EXAMEN DES ARTICLES
ARTICLE 14
Suppression d'exonérations au titre
de la part hors quota
de la taxe d'apprentissage
Commentaire : le présent article prévoit la suppression de deux motifs d'exonération au titre de la taxe d'apprentissage, tout en laissant subsister la possibilité d'imputer les dépenses correspondantes sur la participation des employeurs au développement de la formation professionnelle.
I. LE DROIT EN VIGUEUR
A. LA TAXE D'APPRENTISSAGE
La taxe d'apprentissage est une imposition annexe sur les salaires prélevée sur les entreprises redevables de l'impôt sur les sociétés ou dont les associés sont soumis à l'impôt sur le revenu au titre des bénéfices industriels et commerciaux. Son taux est de 0,5 % de la masse salariale de l'entreprise 18 ( * ) .
Certains employeurs ne sont pas concernés par cette taxe lorsqu'ils remplissent certaines conditions. Sont ainsi dispensés :
• les entreprises qui occupent un ou plusieurs apprentis avec lesquels un contrat régulier d'apprentissage a été passé (articles L. 117-1 à L. 117-18 du code du travail) et dont la base annuelle d'imposition à la taxe n'excède pas six fois le SMIC annuel ;
• les sociétés civiles de moyens lorsque leur activité est non commerciale (conforme à leur objet social) et qu'elles ne réalisent avec les tiers aucune opération susceptible de produire des recettes, ni aucun profit sur les remboursements de frais réclamés à leurs membres ;
• les sociétés et personnes morales ayant pour objet exclusif l'enseignement ;
• les groupements d'employeurs composés d'agriculteurs ou de sociétés civiles agricoles bénéficiant eux-mêmes de l'exonération (groupements constitués selon les modalités prévues au chapitre VII du titre II du livre premier du code du travail).
Les entreprises peuvent s'acquitter de la taxe d'apprentissage :
- en effectuant les dépenses libératoires . Il peut s'agir de dépenses réalisées par l'entreprise elle-même qui sont liées à l'apprentissage ou aux premières formations technologiques et professionnelles (accueil de stagiaires de l'enseignement technique, emploi d'apprentis, etc.), ou de subventions versées à des écoles techniques, des centres de formation d'apprentis ou des écoles d'ingénieurs ;
- ou en versant directement la taxe au Trésor public .
Ces formules de paiement de la taxe peuvent être exclusives ou complémentaires, selon la libre appréciation des entreprises. Elles peuvent également choisir de se libérer de leur obligation fiscale en effectuant un versement total ou partiel de leur taxe à un organisme collecteur , à charge pour lui de procéder à la répartition de la taxe, ou de respecter les critères de répartition définis par les entreprises. Si elles ne choisissent pas cette possibilité, les entreprises doivent soumettre leur demande d'exonération de la taxe d'apprentissage au préfet du département qui en saisit le comité départemental de l'emploi. Ce dernier fixe le montant de l'exonération accordée à l'entreprise au vu des dépenses exposées.
La taxe est segmentée en deux « compartiments étanches » :
- la « part quota » , soit 40 % de la taxe, réservée au développement de l'apprentissage par le biais du financement des centres de formation d'apprentis (CFA), des écoles d'entreprises et des centres de formation professionnelle relevant du secteur des banques et des assurances. 25 % du quota (soit 10 % de la taxe) est réservé à la péréquation nationale 19 ( * ) , les 75 % restant sont apportés aux CFA ou sections d'apprentissage au titre des concours financiers obligatoires (lorsque l'entreprise emploie des apprentis) ou facultatifs ;
- la « part hors quota » , soit 60 % de la taxe, destinée au financement des autres premières formations technologiques et professionnelles. Sur cette part est appliqué un barème.
Les entreprises sont classées en trois catégories selon leur code NAF (nomenclature d'activités françaises). Selon la catégorie à laquelle elles appartiennent, les entreprises peuvent verser une part de leur taxe d'apprentissage, définie par barème , à trois types de formations définies : ouvriers qualifiés, cadres moyens et cadres supérieurs. Cette répartition est cependant rendue très complexe car l'étanchéité entre les différentes catégories du barème a été largement atténuée par les possibilités de cumul existant entre deux catégories voisines.
B. LA « PART HORS QUOTA » DE LA TAXE D'APPRENTISSAGE
Le produit de la part hors quota de la taxe d'apprentissage est évalué à 941 millions d'euros.
Les dépenses libératoires de paiement de la taxe d'apprentissage au titre de la part hors quota sont les suivantes :
- subventions à des CFA ;
- subventions à d'autres établissements dispensant des formations technologiques ou professionnelles, frais afférents à la prise en charge des activités complémentaires (orientation scolaire et professionnelle, par exemple) ;
- salaire des membres des commissions et de jurys d'examen ;
- formation des maîtres d'apprentissage ;
- bourses d'études accordées aux élèves ;
- frais de stage en milieu professionnel ;
- versements spontanés faits aux chambres de métiers par leurs ressortissants ;
- contribution pour frais de chambre de commerce et d'industrie (CCI) ou frais de chambre d'agriculture 20 ( * ) .
Répartition des dépenses libératoires de la « part hors quota » de la taxe d'apprentissage
(en millions d'euros)
|
|
aux établissements |
|
|
|
taires |
Bourses |
tissage
|
Autres |
Total |
|
Part des exonérations revendiquées |
72,59 % |
13,30 % |
9,82 % |
2,84 % |
0,31 % |
0,09 % |
0,05 % |
1 % |
100 % |
|
Extrapolation du montant |
683,1 |
125,2 |
92,4 |
26,7 |
2,9 |
0,8 |
0,5 |
9,4 |
941 |
Source : rapport d'enquête sur la taxe d'apprentissage, établi conjointement par les inspections générales de l'administration, des affaires sociales, de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche et des finances, octobre 2003, n° 2003-M-047-01.
Le tableau précédent permet de situer les ordres grandeurs des différentes dépenses libératoires de la taxe d'apprentissage.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Les modalités complexes d'acquittement de la taxe d'apprentissage sont facteurs d'opacité et de gaspillage et réduisent l'efficacité de la péréquation nationale, selon le rapport d'enquête sur la taxe d'apprentissage établi conjointement par les inspections générales de l'administration, des affaires sociales, de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche et des finances 21 ( * ) .
Afin d'améliorer la lisibilité du dispositif et de faciliter le contrôle par l'Etat des sommes versées au titre de la taxe d'apprentissage , ce rapport préconisait de réduire le nombre de chefs d'exonérations de la taxe d'apprentissage au titre de la part hors quota .
La plupart des dépenses exonératoires ont été instituées par des textes réglementaires dont le gouvernement annonce la suppression progressive. Ne constitueraient plus des dépenses libératoires sur la part hors quota aux termes de la réforme que les versements exonératoires aux établissements, les dépenses pédagogiques, les dépenses liées aux activités complémentaires et une partie des dépenses de stage correspondant aux frais de stage, soit, dans l'hypothèse la plus haute, 778,6 millions d'euros.
Le présent article prévoit de supprimer les deux types de dépenses libératoires de la « part hors quota » de la taxe d'apprentissage prévus par des dispositions législatives.
Dans cette perspective, les articles L. 118-1-1 et L. 992-8 du code du travail seraient modifiés, afin que ne soient plus libératoires de la « part hors quota » les dépenses de formation pédagogiques des maîtres d'apprentissage et les salaires de membres des conseils, des comités, des commissions et des jurys d'examen .
Ces dépenses, évaluées à 0,5 million d'euros par an, resteraient, comme elles l'étaient déjà, imputables sur la contribution des employeurs à la formation continue (prévue par l'article L. 950-1 du code du travail).
Les dispositions du présent article permettraient d'éviter une double imputation des dépenses concernées au titre de l'exonération de la taxe d'apprentissage et de l'exonération de la contribution des employeurs à la formation continue.
Cette mesure ne pénalise donc pas les entreprises qui peuvent continuer à donner un caractère libératoire à ces dépenses sur une autre contribution, et n'induit ni dépenses ni recettes supplémentaires pour l'Etat. Le demi million d'euros de « financement supplémentaire » de la taxe d'apprentissage est en fait réalloué, au détriment de la formation continue.
Ces dispositions ne pénalisent pas non plus les organismes destinataires des « dépenses libératoires » dans la mesure où les entreprises devront continuer à effectuer les dépenses concernées (certaines étant obligatoires 22 ( * ) ) qui ne donneront toutefois plus lieu à exonération pour le paiement de la taxe d'apprentissage.
L'exposé des motifs du présent projet de loi indique que la suppression des chefs d'exonération (prévus par des textes législatifs ou réglementaires), ainsi que la révision de la répartition du produit de la taxe d'apprentissage entre la « part quota » et la « part hors quota », devraient permettre d' accroître les ressources consacrées à l'apprentissage d'environ 123 millions d'euros en 2005 pour atteindre, au terme de la réforme, 190 millions d'euros 23 ( * ) en année pleine.
L'effort financier demandé aux entreprises sera toutefois compensé par la création d'un crédit d'impôt au bénéfice des entreprises employant des apprentis (cf. article 15 du présent projet de loi).
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.
ARTICLE 15
Création
d'un crédit d'impôt pour les entreprises embauchant un
apprenti
Commentaire : le présent article prévoit la création d'un crédit d'impôt au bénéfice des entreprises qui emploient des apprentis d'une part et la systématisation de l'intermédiation des organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage d'autre part.
I. L'INTERMÉDIATION OBLIGATOIRE DES ORGANISMES COLLECTEURS DE LA TAXE D'APPRENTISSAGE
A. LE DROIT EXISTANT
Les entreprises peuvent s'acquitter de la taxe d'apprentissage en effectuant elles-mêmes certaines dépenses libératoires (cf. le commentaire de l'article 14 du présent projet de loi), en versant directement la taxe au Trésor public, ou en recourant à un organisme collecteur agréé (OCTA), à charge pour lui de procéder à la répartition de la taxe, ou, le cas échéant, de respecter la répartition définie par l'entreprise.
La loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale et son décret d'application du 24 avril 2002 visaient à rationaliser la collecte de la taxe d'apprentissage en réformant les régimes d'habilitation et d'agrément des OCTA, et en fixant un seuil minimal de collecte.
Cette réforme n'a pas semblé suffisante aux inspections générales chargées d'établir un rapport d'enquête sur la taxe d'apprentissage 24 ( * ) , qui ont préconisé « d'ériger les collecteurs en véritables auxiliaires de l'administration », en faisant transiter par leur intermédiaire la totalité de la taxe d'apprentissage due par les entreprises.
B. LE DISPOSITIF PRÉVU PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Afin d'améliorer la lisibilité des flux financiers relatifs à la taxe d'apprentissage, comme le recommandaient les inspections générales, l'article 18 du présent projet de loi rend systématique l'intermédiation des organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage pour les versements obligatoires aux centres de formation des apprentis (CFA) et sections d'apprentissage des entreprises qui emploient un apprenti, ainsi que pour les subventions aux écoles d'entreprises et aux centres de formation du secteur des établissements de crédit et des assurances .
