidée par M. Jean-Pierre Bady, renouvelle sans ambiguïté la pratique de contractualisation entre l'Etat et les collectivités territoriales dans le domaine culturel en rendant possible à terme une réelle décentralisation de la politique du patrimoine.

Cependant, votre rapporteur s'est demandé dans quelle mesure les termes de l'expérimentation, en réalisant un partage peu opérant entre le département et la région, en fonction de la nature des crédits concernés, selon qu'ils ressortent de l'entretien ou de la restauration, permettraient, à l'issue de la période de quatre ans, d'identifier le niveau territorial le plus à même de gérer ces crédits.

En ce domaine, le critère de l'efficacité est en effet essentiel compte tenu du mauvais état des immeubles protégés. Permettre une dilution des responsabilités risque d'accroître encore les difficultés actuelles rencontrées dans la gestion des crédits. Cela serait regrettable alors que l'assouplissement bienvenu des règles de maîtrise d'oeuvre, annoncé récemment par le Gouvernement, permettrait d'améliorer les conditions de déroulement des travaux.

Qu'il s'agisse de l'inventaire ou de la gestion des crédits du patrimoine, votre commission vous proposera donc d'accroître la cohérence des transferts proposés. L'efficacité de l'action des collectivités publiques en ce domaine suppose la mise en oeuvre de pôles de compétences cohérents, un émiettement des compétences pouvant se révéler contraire tant à l'intérêt des finances publiques qu'à celui du patrimoine lui-même.

Le souci de refonder la politique du patrimoine grâce à un nouveau partage des responsabilités inspire également le dispositif proposé à l'article 73. Ce dispositif vise à transférer aux collectivités territoriales qui en feront la demande la propriété de certains monuments dont sont affectataires le ministère de la culture et de la communication et le Centre des monuments nationaux.

Cette possibilité, dont le succès dépendra de l'intérêt des collectivités territoriales pour leur identité culturelle, constitue une opportunité pour améliorer les modalités de valorisation des monuments concernés.

Bien que le projet de loi prévoit les transferts de crédits de fonctionnement et de personnels ainsi que la mise en oeuvre d'un programme de travaux défini avec l'Etat, ces transferts de propriété supposeront vraisemblablement un engagement financier accru des collectivités territoriales.

Concernant la mise en oeuvre de ce dispositif, votre rapporteur ne pourra que souscrire au souhait exprimé par la commission « patrimoine et décentralisation » précédemment évoquée qui avait mis en garde contre un double écueil en recommandant « d'éviter que ce transfert apparaisse comme une « opération de vide-grenier » et que les collectivités viennent faire leur marché ». Eu égard aux travaux effectués à la demande du ministre sous la présidence du professeur René Rémond mais également aux modalités des transferts qui s'opèreront par le biais de conventions entre l'Etat et les collectivités territoriales, il semble que ce risque puisse être écarté.

* Une clarification des compétences territoriales en matière d'enseignement artistique ?

En ce qui concerne les enseignements artistiques, domaine qui relève d'ores et déjà de l'initiative et de la responsabilité des collectivités territoriales, le projet de loi vise à clarifier leurs compétences respectives.

Cette intention est a priori louable compte tenu de la complexité des modalités de financement des établissements publics d'enseignement de musique, de danse et de théâtre.

Les écoles nationales de musique, de danse et d'art dramatique et les conservatoires nationaux de région constituent à cet égard des exemples topiques. Gérés dans la plupart des cas sous forme de régies communales, ces établissements sont financés à 77 % par les communes, à 3 % par les départements, à 1 % par les régions et à 9 % par l'Etat.

Le coût que représente cette compétence pour les collectivités territoriales, et en particulier pour les communes, exige à l'évidence une meilleure coordination des efforts des différents partenaires, notamment afin d'assurer une généralisation de ces enseignements, qui répondent à une demande de plus en plus forte des citoyens.

S'il tend à répondre à cette nécessité, le projet de loi suscite néanmoins des interrogations sur le rôle exact dévolu aux différents niveaux de collectivités, interrogations auxquelles votre commission s'est attachée à répondre en précisant la rédaction proposée.

Sous réserve des amendements qu'elle vous proposera, votre commission des affaires culturelles donnera un avis favorable à l'adoption du projet de loi relatif aux responsabilités locales.