Dans cette perspective, l'article 226 B du code général des impôts est modifié par le présent article (a et b du I) afin de prévoir que les versements au Trésor public 25 ( * ) de la taxe d'apprentissage ne puissent plus être effectués que par le biais des OCTA mentionnés à l'article L. 118-2-4 du code du travail, tel que modifié par l'article 19 du présent projet de loi.
Par ailleurs, le présent article prévoit également une rectification matérielle . Ainsi, l'article 226 B du code général des impôts est-il modifié afin de viser le « Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie » en lieu et place du « Comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue », conformément aux dispositions de la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social.
II. LA CRÉATION D'UN CRÉDIT D'IMPÔT AU BÉNÉFICE DES ENTREPRISES QUI EMPLOIENT DES APPRENTIS
A. UN CRÉDIT D'IMPÔT PLAFONNÉ
Le II du présent article institue un crédit d'impôt au bénéfice des entreprises qui emploient des apprentis .
Un nouvel article 244 quater G est inséré dans le code général des impôts, qui prévoit que les entreprises imposées d'après leur bénéfice réel ou exonérées en application des articles 44 sexies , 44 sexies A, 44 octies et 44 decies du code général des impôts, employant des apprentis peuvent bénéficier d'un crédit d'impôt.
1. Un crédit d'impôt de 1.600 euros ou 2.200 euros par apprenti
Ce crédit d'impôt est égal au produit du montant de 1.600 euros par le nombre moyen annuel d'apprentis .
Ce montant est porté à 2.200 euros lorsque l'apprenti, sans qualification, âgé de 16 à 24 ans, bénéficie de l'accompagnement personnalisé prévu par le nouvel article L. 322-4-17-1 du code du travail introduit par le présent projet de loi.
« Le nombre moyen annuel d'apprentis » correspond au nombre d'apprentis dont le contrat avec l'entreprise a été conclu depuis au moins six mois , afin de réduire d'éventuels effets d'aubaine.
Le crédit d'impôt est plafonné. Il ne peut excéder le montant des dépenses afférentes aux apprentis, minorées des subventions publiques reçues en contrepartie de leur accueil par l'entreprise.
2. Un champ des bénéficiaires du crédit d'impôt largement entendu
Outre les entreprises imposées d'après leur bénéfice réel ou exonérées au titre des mesures fiscales relatives à certaines entreprises nouvelles, aux entreprises implantées dans des zones franches et aux entreprises implantées en Corse , les associés de certaines sociétés de personnes ou de groupements peuvent bénéficier du crédit d'impôt, créé par le présent article, calculé par les sociétés ou les groupements concernés, proportionnellement à leurs droits dans ces organismes .
Ces associés doivent pour cela être redevables de l'impôt sur les sociétés , ou participer , en tant que personne physique, à l'exploitation de l'activité de façon personnelle, continue et directe (au sens du 1° bis du I de l'article 156 du CGI).
Sont concernés :
• par référence à l'article 8 du CGI : les associés des sociétés en nom collectif et les commandités des sociétés en commandite simple qui sont, lorsque ces sociétés n'ont pas opté pour le régime fiscal des sociétés de capitaux, personnellement soumis à l'impôt sur le revenu pour la part de bénéfices sociaux correspondant à leurs droits dans la société ;
• et sous les mêmes conditions : les membres des sociétés civiles autres que les sociétés anonymes, les sociétés en commandite par actions et les sociétés à responsabilité limitée, les membres des sociétés en participation - y compris les syndicats financiers - qui sont indéfiniment responsables et dont les noms et adresses ont été indiqués à l'administration, les membres des sociétés à responsabilité limitée qui ont opté pour le régime fiscal des sociétés de personnes , l'associé unique d'une société à responsabilité limitée lorsque cet associé est une personne physique, l'associé unique d'une exploitation agricole à responsabilité limitée, les associés d'une exploitation agricole à responsabilité limitée formée uniquement entre personnes parentes en ligne directe ou entre frères et soeurs et, le cas échéant, les conjoints de ces personnes, ainsi que les associés d'une exploitation agricole à responsabilité limitée créée à compter du 1 er janvier 1989 à l'occasion de l'apport de tout ou partie d'une exploitation individuelle et constituée uniquement entre l'apporteur et un exploitant qui s'installe ainsi que, le cas échéant, entre les membres de leurs familles qui leur sont apparentés, sous réserve que l'exploitation agricole à responsabilité limitée réponde aux conditions fixées par le code rural pour l'installation des jeunes agriculteurs ;
• par référence à l'article 239 quater A du CGI , les associés des sociétés civiles de moyens ;
• par référence à l'article 238 ter du CGI , les associés des groupements forestiers, et par référence à l'article 239 quinquies du CGI, les associés des syndicats mixtes de gestion forestières et des groupements syndicaux forestiers qui ne sont pas soumis à l'impôt sur les sociétés ;
• par référence à l'article 239 quater du CGI , les associés des groupements d'intérêt économique ;
• par référence à l'article 239 quater B du CGI , les associés des groupements d'intérêt public ;
• et par référence à l'article 239 quater C du CGI , les associés des groupements européens d'intérêt économique.
B. LES MODALITÉS D'IMPUTATION DU CRÉDIT D'IMPÔT
Les règles d'imputation du crédit d'impôt sont identiques, qu'il bénéficie à un associé d'une société ou d'un groupement (qui le déduira alors de l'impôt sur le revenu dont il est redevable) ou qu'il bénéficie à l'entreprise directement (qui le déduira alors de l'impôt sur les sociétés qu'elle doit acquitter).
Le III du présent article insère ainsi un nouvel article 199 ter F dans le code général des impôts prévoyant que le crédit d'impôt créé par l'article 15 du présent projet de loi est imputé sur l'impôt sur le revenu du contribuable au titre de l'année au cours de laquelle il a employé des apprentis . Si le montant du crédit d'impôt excède l'impôt dû, l'excédent est restitué .
Le IV du présent article insère un nouvel article 220 G dans le code général des impôts précisant que les le crédit d'impôt défini à l'article 224 quater G du code général des impôts, créé par le présent article, est imputé sur l'impôt sur les sociétés dû par l'entreprise dans les conditions prévues à l'article 199 ter F. Il est donc imputé sur l'impôt sur les sociétés de l'entreprise au titre de l'année au cours de laquelle elle a employé des apprentis . Si l'impôt dû est inférieur au montant du crédit d'impôt, l'excédent est restitué .
Enfin, le V du présent article ajoute un h nouveau au 1 de l'article 223 O du CGI, afin de prévoir que lorsqu'une société mère est substituée aux sociétés du groupe pour l'imputation sur le montant de l'impôt sur les sociétés dont elle est redevable, au titre de chaque exercice, des crédits d'impôts dégagés par chaque société du groupe (conformément aux dispositions du 1 de l'article 223 O du CGI), les dispositions de l'article 199 ter F nouveau du code général des impôts s'appliquent à la somme de ces crédits d'impôts . La somme de ces crédits d'impôt est donc imputable sur l'impôt sur les sociétés qu'acquitte la société mère au titre de l'année au cours de laquelle les sociétés de son groupe ont employé des apprentis . Là encore, si le montant du crédit d'impôt est supérieur à l'impôt dû, l'excédent est restitué .
C. EVALUATION DU COÛT DU DISPOSITIF
Les estimations transmises par le gouvernement évaluent à 472 millions d'euros en 2005 le coût de ce crédit d'impôt.
Cette évaluation a été réalisée selon la méthode suivante.
Pour chiffrer le montant global de crédit d'impôt qui sera accordé en 2005, il était nécessaire d'évaluer le volume moyen pour 2004 des apprentis ayant 6 mois ou plus d'ancienneté . Les flux d'entrées et les stocks d'apprentis sont répertoriés tous les mois, mais certaines hypothèses devaient être posées afin de déduire le chiffre recherché. Selon les hypothèses formulées par le gouvernement, la proportion d'apprentis ayant 6 mois ou plus d'ancienneté pour une année donnée serait d'environ 80 % si l'on retient un taux de rupture moyen de 20 % au cours des 6 premiers mois pour ce type de contrats.
Le nombre d'apprentis, en 2004, devrait être de 369.000, et 295.000 apprentis seraient alors concernés par le crédit d'impôt , ce qui correspondrait à une dépense fiscale de 472 millions d'euros . Pour 2005, le gouvernement formule l'hypothèse qu'aucun apprenti n'entrera dans la catégorie « deuxième chance » justifiant du crédit d'impôt majoré de 2.200 euros.
A partir de l'objectif annoncé dans le plan de cohésion sociale d'atteindre le nombre de 500.000 apprentis au plus tard en 2009 , il est possible de prévoir la progression du montant de crédit d'impôt sur la période 2005-2010. Par hypothèse, après 2005, 10 % des apprentis entreraient dans la catégorie « deuxième chance », justifiant du crédit d'impôt majoré.
Le tableau suivant représente les évolutions comparées du montant global de crédit d'impôt et du produit de la contribution au développement de l'apprentissage.
Evolution du montant du crédit d'impôt et du produit de la contribution
au développement de l'apprentissage au titre des années 2004 à 2009 26 ( * )
(en millions d'euros)
|
Année |
Stock d'apprentis |
Montant du crédit d'impôt |
|
2004 |
369 000 |
472 |
|
2005 |
400 000 |
542 |
|
2006 |
430 000 |
594 |
|
2007 |
460 000 |
648 |
|
2008 |
480 000 |
690 |
|
2009 |
500 000 |
733 |
Source : ministère de l'économie, des
finances et de l'industrie
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. UNE MESURE FORTEMENT INCITATIVE...
La progression attendue du nombre d'apprentis devrait permettre d'augmenter les sommes versées aux entreprises au titre de ce crédit d'impôt et de compenser les charges supplémentaires induites par la suppression du caractère libératoire du paiement de la taxe d'apprentissage de certaines dépenses que supportent les entreprises redevables de la taxe d'apprentissage qui emploieront des apprentis.
Les entreprises ne bénéficieront pas du crédit d'impôt parce qu'elles paient la taxe d'apprentissage, mais parce qu'elles emploient des apprentis . Cette mesure se veut donc fortement incitative pour toutes les entreprises, qu'elles soient ou non redevables de la taxe d'apprentissage.
La question qui est posée est celle de la compensation de la suppression du caractère libératoire (cf. commentaire de l'article 14) de nombreuses dépenses effectuées par les entreprises . En 2005, selon le gouvernement, le montant global du crédit d'impôt sera supérieur à la charge supplémentaire totale que supporteront les entreprises.
La compensation ne sera cependant pas parfaite pour toutes les entreprises .
Cette disposition doit permettre d'aider les petites entreprises ayant une masse salariale inférieure à 6 fois le SMIC annuel, notamment les entreprises artisanales, qui ne sont pas assujetties à la taxe d'apprentissage et qui bénéficieront du crédit d'impôt sans hausse de leurs prélèvements. Elles emploient près de 50 % des apprentis.
B. ... QUI DOIT ÊTRE APPRÉCIÉE AU REGARD DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2005
Le projet de loi de finances pour 2005 prévoit l'instauration d'une taxe additionnelle à la taxe d'apprentissage, dite « contribution au développement de l'apprentissage » dont le produit sera reversé aux fonds régionaux de l'apprentissage et de la formation continue. Cette mesure vise à conférer aux régions, en lieu et place de deux dotations budgétaires (594 millions d'euros en valeur 2005), une ressource fiscale propre au regard de la compétence qu'elles détiennent en matière d'apprentissage.
Cette taxe additionnelle est assise sur la masse salariale, son produit devant compenser à terme l'intégralité des dotations budgétaires actuelles. En effet, la mise en place de cette contribution se fera progressivement sur trois exercices (0,06 % des rémunérations versées en 2004, 0,12 % de celles versées en 2005 et 0,18 % de celles versées en 2006) 27 ( * ) .
Le crédit d'impôt créé par le présent article prend en compte par anticipation la création de la taxe additionnelle prévue par le projet de loi de finances pour 2005 .
Pour l'exercice 2004, le montant global de ce crédit d'impôt (472 millions d'euros) devrait être nettement supérieur à la charge supplémentaire totale 28 ( * ) que supporteront les entreprises (299 millions d'euros). Cependant, l'avantage fiscal cumulé au cours des trois premiers exercices (2004, 2005 et 2006) soit 1,61 milliard d'euros, correspondant à la création du crédit d'impôt, ne compensera pas exactement l'effort financier supplémentaire, évalué à 1,68 milliard d'euros, demandé aux les entreprises acquittant la contribution au développement de l'apprentissage et ne bénéficiant plus du caractère libératoire du paiement de la taxe d'apprentissage des dépenses précitées .
Le montant du crédit d'impôt a été « calibré » de manière à limiter le nombre de cas où l'embauche d'apprentis correspondrait à une charge résiduelle pour l'employeur nulle ou négative , compte tenu du niveau de rémunération des apprentis et des aides dont il bénéficie par ailleurs (exonération de charges sociales, prime versée par la région).
Au demeurant, la différence entre le produit du crédit d'impôt et l'effort financier demandé aux entreprises en faveur de l'apprentissage doit être relativisée , car, en toute hypothèse, elle est directement liée à la progression du nombre d'apprentis qui peut, selon son rythme, l'amplifier, la réduire, voire faire apparaître un gain global pour les entreprises .
Le projet de loi de finances pour 2005 prévoit une clause de révision afin de s'assurer chaque année que le rendement de la taxe additionnelle ne se trouve pas en décalage avec le montant des dotations budgétaires supprimées et de procéder, le cas échéant, à des ajustements nécessaires. Ce rendez-vous annuel permettra également de tirer les conséquences éventuelles d'un déséquilibre trop important entre le crédit d'impôt et les charges des entreprises .
Les simulations microéconomiques suivantes ont été transmises, par le gouvernement, à votre rapporteur pour avis et semblent avoir reçu un accueil favorable des représentants des entreprises :
- en 2005, si une entreprise de 70 salariés recrute un apprenti pour le former, le crédit d'impôt compensera intégralement la création de la taxe additionnelle, et pour qu'une entreprise de 100 salariés puisse neutraliser intégralement le montant de la taxe additionnelle, il lui faudra recruter deux apprentis ou un apprenti issu du programme d'accompagnement ;
- à partir de 2007, si une entreprise de 29 salariés recrute un apprenti pour le former, le crédit d'impôt compense globalement la hausse de la taxe d'apprentissage et pour qu'une entreprise de 100 salariés puisse neutraliser intégralement le montant de la taxe additionnelle, il lui faudra recruter trois apprentis dont un apprenti issu du programme d'accompagnement.
Votre rapporteur pour avis souhaite souligner que l'embauche d'apprentis peut être difficile , notamment dans les secteurs où l'activité est perçue comme pénible (contraintes horaires, physiques, etc.), ou dans certains bassins d'emplois sinistrés. Naturellement, certains secteurs d'activité ne se prêtent pas à l'apprentissage, notamment les services à forte valeur ajoutée.
Il estime que les projections effectuées par le gouvernement ne pourront se réaliser que si l'ensemble des dispositions relatives à l'apprentissage est mis en oeuvre, que les mesures d'amélioration de l'orientation des jeunes sont effectives, et que les efforts de communication visant à restaurer et promouvoir l'image de l'apprentissage sont menés avec diligence.
C. MODIFICATION DE RÉFÉRENCE AU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS
Votre rapporteur pour avis vous propose de rectifier une erreur rédactionnelle , qui induit un défaut de visa au code général des impôts au III du présent article. Les références aux articles 238 bis et L. 239 ter du code général des impôts doivent être remplacées par les références aux articles 238 bis L et 239 ter du même code.
Les modifications de références au code général des impôts, proposées par cet amendement, permettront aux associés des sociétés civiles ayant pour objet la construction d'immeubles en vue de leur vente (par référence à l'article 239 ter du CGI) et des sociétés créées de fait (par référence à l'article 238 bis L du CGI) de bénéficier du crédit d'impôt , créé par le présent article, calculé par les sociétés ci-dessus mentionnées, proportionnellement aux droits qu'ils détiennent dans ces sociétés.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.
ARTICLE 20
Contrôle
des organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage
Commentaire : le présent article renforce les procédures de contrôle des organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage, et vise à leur interdire la pratique du courtage.
Le présent article modifie l'article L. 119-1-1 du code du travail et accroît le contrôle de l'Etat sur les organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage, afin de tirer les conséquences du renforcement de leur rôle, prévu par l'article 18 du présent projet de loi.
I. LE DROIT EXISTANT
Le système actuel de collecte de la taxe d'apprentissage frappe aujourd'hui encore par son opacité. A la différence de la collecte des fonds de la formation professionnelle continue réformée par la loi quinquennale du 20 décembre 1993, la collecte de la taxe d'apprentissage n'a pas été modifiée en profondeur et reste largement régie par le décret du 12 avril 1972.
La loi n° 96-376 du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage a modifié à la marge le contrôle des organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage (OCTA) qu'elle a confié aux inspecteurs et contrôleurs des services de l'Etat en charge du contrôle de la formation professionnelle :
- le contrôle financier des OCTA, portant sur l'utilisation des ressources collectées, a été étendu aux procédures de collecte ;
- le recours à des sous-traitants pour la collecte de la taxe d'apprentissage est interdit, sauf en cas de conclusion d'une convention soumise à l'avis du service de contrôle de la formation professionnelle ;
- une obligation est créée pour les OCTA d'informer chaque année les comités de coordination régionaux de l'emploi et de la formation professionnelle des sommes collectées et des reversements effectués par établissements ;
- une information préalable obligatoire du président du conseil régional et du préfet de région est prévue pour l'affectation des sommes collectées par les OCTA au profit des centres de formation des apprentis (CFA).
Toutefois, les avancées esquissées par la loi de modernisation sociale de 2002 ne constituent pas une réponse suffisante à l'opacité des flux de financement de l'apprentissage selon le rapport d'enquête sur la taxe d'apprentissage établi conjointement par les inspections générales de l'administration, des affaires sociales, de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche et des finances 29 ( * ) .
Ainsi, l'inspection en charge de la formation professionnelle contrôle les organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage, mais ne dispose pas « d'un droit de suite » auprès des centres et établissements bénéficiaires de la répartition du produit de la taxe. Le bon contrôle du bon usage des fonds est donc limité .
Le rapport d'enquête relève également que la base juridique des sanctions applicables aux OCTA en cas de manquement aux dispositions législatives et réglementaires qui les régissent n'a été que partiellement confortée par la loi de modernisation sociale de 2002.
De même, le recours à des intermédiaires pour la collecte de la taxe d'apprentissage n'est pas suffisamment encadré et donne lieu à d'importantes dérives .
Le présent article propose de remédier aux principaux défauts du système de collecte de la taxe d'apprentissage mis en évidence par le rapport d'enquête précité.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
A. RENFORCEMENT DU CONTRÔLE DES ORGANISMES COLLECTEURS DE LA TAXE D'APPRENTISSAGE
Le contrôle exercé par l'Etat ne sera plus seulement financier, il pourra également être administratif (2° du présent article). Le contrôle pertinent d'un organisme collecteur ne peut se résumer au seul contrôle factuel des flux financiers et des procédures de collecte. Votre rapporteur pour avis ne peut que se réjouir du renforcement du contrôle administratif. Il lui semble en effet nécessaire que les corps de contrôle puissent vérifier qu'un OCTA consacre bien une partie de ses activités à des actions destinées à favoriser les premières formations technologiques et professionnelles, ou que la commission paritaire chargée d'émettre un avis sur la répartition des fonds libres fonctionne de manière satisfaisante, ou encore que l'OCTA s'acquitte de ses obligations d'information et satisfait ainsi au principe de transparence.
Il est précisé que « le contrôle s'effectue dans les conditions prévues par l'article L. 991-8 du code du travail », c'est-à-dire qu'il s'agira d'un contrôle sur place et sur pièces (6° du présent article).
Les résultats du contrôle seront notifiés à l'intéressé dans un délai ne pouvant dépasser trois mois à compter de la fin de la période d'instruction avec l'indication des procédures dont il dispose pour faire valoir ses observations. Cette notification interrompt la prescription courant à l'encontre du Trésor public, au regard des versements dus et des pénalités fiscales correspondantes. Les décisions de rejet de dépenses, de retrait d'habilitation, de résiliation de la convention ou de reversement mentionnés au présent chapitre prises par l'autorité de l'État chargée de la formation professionnelle ne peuvent intervenir, après la notification des résultats du contrôle, que si la procédure contradictoire a été respectée. Ces décisions sont motivées et notifiées aux intéressés.
Enfin, s'il y a lieu, les résultats du contrôle seront également transmis à l'administration fiscale. Le recouvrement des versements exigibles et des pénalités correspondantes sera immédiatement poursuivi .
B. RENFORCEMENT DES SANCTIONS
Le présent article prévoit le renforcement des sanctions en cas de manquements constatés aux dispositions législatives et réglementaires applicables aux organismes collecteurs (2 ème alinéa du 8° du présent article).
Il est prévu qu'en cas de manquements aux dispositions légales ou aux conditions prévues par la décision d'habilitation, peuvent donner lieu à une mise en demeure. Votre rapporteur pour avis regrette qu'aucun éclairage ne lui ait été donné sur les mesures réglementaires relatives à la mise en oeuvre de cette procédure de mise en demeure.
L'article L. 119-1-1 du code du travail prévoit que les sommes indûment collectées utilisées ou conservées et celles correspondant à des dépenses non justifiées, ou des « emplois de fonds non conformes aux obligations résultant du présent titre [du code du travail] », pour reprendre la modification rédactionnelle prévue par le présent article du projet de loi (a du 7° du présent article), donnent lieu à un versement d'égal montant au Trésor public .
Le présent article du projet de loi précise que les décisions de versement au Trésor public sont prises par le ministre chargé de la formation professionnelle (b du 7° du présent article), comblant ainsi une lacune de la loi du 6 mai 1996 relative au financement de l'apprentissage qui avait omis d'indiquer l'autorité compétente pour décider du reversement. La solution choisie est identique à celle qui s'applique en cas de nécessité de reversement de sommes indûment collectées dans le cadre du financement de la formation continue tout au long de la vie.
Les versements au Trésor public lorsque des sommes sont indûment collectées, utilisées ou conservées par les OCTA ou que l'emploi des fonds n'est pas conforme aux dispositions législatives, seront recouvrés selon des modalités, et avec des sûretés, des garanties et des pénalités renforcées , c'est-à-dire les mêmes que celles qui sont applicables au recouvrement de la taxe sur le chiffre d'affaires (majoration en cas de retard de paiement, et amendes).
Ainsi, les sanctions pénales prévues par les articles 1741 et 1750 du code général des impôts seront applicables , soit une amende comprise entre 37.500 euros et 75.000 euros selon la gravité de l'infraction et une peine d'emprisonnement de cinq ans, ainsi qu'une interdiction temporaire de trois ans d'exercer l'activité de collection, assortie d'une amende de 18.000 euros et d'un emprisonnement de deux ans.
Les dispositions ci-dessus exposées du 1 er alinéa du 8° du présent article complètent utilement le dispositif prévu par l'article L. 119-1-1 du code du travail qui ne précisait pas les modalités de mise en recouvrement des sommes indûment collectées ou utilisées par les OCTA.
C. L'INTERDICTION DE LA PRATIQUE DU « COURTAGE »
Le 4° du présent article prévoit qu'il sera « interdit aux organismes collecteurs de rémunérer les services d'un tiers dont l'entremise aurait pour objet de leur permettre de percevoir des versements des entreprises pouvant donner lieu à exonération de la taxe d'apprentissage » .
De nombreux contrôles des services régionaux de contrôle de la formation professionnelle ont montré que jusqu'à 30 % des montants versés par les entreprises pouvaient servir à rémunérer des intermédiaires au lieu de financer des actions de formation des apprentis.
L'interdiction de la pratique du courtage, prévue par
le présent article, conformément aux recommandations du rapport
d'enquête sur la taxe d'apprentissage établi conjointement par les
inspections générales de l'administration, des affaires sociales,
de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche et des
finances, devrait
garantir l'allocation des fonds versés par les
entreprises au seul bénéfice de l'apprentissage
.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.
ARTICLE 21
Contrôle
des organismes bénéficiaires de la taxe d'apprentissage
Commentaire : le présent article renforce les procédures de contrôle des organismes bénéficiaires de la taxe d'apprentissage, et vise à leur interdire la pratique du courtage.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LE CONTRÔLE DES ORGANISMES BÉNÉFICIAIRES DE LA TAXE D'APPRENTISSAGE
L'article 16 du décret n° 72-283 du 12 avril 1972 prévoit la possibilité d'enquêtes initiées par le préfet de département ou le comité départemental sur l'utilisation des fonds recueillis par les établissements bénéficiaires .
L'article 17 de ce même décret précise les conséquences administratives des enquêtes précitées : fixation d'un montant maximal de versements exonératoires que l'établissement sera susceptible de recevoir chaque année, suppression du caractère exonératoire des versements faits à cet établissement par les redevables de la taxe d'apprentissage. Ledit article ne prévoit de telles sanctions qu'à l'encontre des établissements privés bénéficiaires du versement de la taxe d'apprentissage.
Le rapport d'enquête sur l'apprentissage des inspections générales d'octobre 2003 30 ( * ) conclut au fait que « le mécanisme n'est que très exceptionnellement utilisé » et que « cette situation trouve pour partie son origine dans l'absence de pilotage national de ce contrôle laissé à la libre appréciation de l'échelon départemental dont ce n'est pas la priorité ».
Ces enquêtes tout comme les contrôles administratifs et financiers relatifs aux centres et sections d'apprentis ne donnent pas lieu à reversement des sommes dont l'usage serait non conforme à la réglementation .
Deux autres remarques doivent être faites :
- l'inspection chargée de la formation professionnelle ne dispose pas d'un pouvoir de contrôle des organismes bénéficiaires de la taxe d'apprentissage alors qu'elle contrôle les organismes collecteurs. Faute de « droit de suite », sa capacité à vérifier le bon usage des fonds est limitée ;
- aucun contrôle n'est prévu sur la prise en charge des frais de fonctionnement des centres de formation d'apprentis par les organismes paritaires collecteurs agréés au titre de la « professionnalisation », prévue par l'article 15 de la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social. Dans ce contexte une même dépense d'un CFA pourrait être sur-financée ou bénéficier de financements redondants sans qu'il soit aujourd'hui possible de remédier à la situation.
B. LES MODALITÉS PARTICULIÈRES DE CONTRÔLE DES CFA
Seuls les centres de formation des apprentis (CFA) sont soumis au contrôle pédagogique de l'Etat et au contrôle technique et financier de celui-ci pour les centres à recrutement national, de la région pour les autres centres. Si ces contrôles révèlent des insuffisances graves ou des manquements aux obligations résultant du présent code et des textes pris pour son application, ou de la convention, celle-ci peut être dénoncée par l'Etat ou la région après mise en demeure non suivie d'effet (article L. 116-4 du code du travail).
A cet égard, la Cour des comptes, dans le relevé de constations provisoires relatif au contrôle de l'apprentissage par les inspecteurs territoriaux de l'éducation nationale (septembre 2003), indique que « les régions, acteurs principaux de la création et du financement des centres d'apprentissage, assument logiquement un rôle de contrôle technique et financier des centres (art. L. 116-4). Mais l'article R. 119-49 du même code mentionne aussi parmi les compétences des services académiques , l'inspection administrative et financière des centres et sections d'apprentissage. Cette ambiguïté des textes explique largement la très grande hétérogénéité des situations de contrôle de l'apprentissage selon les régions et les académies » .
L'article R. 119-52 précise que les inspecteurs commissionnés « sont notamment habilités à contrôler le montant et l'utilisation des fonds collectés par l'organisme gestionnaire au titre de la taxe d'apprentissage dans le cadre de l'article 4 du décret n° 72-283 du 12 avril 1972 modifié ».
Les contrôles ci-dessus mentionnés peuvent conduire à des sanctions de nature administrative : dénonciation de la convention conclue avec le CFA par l'État ou la région, fermeture du centre, administration provisoire du centre en application de l'article R. 116-36 du code du travail, etc.
Un rapport est transmis au comité départemental de l'emploi chaque fois que les inspecteurs territoriaux de l'éducation nationale établissement un manquement aux dispositions du code du travail relatives à l'apprentissage. Lorsque le manquement met en cause la gestion ou le fonctionnement d'un CFA ou d'une section d'apprentissage, en application de l'article R. 119-51 du code du travail, le rapport est transmis au comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle ainsi qu'au conseil régional confirmant la vocation régulatrice de ce type de contrôle sur le plan administratif.
La Cour des comptes dans son relevé de constatations provisoires de septembre 2003 relatif au contrôle de l'apprentissage par les inspecteurs territoriaux de l'éducation nationale indiquait que les missions administratives et financières des inspecteurs territoriaux effectuées pour le compte des régions sont de moins en moins fréquentes et réalisées hors délégation de compétences ou sans convention actualisée et, dès lors, dénuées de toute portée juridique .
Le rapport d'enquête sur la taxe d'apprentissage des inspections générales, précité, conclut quant à lui au « désengagement marqué des services académiques d'inspection de l'apprentissage du contrôle de l'emploi des fonds par les CFA, leur intervention se bornant le plus souvent à la dimension pédagogique de l'enseignement ».
Pour les auteurs de ce rapport, la gestion de la taxe d'apprentissage « se caractérise par un éclatement des responsabilités et des intervenants, générateur de multiples conflits de compétences négatifs. Cet émiettement n'est pas compensé par une animation et une mise en oeuvre coordonnées de la politique des contrôles ou des remontées d'informations ».
II. LE DISPOSITIF PRÉVU PAR LE PRÉSENT ARTICLE
A. LE CONTRÔLE DES ORGANISMES BÉNÉFICIAIRES DE LA TAXE D'APPRENTISSAGE
Un nouvel article L. 119-1-2 est inséré par le présent article dans le code du travail, afin de renforcer les modalités de contrôle des organismes bénéficiaires de la taxe d'apprentissage.
Le nouvel article L.119-1-2 du code du travail prévoit les modalités de contrôle et de sanction suivantes :
• l'Etat exerce un contrôle administratif et financier sur les établissements bénéficiaires de fonds versés par les organismes collecteurs et sur les dépenses de fonctionnement des organismes gestionnaires de CFA prises en charge par des organismes collecteurs ;
• les agents chargés du contrôle de la formation professionnelle , sans préjudice des attributions des corps d'inspection en matière d'apprentissage, peuvent exercer le contrôle financier et administratif mentionné ci-dessus. Des contrôles conjoints peuvent être réalisés. On regrettera que les recommandations du rapport d'enquête n'aient pas été suivies et qu'un plan de contrôle régional annuel ne soit pas défini. Les administrations compétentes pour réaliser des inspections administratives et financières dans les établissements bénéficiaires et dans les organismes gestionnaires de centres de formation d'apprentis sont tenues de communiquer aux agents chargés du contrôle de la formation professionnelle les renseignements et documents nécessaires à l'accomplissement de leur mission , les contrôles doivent ainsi être facilités ce qui devrait éviter la redondance des interventions des corps d'inspection ;
• le contrôle s'effectue dans les conditions prévues par l'article L. 991-8 du code du travail, c'est-à-dire qu'il s'agit d'un contrôle sur pièce et sur place, comme le contrôle auquel peuvent être soumis les organismes collecteurs de la taxe (cf. article 20 du présent projet de loi) ;
• les fonds indûment utilisés ne sont pas admis et donnent lieu à rejet . Les établissements bénéficiaires doivent verser au Trésor public une somme égale au montant des rejets. Les décisions de versement au Trésor public sont prises par l'autorité de l'État en charge de la formation professionnelle. Le comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle en est tenu informé. Les modalités de recouvrement sont identiques à celles prévues pour le recouvrement des taxes sur le chiffre d'affaire ;
• enfin, les sanctions pénales prévues par les articles 1741 et 1750 du code général des impôts seront applicables , soit une amende comprise entre 37.500 euros et 75.000 euros selon la gravité de l'infraction et une peine d'emprisonnement de cinq ans, ainsi qu'une interdiction temporaire de trois ans d'exercer l'activité de formation, assortie d'une amende de 18.000 euros et d'un emprisonnement de deux ans.
Ces dispositions doivent garantir une plus grande efficience du contrôle de l'apprentissage en général.
B. L'INTERDICTION DE LA PRATIQUE DU « COURTAGE »
Le présent article introduit un nouvel article L. 119-1-3 dans le code du travail tendant à interdire aux établissement bénéficiaires et aux établissement gestionnaires de centres de formation d'apprentis de rémunérer les services d'un tiers dont l'entremise aurait pour objet de leur permettre de recevoir des fonds des organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage ou de bénéficier d'une prise en charge de dépenses de fonctionnement par ces organismes.
Ces dispositions sont conformes aux recommandations du rapport d'enquête sur la taxe d'apprentissage précité.
Elles devraient permettre de mettre un terme à un mécanisme d'évasion des ressources de la taxe d'apprentissage engendré par le développement de pratiques de courtage, conséquences du principe de libre affectation de la taxe par les entreprises.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.
ARTICLE
35
Réduction d'impôt sur le revenu pour les tuteurs de
chômeurs ou de titulaires de minima sociaux qui créent ou
reprennent une entreprise
Commentaire : le présent article instaure une réduction d'impôt de 1.000 euros au titre d'une aide apportée aux chômeurs ou aux titulaires de minima sociaux qui créent ou reprennent une entreprise.
D'après le programme n° 11 « Encourager la création de leur propre emploi par les chômeurs et les personnes en situation précaire » du plan de cohésion sociale présenté le 30 juin 2004 par M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, 46 % des créations d'entreprises sont le fait de chômeurs (35 %), d'allocataires de l'ASS (4 %) ou du RMI (7 %).
Or, bien que le taux de survie de ces entreprises soit réputé supérieur à la moyenne nationale, « nombreux sont les demandeurs d'emploi qui, désireux d'entreprendre, ne peuvent franchir le pas, faute de moyens, de soutien ou d'accès au capital ».
I. UNE MESURE ORIGINALE ET ENCADRÉE
La nouvelle mesure sera portée par un nouvel article 200 octies inséré dans le code général des impôts.
A. UNE NOUVELLE MESURE EN SYNERGIE AVEC D'AUTRES DISPOSITIONS DU PLAN DE COHÉSION SOCIALE
Le plan de cohésion sociale projette d'atteindre 100.000 créations d'emplois par des chômeurs entrepreneurs au cours des cinq prochaines années.
A cette fin, outre le présent encouragement à une aide aux chômeurs ou aux titulaires de minima sociaux qui créent ou reprennent une entreprise, le plan s'appuie également sur deux autres mesures.
La prolongation, dans certaines conditions, du bénéfice de l'ACCRE (aide aux chômeurs créateurs et repreneurs d'entreprises) constitue la première mesure. Ainsi, en application de l'article 34 du présent projet de loi, l'exonération totale ou partielle de cotisations sociales du revenu du créateur d'entreprise travailleur indépendant devrait être portée à trois ans lorsque ce revenu est inférieur au SMIC, pourvu que le créateur ait opté pour le statut de « micro entreprise ». D'après l'exposé des motifs du présent projet, l'extension de l'aide à la création d'entreprise pourrait déclencher la réalisation d'environ 40.000 projets d'entreprise supplémentaires, et, d'après le plan de cohésion sociale précité, « le coût total de l'ACCRE atteindrait environ 300 millions d'euros à terme (contre 120 millions d'euros aujourd'hui) ».
La seconde mesure consiste en l'abondement d'un fonds garanti par l'Etat, qui pourra couvrir les prêts consentis par les guichets bancaires à vocation sociale à des personnes physiques (chômeurs, allocataires du RMI, travailleurs en reconversion) ou morales (associations, très petites entreprises, structures d'insertion, etc.), ainsi que l'apport en fonds propres pour les créateurs d'entreprise. Cet abondement fait l'objet d'une programmation à l'article 38 du présent projet de loi (cf. supra le II de l'exposé général).
B. UNE MESURE A PRIORI TRÈS ENCADRÉE
Le nouvel article 200 octies encadre précisément l'avantage fiscal octroyé au tuteur, au titre de l'aide apportée aux chômeurs ou aux titulaires de minima sociaux qui créent ou reprennent une entreprise.
1. Le régime général de la réduction d'impôt
Au moment de la conclusion de la convention, le créateur d'entreprise doit être inscrit à l'ANPE, ou être titulaire du revenu minimum d'insertion ou de l'allocation de parent isolé.
Les créateurs d'entreprise éligibles au présent dispositif sont définis dans les termes les plus larges : il s'agit de « ceux qui créent ou reprennent une entreprise industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale, soit à titre individuel, soit sous la forme d'une société dont ils exercent effectivement le contrôle ».
Le présent article renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour préciser les justificatifs à fournir par les contribuables.
2. Les prescriptions de nature à garantir la consistance du tutorat
Certaines des prescriptions du présent article sont de nature à rassurer sur le « sérieux » de l'aide ouvrant droit au bénéfice de la réduction d'impôt.
Ainsi, l'aide est prodiguée dans le cadre d' « une convention annuelle (...) conclue entre le contribuable, le créateur de l'entreprise et une maison de l'emploi mentionnée à l'article L. 311-10 du code du travail dont relève ce dernier ». En outre, « la maison de l'emploi lui délivre un document attestant la bonne exécution de la convention lorsque celle-ci prend fin ».
Par ailleurs, il est précisé que « le contribuable doit apporter son aide pour l'ensemble des diligences et démarches qui doivent être réalisées pour la création ou la reprise de l'entreprise et le démarrage de son activité », et qu'« il doit justifier, à cet effet, d'une expérience professionnelle ».
Il est prévu que le décret en Conseil d'Etat précité, fixant les modalités d'application du présent article, précise « notamment » le cahier des charges auquel doit se conformer la convention tripartite, les obligations du contribuable et du bénéficiaire, ainsi que « la durée de l'engagement et les conditions du renouvellement de la convention ».
Pour limiter au maximum les risques de tutorats « de complaisance », il est précisé que chaque tuteur ne peut conclure simultanément plus de deux conventions de tutorat et ne peut en conclure avec ses descendants, ascendants, conjoint, concubin ou partenaire d'un pacte civil de solidarité (PACS).
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. UNE PETITE « NICHE FISCALE »
Si le présent dispositif ne s'inscrit pas précisément dans le mouvement attendu de remise en cause des « niches fiscales », il ne semble pas non plus de nature à compromettre le rendement de l'impôt sur le revenu dans des proportions significatives.
Il est prévu que « la réduction d'impôt, d'un montant forfaitaire de 1.000 euros, est accordée au titre de l'année au cours de laquelle la convention prend fin ».
Votre rapporteur pour avis « pressent » que ce montant est bien calibré : il paraît suffisamment incitatif pour ne pas décourager les bonnes volontés qui devront se conformer à un cahier des charges vraisemblablement 31 ( * ) exigeant, et suffisamment bas pour ne pas susciter de vocations factices.
D'après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis par le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, le coût total du présent dispositif peut être évalué à 15 millions d'euros en 2006 sur la base d'un nombre de création d'entreprises estimé à 15.000 en 2005 (le décalage d'un an est propre aux règles de liquidation de l'impôt sur le revenu), avec une montée en puissance progressive jusqu'en 2008, la dépense fiscale atteignant alors 25 millions d'euros, pour 25.000 entreprises créées.
Si, d'aventure, le dispositif rencontrait un succès insuffisant, ou s'il s'avérait inadéquat, sa suppression ne conduirait pas à remettre en cause des « situations acquises » en raison de la limitation du nombre de conventions : compte tenu de l'ensemble des restrictions énumérées ci-dessus, on ne pourra vraisemblablement pas faire « profession » de tuteur.
B. UN POSSIBLE EFFET DE LEVIER
Le scénario figurant dans le plan de cohésion sociale convainc par sa simplicité : « La maison de l'emploi accompagnera les chômeurs désireux de créer leur entreprise. Elle les mettra en relation avec des entrepreneurs et des cadres expérimentés qui joueront un rôle de tuteur. Le créateur d'entreprise bénéficiera ainsi d'une aide technique et d'un portefeuille de relations ».
Le degré de mobilisation des maisons de l'emploi et la qualité de l'information des tuteurs potentiels conditionneront évidemment le succès du présent dispositif. Et la proportion d'entreprises viables qui naîtront sous ses auspices décidera de sa véritable rentabilité, fonction des retours en terme d'activité, d'emploi, et de rentrées fiscales : 1.000 euros pour une entreprise qui produit, qui recrute, qui finit par payer des charges et des impôts, c'est peu, mais 1.000 euros pour une entreprise qui sombre malgré les aides, c'est beaucoup.
*
Votre rapporteur pour avis souhaite remédier à une incohérence rédactionnelle du présent article. Votre commission des finances proposera ainsi un amendement de clarification , qui établira nettement que la convention tripartite précitée, plus précisément qu'« annuelle », est « d'une durée d'un an renouvelable », et que le Conseil d'Etat fixe seulement « les conditions [de son] renouvellement , et non pas « la durée de l'engagement », puisqu'elle d'un an. En outre, afin de réduire le risque de susciter certaines vocations factices pour le « tutorat », une second amendement de votre commission des finances précisera que les contribuables fournissant une aide à une entreprises dont ils détiennent, directement ou indirectement, une fraction du capital social, ne sont pas éligibles au présent dispositif.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.
ARTICLE 43
Allongement de
la durée d'exonération de taxe foncière sur les
propriétés bâties (TFPB) en faveur des bailleurs sociaux et
extension du dispositif aux départements d'outre-mer (DOM)
Commentaire : le présent article propose d'une part, de porter de quinze ans à vingt-cinq ans la durée d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) au bénéfice des bailleurs sociaux pour les logements réalisés entre le 1 er juillet 2004 et le 31 décembre 2009 et, d'autre part, d'étendre l'ensemble du dispositif d'exonération de TFPB en faveur des bailleurs sociaux aux départements d'outre-mer (DOM).
I. LE DROIT EXISTANT
A. L'EXONÉRATION DE TFPB EN FAVEUR DES BAILLEURS SOCIAUX
1. Le dispositif d'exonération
a) L'exonération des logements construits
Le I de l'article 1384 A du code général des impôts (CGI) prévoit que les constructions neuves affectées à l'habitation principale et financées à concurrence de plus de 50 % au moyen des prêts aidés par l'Etat prévus à l'article R. 331-1 du code de la construction et de l'habitation sont exonérées de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans à compter de l'année qui suit celle de leur achèvement.
Cette exonération s'applique aux constructions de logements neufs à usage locatif et affectés à l'habitation principale, mentionnés au 3° et 5° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation (CCH), financés par des prêts PLA-I 32 ( * ) et PLUS 33 ( * ) distribués par la Caisse des dépôts et consignations et les prêts PLS 34 ( * ) distribués par la Caisse des dépôts et consignations, le Crédit Foncier de France ou tout autre organisme de crédit ayant conclu une convention avec la Caisse des dépôts et consignations.
b) L'exonération des logements acquis
Le I de l'article 1384 C du CGI prévoit que les logements acquis en vue de leur location avec le concours financier de l'Etat ou avec une subvention de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans à compter de l'année qui suit celle de leur acquisition.
Cette exonération vise les acquisitions de logements financés à l'aide des prêts prévus à l'article R. 331-1 du CCH (prêts PLA-I, PLUS et PLS).
2. Le dispositif de compensation
Les pertes de recettes résultant de ces exonérations sont compensées, en application de l'article L. 2335-3 du code général des collectivités territoriales, qui dispose : « Lorsque les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties, prévues aux articles 1384 et 1384 A, 1384 C et 1384 D du code général des impôts et aux I et II bis de l'article 1385 du même code, entraînent pour les communes une perte de recettes substantielle, ces collectivités ont droit à une compensation par l'Etat dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ».
La prolongation de l'exonération, au-delà des quinze ans actuellement applicable, sera donc compensée dans les mêmes conditions que l'exonération actuellement en vigueur.
B. L'EXONÉRATION DE TFPB DANS LES DOM
1. L'absence de base légale
Le dispositif d'exonération exposé ci-dessus n'est pas applicable aux DOM.
En effet, les articles 1384 A et 1384 C du code général des impôts s'appliquent aux logement mentionnés aux 3° et 5° de l'article L. 351-2 du CCH, c'est-à-dire à des logements donnant droit au bénéfice de l'aide personnalisée au logement (APL). Or le dispositif de l'APL n'est pas applicable aux DOM. La loi n° 77-1 du 3 janvier 1977 portant réforme de l'aide au logement, qui a créé l'APL, n'a pas été rendue applicable aux départements d'outre-mer en raison du maintien d'une aide à la pierre forte.
2. L'exonération appliquée de fait
Toutefois, d'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, tant auprès de l'Union sociale pour l'habitat qu'auprès du ministère de l'outre-mer et du secrétariat d'Etat au logement, un dispositif d'exonération est appliqué en vertu d'une pratique administrative, aux logements bénéficiant des prêts LLS (logement locatif social) et LLTS (logement locatif très social). Cette exonération est, comme en métropole, d'une durée de quinze ans.
Ces deux prêts sont servis par la Caisse des dépôts et consignations et financés par le livret A. Les plafonds de ressources du LLS sont ceux de la zone 3 35 ( * ) de la métropole minorés de 10 % ; ceux du LLTS leur sont inférieurs de 25 % 36 ( * ) . Ces prêts sont associés à des subventions beaucoup plus importantes qu'en métropole et s'accompagnent, en outre, du bénéfice du taux réduit de TVA (2,1 % au lieu de 8,5 %).
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. L'ALLONGEMENT DE LA DURÉE D'EXONÉRATION
Le présent article propose de porter la durée des exonérations de TFPB prévues par les articles 1384 A (logements neufs) et 1384 C (logements acquis) du CGI de quinze à vingt-cinq ans, lorsque ces réalisations bénéficient d'une décision de subvention ou de prêt aidé prise entre le 1 er juillet 2004 et le 31 décembre 2009, c'est-à-dire pendant la durée de mise en oeuvre du plan de cohésion sociale.
B. L'EXTENSION AUX DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER
Le présent article propose d'étendre aux DOM les exonérations prévues par les articles 1384 A et 1384 C du CGI.
L'allongement à vingt-cinq ans de la durée de cette exonération leur serait également applicable.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. L'ALLONGEMENT DE LA DURÉE D'EXONÉRATION DE TFPB
L'exonération de TFPB a été ramenée de vingt-cinq à quinze ans en 1972, pour les logements réalisés après le 1 er janvier 1973. Par conséquent, à partir de 1989, deux générations de logements sont entrées dans le champ de la TFPB, ce qui, joint à une hausse des taux de cette taxe, a contribué à la forte dégradation de la situation financière des organismes HLM au cours de la décennie 1990. L'année 2001 a toutefois marqué une rupture dans la hausse régulière de la TFPB, grâce à des mesures prises en lois de finances initiale pour 2002 et 2003. En 2002, la TFPB acquittée par les organismes HLM représentait 9,9 % des loyers, contre 6,6 % neuf ans plus tôt.
Evolution de la TFPB acquittée par les organismes d'HLM
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
|
Logements taxés
|
1 906 |
2 114 |
2 311 |
2 521 |
2 724 |
2 920 |
2 989 |
3 051 |
3 108 |
3 119 |
|
TFPB
|
555 |
666 |
769 |
892 |
997 |
1 134 |
1 185 |
1 225 |
1 140 |
1 207 |
|
TFPB / Loyers |
6,60% |
7,40% |
8,10% |
8,80% |
9,50% |
10,40% |
10,50% |
10,60% |
9,70% |
9,90% |
|
TFPB / logement taxé (en euros) |
291 |
315 |
333 |
354 |
366 |
388 |
396 |
402 |
365 |
387 |
Source : DGUHC
D'après les informations fournies par l'Union sociale pour l'habitat, l'allongement de l'exonération de TFPB aurait un impact positif correspondant à une baisse de 3 % du loyer d'équilibre du prêt locatif à usage social (PLUS). Cet effet équivaudrait à une subvention de 4 % du prix de revient du logement réalisé.
Par conséquent, l'allongement de la durée d'exonération proposée par le présent article constitue une mesure concrète tendant à favoriser la mise en oeuvre des objectifs ambitieux du plan de cohésion sociale en matière de logement locatif social. Votre rapporteur pour avis approuve ce dispositif incitatif, d'autant que ses effets sur l'équilibre des opérations de logement social sont immédiats, alors que son coût budgétaire ne sera effectif qu'à partir de 2021. Ce coût budgétaire est difficilement chiffrable en raison des incertitudes sur l'état du droit, l'évolution des taxes foncières (taux et assiette) et les hypothèses économiques (inflation) à l'horizon 2021... Néanmoins, d'après les informations fournies par le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, le coût a été estimé pour l'ensemble des opérations (métropole et DOM) à environ 60 millions d'euros en 2021 et 300 millions d'euros annuels en régime de croisière (de 2026 à 2031). Le coût des exonérations de TFPB en faveur du logement social est actuellement relativement modéré (5,8 millions d'euros, d'après les informations fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie), ce qui est la contrepartie de l'évolution décrite ci-dessus (entrée progressive de deux générations de logements sociaux dans le champ de la TFPB au cours des années 1990).
Votre commission des affaires sociales a pris l'initiative d'un amendement de cohérence, tendant à modifier l'article 1388 bis du CGI qui prévoit un abattement de 30 % sur la TFPB des logements locatifs sociaux situés en zones urbaines sensibles appartenant à un organisme HLM ou à une SEM. Cet abattement s'applique au titre des impositions établies de 2001 à 2006 et a coûté jusqu'ici environ 106 millions d'euros par an. Il est proposé de proroger ce système pendant toute la durée du plan de cohésion sociale, c'est-à-dire jusqu'en 2009. Votre rapporteur pour avis approuve cette initiative.
B. L'EXTENSION DU DISPOSITIF AUX DOM
Le projet de loi de cohésion sociale est ici l'occasion de légaliser une pratique existante, ce que votre rapporteur pour avis ne peut qu'approuver. Cette extension a un coût nul puisque l'exonération existante de TFPB était déjà compensée par l'Etat.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.
ARTICLE 46
Instauration
d'une taxe spéciale d'équipement unique en faveur de certains
établissements publics fonciers
Commentaire : le présent article institue une taxe spéciale d'équipement destinée au financement des interventions foncières des établissements publics fonciers créés par l'article 45.
I. LE DROIT EXISTANT
Actuellement, divers établissements publics fonciers peuvent instituer une taxe spéciale d'équipement, taxe additionnelle aux taxes foncières, à la taxe d'habitation et à la taxe professionnelle. Il existe six régimes de taxe spéciale d'équipement en métropole :
- taxe spéciale d'équipement perçue au profit des établissements publics fonciers visés aux articles L. 324-1 et suivants du code de l'urbanisme (article 1607 bis du CGI) : il s'agit des établissements publics fonciers locaux. Ceux-ci ont un caractère industriel et commercial et sont compétents pour réaliser des interventions foncières et des opérations d'aménagement. L'article 1607 bis du CGI, tel que modifié par l'article 193 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, dispose que le produit de cette taxe est arrêté chaque année par l'établissement public foncier local dans la limite d'un plafond fixé à 20 euros par habitant situé dans son périmètre ;
- taxe spéciale d'équipement perçue au profit de l'établissement public d'aménagement de la Basse-Seine (article 1608 du CGI) : son montant est plafonné à 6.860.000 euros ;
- taxe spéciale d'équipement perçue au profit de l'établissement public foncier de Lorraine (article 1609 du CGI) : son montant est limité à 15 millions d'euros par an 37 ( * ) ;
- taxe spéciale d'équipement perçue au profit de l'établissement public foncier du Nord-Pas-de-Calais (article 1609 A du CGI) : son montant ne peut dépasser 9.147.000 euros par an 38 ( * ) ;
- taxe spéciale d'équipement perçue au profit de l'établissement public foncier de l'Ouest Rhône-Alpes (article 1609 E du CGI) : son montant est limité à 4.573.000 euros annuels ;
- taxe spéciale d'équipement perçue au profit de l'établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d'Azur (article 1609 F du CGI) : son montant maximal est de 17 millions d'euros par an 39 ( * ) .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
A. LA CRÉATION D'UNE NOUVELLE CATÉGORIE D'ETABLISSEMENTS PUBLICS FONCIERS
L'article 45 modifie le statut des établissements publics d'aménagement institués par les articles L. 321-1 à L. 321-9 du code de l'urbanisme. Il précise que certains de ces établissements pourront avoir une compétence limitée à la réalisation d'opérations foncières (à l'exclusion de l'aménagement). Ces établissements pourront être créés après avis des départements et des régions concernées là où les besoins de logement le nécessitent.
B. L'INSTITUTION D'UNE NOUVELLE TAXE SPÉCIALE D'ÉQUIPEMENT
Un régime de taxe spéciale d'équipement unique est créé au profit des établissements publics fonciers visés à l'article 45. Le nouvel article 1607 ter du code général des impôts prévoit que le produit de cette taxe est arrêté chaque année par le conseil d'administration de l'établissement public dans la limite d'un plafond fixé à 20 euros. Le montant de la taxe est réparti, dans les conditions définies au II de l'article 1636 B octies du CGI, entre les personnes assujetties aux taxes foncières, à la taxe d'habitation et à la taxe professionnelle.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Le présent article vise à prendre en compte les problèmes fonciers qui sont un obstacle majeur à la réalisation de logements nouveaux. La séparation de l'aménagement et du foncier, réalisée par le présent article, se justifie au regard de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services. Seules les opérations strictement foncières sont exclues du champ de cette directive. Les opérations d'aménagement entrent dans le champ concurrentiel et ne sauraient donc bénéficier d'une taxe affectée qui pourrait être considérée comme illégale au regard du régime des aides. Le présent article aménage le droit en conséquence, sans toutefois supprimer les différents régimes de taxe spéciale d'équipement existant actuellement. Votre rapporteur pour avis souligne qu'il faudra, à l'avenir, harmoniser et simplifier le droit des établissements publics fonciers, tant du point de vue de leurs régimes juridiques que des dispositions fiscales qui les concernent.
S'agissant du présent article, le choix d'un plafond de 20 euros est cohérent avec la disposition de la loi précitée relative aux libertés et responsabilités locales. D'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, le prélèvement maximum constaté, s'agissant des établissements publics fonciers locaux existant, est de 16 euros par habitant et par an. Le plafond de 20 euros est donc conçu assez largement, en sorte qu'il n'ait pas à être modifié chaque année en loi de finances. Ce plafond sera une incitation au changement de statut de la part des établissements publics particuliers mentionnés ci-dessus, dont les plafonds de prélèvement sont plus restrictifs que celui proposé par le présent article. Il faut souligner que ce plafond de 20 euros est bien un plafond et non un objectif à atteindre... Dans les faits, c'est au moment de la création de l'établissement public foncier que le produit de la taxe est le plus important. Il décroît ensuite.
Votre commission vous propose d'adopter un amendement de coordination, afin que la création de cette nouvelle taxe spéciale d'équipement soit prise en compte au II de l'article 1636 B octies du code général des impôts, ainsi qu'à l'article 1636 C du même code.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.
ARTICLE 51
Majoration du
taux de la déduction forfaitaire du dispositif d'amortissement
« de Robien » en vue de favoriser la location
à
des associations d'insertion
Commentaire : le présent article tend à supprimer le dispositif « Lienemann » et à la remplacer par une modalité spécifique nouvelle du dispositif « de Robien ».
I. LE DROIT EXISTANT
A. LE DISPOSITIF « LIENEMANN »
Les propriétaires de logements loués à des personnes aux ressources très modestes, en vertu d'un bail conclu, reconduit ou renouvelé depuis le 1 er janvier 2002, peuvent bénéficier d'une déduction forfaitaire de 60 % sur leurs revenus fonciers. Ce régime est prévu au e du 1° du I. de l'article 31 du code général des impôts (CGI). Il s'adresse aux bailleurs de logements affectés à la résidence principale du locataire prenant l'engagement que le loyer et les ressources du locataire n'excéderont pas certains plafonds.
Il n'est pas possible de cumuler, pour un même logement, le bénéfice de cette déduction forfaitaire majorée et celui de l'amortissement « Besson » ou « de Robien ».
Le propriétaire peut être une personne physique ou un l'associé d'une société non soumise à l'impôt sur les sociétés (sociétés civiles immobilières, sociétés civiles de placement immobilier).
Plafonds annuels de ressources du dispositif Lienemann (2003)
(en euros)
Les plafonds de loyer mensuel, charges non comprises, sont fixés à :
- 8,3 euros par mètre carré en zone A ;
- 4,7 euros par mètre carré en zone B ;
- 4,2 euros par mètre carré en zone C.
B. LE DISPOSITIF « DE ROBIEN »
Le dispositif « de Robien » est prévu par le h du 1° du I. de l'article 31 du CGI (loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 « Urbanisme et habitat »). En vertu de ces dispositions, les particuliers qui acquièrent, à compter du 3 avril 2003, des logements neufs ou des logements vétustes à réhabiliter destinés à la location peuvent déduire de leurs revenus fonciers, sous la forme d'un amortissement, jusqu'à 65 % du montant de leur investissement sur quinze ans : 40 % répartis sur les cinq premières années et 25 % répartis sur les dix années suivantes. La déduction est applicable dans les mêmes conditions aux logements que le contribuable fait construire (déclaration d'ouverture de chantier avant le 3 avril 2004), aux locaux affectés à un usage autre que l'habitation acquis à compter du 3 avril 2003 et que le contribuable transforme en logements, ainsi qu'aux logements acquis à compter de la même date qui font l'objet de travaux de réhabilitation leur permettant d'acquérir des performances techniques voisines de celles des logements neufs.
Ce dispositif concerne les logements neufs acquis à compter du 3 avril 2003. Il comporte une déduction forfaitaire réduite à 6 % (au lieu de 14 % en droit commun).
Ce dispositif n'est pas soumis à une condition de ressources des locataires. Il est, en revanche, soumis à des plafonds de loyers mensuels qui sont sensiblement plus élevés que ceux du dispositif décrit plus haut. Ces plafonds sont les suivants :
- 18 euros par mètre carré en zone A ;
- 12,5 euros par mètre carré en zone B ;
- 9 euros par mètre carré en zone C.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Il est proposé de remplacer le dispositif « Lienemann » par un dispositif incitatif à l'investissement locatif, qui serait une modalité particulière du dispositif « de Robien ».
Le présent article relève de 6 % à 40 % le taux de la déduction forfaitaire applicable aux logements pour lesquels l'option pour la déduction au titre de l'amortissement « de Robien » a été exercée et qui sont donnés en location à des associations d'insertion, c'est-à-dire à des organismes sans but lucratif ou à des unions d'économie sociale ayant été agréés à cet effet par le représentant de l'Etat dans le département.
Pour bénéficier de la hausse de la déduction forfaitaire, cette location devra être effectuée sous conditions de loyer et de ressources. Ces plafonds seront fixés par décret. Ils devront être inférieurs à ceux du dispositif « Besson » pour l'ancien, c'est-à-dire inférieurs aux plafonds suivants :
Plafonds annuels de ressources dans le dispositif « Besson » pour l'ancien (2003)
(en euros)
Les plafonds de loyer mensuel, charges non comprises, devront, quant à eux, être inférieurs à :
- 14,4 euros par mètre carré en zone A ;
- 9,4 euros par mètre carré en zone B ;
- 6,8 euros par mètre carré en zone C.
Parallèlement, le dispositif « Lienemann » serait supprimé. Les contribuables qui ont précédemment opté pour ce dispositif pourront continuer à en bénéficier sans pouvoir toutefois renouveler l'engagement au-delà de trois ans. La mesure envisagée permettrait au bailleur, à l'expiration de son engagement, de demander le bénéfice du dispositif « Besson » en faveur de l'ancien, sans qu'il soit besoin de louer à un nouveau locataire.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Le nouveau dispositif envisagé constitue une incitation à l'investissement locatif social. C'est son principal intérêt par rapport au dispositif « Lienemann » qui s'applique, quant à lui, aux logements anciens (répondant à certaines normes d'habitabilité).
Le nouveau dispositif est également innovant en ce qu'il prévoit la location à un organisme sans but lucratif ou à une union d'économie sociale, qui constituera un intermédiaire entre le propriétaire et le locataire.
Au total, le présent article est conforme à l'esprit du plan de cohésion sociale, en tant qu'il est susceptible de renforcer l'investissement locatif privé tout en comportant des contreparties sociales.
Le coût de la déduction majorée n'a pas pu, à ce stade, être chiffré par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Ce coût est contrebalancé par la suppression progressive de la dépense fiscale du dispositif « Lienemann » 46 ( * ) .
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES
L'ARTICLE 51
Exonération d'impôt sur les
sociétés en faveur
des unions d'économie sociale
Commentaire : le présent article additionnel propose d'étendre aux unions d'économie sociale le dispositif d'exonération d'impôt sur les sociétés existant en faveur des organismes oeuvrant pour le logement social.
I. LE DROIT EXISTANT
A. L'EXONÉRATION D'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS EN FAVEUR DU LOGEMENT SOCIAL
1. Le régime en vigueur jusqu'au 1 er janvier 2005
Pour tenir compte des difficultés liées à leur champ d'intervention, les différents organismes oeuvrant en faveur du logement des personnes en difficulté ne sont pas assujettis aux impôts commerciaux que sont notamment l'impôt sur les sociétés (IS) et l'imposition forfaitaire annuelle.
Le 1. de l'article 207 du code général des impôts exonère ainsi d'IS les offices publics et sociétés d'habitation à loyer modéré (4°), les offices publics d'aménagement et de construction (4° bis ), de même que les associations loi 1901 exonérées de TVA en raison de leur activité (5° bis ).
2. Le régime institué par la loi de finances initiale pour 2004
Le I de l'article 96 de la loi n° 2003-1313 du 30 décembre 2003, portant loi de finances initiale pour 2004, a modifié l'article 207 précité. L'application de ce paragraphe I est reportée au 1 er janvier 2005 47 ( * ) .
Cette disposition élargit le champ de l'exonération, tout en la ciblant sur les seules activités d'intérêt général définies comme la construction, l'acquisition, l'attribution et la gestion de logements locatifs destinés à des personnes dont les revenus sont inférieurs à des plafonds et certaines activités annexes. Seront désormais exonérés les organismes d'HLM mentionnés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation, les sociétés d'économie mixte (SEM) visées à l'article L. 481-1-1 du même code et les sociétés anonymes de coordination entre organismes d'HLM mentionnées à l'article L. 423-1-1 du même code (nouveau 4° du 1. de l'article 207 du CGI).
B. L'ASSUJETISSEMENT DES UNIONS D'ECONOMIE SOCIALE
1. Le statut des UES
Les articles 19 bis et suivants de la loi modifiée n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération définissent le statut des UES.
Celles-ci sont « des sociétés coopératives qui ont pour objet la gestion des intérêts communs de leurs associés et le développement de leurs activités ». L'article 19 bis de la loi précitée dispose : « Dans ces unions, 65 % au moins des droits de vote doivent être détenus par des sociétés coopératives, des mutuelles régies par le code de la mutualité, des organismes de mutualité agricole, des sociétés d'assurance à forme mutuelle, des sociétés d'assurances mutuelles et unions de mutuelles régies par le code des assurances, des associations déclarées régies par la loi du 1 er juillet 1901 ou par les dispositions applicables dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, des unions ou fédérations de ces sociétés ou associations ».
Les UES sont donc, en quelque sorte, des groupements d'intérêt économique constitués entre entreprises de l'économie sociale.
2. L'assujettissement des UES à l'IS
Les UES sont des sociétés commerciales qui, en l'état actuel du droit, ne peuvent échapper à l'impôt sur les sociétés et à l'imposition forfaitaire annuelle 48 ( * ) .
Dans le domaine du logement social, seules sont assujetties à l'impôt sur les sociétés les unions d'économie sociale, même lorsqu'elles oeuvrent en faveur du logement des plus démunis et qu'elles sont gérées de façon désintéressée. Cet assujettissement au droit commun est d'autant plus étonnant que l'article L. 365-1 du code de la construction et de l'habitation dispose que « constituent des activités d'utilité sociale, lorsqu'elles sont réalisées par des organismes sans but lucratif ou des unions d'économie sociale, les activités soumises à agrément visées par la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement et par la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions ».
De plus, les unions d'économie sociale constituent très généralement des structures de portage de la propriété immobilière, des structures de maîtrise d'ouvrage ou des agences immobilières à vocation sociale créés par des associations, reconnues de bienfaisance ou d'utilité publique, qui oeuvrent en faveur du logement des plus démunis et dont le rôle sur le plan quantitatif comme qualitatif, grâce aux dispositifs d'accompagnement social qu'elles ont mis en place, se renforce progressivement. Le choix de créer une union d'économie sociale est souvent dicté par l'Etat qui considère ces structures comme plus encadrées sur le plan comptable et donc plus aptes à recevoir des subventions publiques. Largement financées par l'Etat et les collectivités locales, ces structures ne sont pourtant pas considérées fiscalement comme elles devraient l'être.
Concrètement, les coûts d'exploitation des logements sociaux créés par les unions d'économie sociale sont ainsi artificiellement accrus en raison de la fiscalité qui leur est applicable. Celle-ci freine la constitution des réserves qui leur permettraient de faire face aux risques auxquels doit faire face toute structure ayant en charge une large propriété immobilière à vocation sociale. Elle empêche que soient créés par voie d'autofinancement des logements sociaux nouveaux.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article additionnel insère un 4° quater au 1. de l'article 207 du code général des impôts, visant à exonérer d'IS les unions d'économie sociale dont la gérance est désintéressée, pour leurs activités effectuées, dans le cadre du conventionnement prévu par l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation (aide personnalisée au logement), en faveur du logement des personnes défavorisées mentionnées à l'article 1 er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.
En effet, il est de la responsabilité du législateur d'introduire des dérogations fiscales en prenant en considération la nature de l'activité poursuivie plutôt que la forme juridique de la structure qui poursuit l'activité. En matière de logement social, ce principe paraît particulièrement justifié : peu importe la forme juridique pourvu que l'activité mène à l'insertion par le logement des personnes défavorisées .
Le présent article additionnel est conforme à l'esprit de l'article 96 de la loi de finances initiale pour 2004, qui a élargi les organismes bénéficiaires de l'exonération d'impôt sur les sociétés tout en ciblant cette exonération sur les seules activités d'intérêt général.
Un dispositif identique avait, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2004, recueilli un avis favorable de votre commission des finances. De même, pareille mesure avait, à nouveau, été présentée lors de l'examen du projet de loi portant soutien à la consommation et à l'investissement. Lors de la discussion en séance publique, le secrétaire d'Etat au budget s'était à nouveau engagé à conduire une réflexion sur la question du régime fiscal des UES 49 ( * ) .
Le coût du présent article additionnel devrait être marginal, puisque, d'après les informations fournis par les professionnels, il existerait une cinquantaine d'UES agréées dans le domaine du logement social.
Le projet de loi de cohésion sociale paraît donc propice à l'adoption d'une disposition technique importante pour le bon fonctionnement de structures assurant aujourd'hui une mission de logement très social et d'accompagnement.
Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter le présent article additionnel.
ARTICLE
52
Exonération de contribution sur les revenus locatifs (CRL)
afin de favoriser la remise sur le marché de logements vacants
Commentaire : le présent article vise à exonérer de CRL pendant trois ans les logements vacants remis sur le marché et loués à des personnes bénéficiant de revenus modestes, par le biais d'un conventionnement avec l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH).
I. LE DROIT EXISTANT
A. LA CONTRIBUTION SUR LES REVENUS LOCATIFS (CRL)
A partir de 1998, l'ancien droit de bail et sa taxe additionnelle sur les loyers ont été supprimés et remplacés par deux contributions : la contribution représentative du droit de bail (CRDB) et une contribution additionnelle à celle-ci. La CRDB a été supprimée en 2001. Elle s'est appliquée pour la dernière fois aux loyers perçus en 2000. Pour les loyers perçus depuis le 1 er janvier 2001, seule subsiste la contribution additionnelle devenue une contribution autonome dénommée contribution sur les revenus locatifs (CRL).
La CRL (article 234 nonies du CGI) est applicable aux revenus tirés de la location de locaux situés dans des immeubles achevés depuis quinze ans au moins au 1 er janvier de l'année d'imposition. Les immeubles ne donnent pas lieu à contribution s'ils ont subi depuis moins de quinze ans des transformations susceptibles de les assimiler à des constructions nouvelles, à moins qu'ils aient fait l'objet de travaux d'agrandissement, de construction ou de reconstruction financés avec le concours de l'ANAH.
Cette imposition est associée à l'impôt sur le revenu pour les personnes physiques et l'impôt sur les sociétés pour les personnes morales (même non soumises à cet impôt). La CRL est assise sur le montant des recettes nettes perçues au titre de la location. Elle est calculée au taux de 2,5 %.
B. LES EXONÉRATIONS
Le III de l'article 234 nonies du CGI est relatif aux différents cas d'exonération de CRL. Sont notamment exonérés les loyers dont le montant annuel, par local, n'excède pas 1.830 euros, ainsi que les revenus des immeubles appartenant aux organismes HLM. Les revenus des locations de logements consenties à des personnes défavorisées par des organismes sans but lucratif agréés à cet effet sont également exonérés, ainsi que les revenus des immeubles appartenant aux sociétés d'économie mixte de construction ou ayant pour objet la rénovation urbaine ou la restauration immobilière dans le cadre d'opérations confiées par les collectivités publiques.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article ajoute au III de l'article 234 nonies précité un 11° qui exonère de CRL les logements ayant fait l'objet, après une vacance continue de plus de douze mois, d'une mise en location assortie d'une convention conclue avec l'ANAH.
Cet allégement fiscal est ciblé en faveur des bailleurs privés qui remettent sur le marché un logement vacant et qui s'engagent à le louer, par le biais du conventionnement, à des personnes bénéficiant de ressources modestes.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Cette mesure participe au programme en faveur de la « mobilisation du parc privé », prévu par le présent projet de loi.
On rappellera que l'article 51 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre l'exclusion avait mis en place une taxe sur les logements vacants au profit de l'ANAH. Le produit de cette taxe est évalué à 15 millions d'euros pour 2004.
La mesure instituée par le présent article a le même objectif, à savoir la remise sur le marché des logements vacants. Toutefois, cette mesure présente l'avantage d'être un dispositif d'incitation plutôt que de sanction. De surcroît, le présent article tend à ce que les personnes disposant de ressources modestes bénéficient en priorité de la remise sur le marché de logements vacants.
Le coût de cette mesure est estimé à 2 millions d'euros pour 2005, d'après les informations fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il faut rapporter ce coût au produit total de la CRL, à savoir 600 millions d'euros (dont 440 millions d'euros associés à l'impôt sur le revenu et 160 millions d'euros associés à l'impôt sur les sociétés).
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.
ARTICLE 59
Réforme
de la dotation de solidarité urbaine
Commentaire : le présent article propose d'abonder la dotation de solidarité urbaine (DSU) de 120 millions d'euros chaque année de 2005 à 2009. Les critères de répartition de la DSU seraient en outre rendus plus favorables aux communes situées en zone urbaine sensible (ZUS) et, parmi ces communes, à celles disposant d'une zone franche urbaine (ZFU).
I. LE DROIT ACTUEL
La dotation de solidarité urbaine (DSU) a été créée par la loi n° 91-429 du 13 mai 1991 50 ( * ) .
A. LA DÉTERMINATION DE L'AUGMENTATION ANNUELLE DE LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE
La DSU s'élève à environ 600 millions d'euros par an, soit 3 % de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes et de leurs groupements, comme l'indique le graphique ci-après.
La dotation de solidarité urbaine
(en millions d'euros) (en % de la dotation
globale de
fonctionnement des communes et EPCI)
Source : comité des finances locales, rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mai 2004
L'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales prévoit que la DSU fait partie de la dotation d'aménagement , qui regroupe également :
- une dotation au bénéfice des groupements de communes ;
- une dotation nationale de péréquation (DNP) ;
- une dotation de solidarité rurale (DSR).
En pratique, l'augmentation de la dotation d'aménagement a, ces dernières années, été affectée en quasi-totalité au développement de l'intercommunalité, comme l'indique le graphique ci-après.
La répartition de la dotation d'aménagement
(en millions d'euros)
Source : comité des finances locales, rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mai 2004
L'augmentation annuelle de la DSU est déterminée en deux temps.
1. La détermination de l'augmentation de la dotation d'aménagement
Tout d'abord, le comité des finances locales détermine l'augmentation de la dotation d'aménagement.
En effet, l'article L. 2334-13 précité prévoit que le montant de la dotation d'aménagement est égal à la différence entre l'ensemble des ressources affectées à la DGF des communes et la dotation forfaitaire. Or, c'est le comité des finances locales (CFL) qui fixe le taux d'augmentation de la dotation d'aménagement. L'article L. 2334-7 du code précité prévoit qu'à compter de 2004, la dotation forfaitaire de chaque commune évolue chaque année selon un taux de progression fixé par le comité des finances locales entre 45 % et 55 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la DGF 51 ( * ) .
2. La répartition de la dotation d'aménagement
Après plusieurs prélèvements, dont celui de la dotation d'intercommunalité 52 ( * ) , dont le montant total « est fixé chaque année par le comité des finances locales » (article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales), le solde de la dotation d'aménagement est réparti entre la dotation nationale de péréquation, la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale.
Les modalités de cette répartition ont été profondément modifiées par l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2004, comme l'indique le tableau ci-après.
La répartition de la dotation
d'aménagement
(article L. 2334-13 du code général des
collectivités territoriales)
|
Répartition antérieure à la loi de finances initiale pour 2004 |
Répartition actuellement prévue |
|||||
|
Dotation d'intercommunalité |
Dotation d'intercommunalité |
|||||
|
Quote-part destinée aux communes d'outre-mer |
Quote-part destinée aux communes d'outre-mer |
|||||
|
DSU* |
DSR* |
DSU** |
DSR** |
Dotation nationale de péréquation (DNP)** |
||
|
* L'augmentation annuelle du solde de la dotation d'aménagement était répartie par le CFL entre la DSU et la DSR de manière à ce que chacune reçoive 55 % au moins et 45 % au plus de cette augmentation. |
** L'augmentation annuelle du solde de la dotation d'aménagement est librement répartie par le CFL entre la dotation nationale de péréquation, la DSU et la DSR. |
|||||
a) La situation avant la loi de finances initiale pour 2004
Avant la loi de finances initiale pour 2004, l'augmentation annuelle du solde de la dotation d'aménagement était répartie par le CFL entre la DSU et la DSR de manière à ce que chacune reçoive 55 % au moins et 45 % au plus de cette augmentation.
Le comité des finances locales a toujours privilégié la progression maximale pour la DSU (55 %, et donc 45 % pour la DSR).
Afin de permettre à la DSU de progresser de manière satisfaisante, le gouvernement a régulièrement abondé les crédits de cette dotation. Ainsi, la DSU a bénéficié en 1999 et en 2000 d'une majoration exceptionnelle de 75 millions d'euros (500 millions de francs). De même, la loi de finances initiale pour 2003 a accordé 141 millions d'euros supplémentaires à la DSU (dont 25 millions d'euros résultant d'un amendement adopté à l'initiative de votre commission des finances).
b) La réforme mise en oeuvre par la loi de finances initiale pour 2004
Depuis la loi de finances initiale pour 2004, les pouvoirs du CFL en matière de répartition de la dotation d'aménagement ont été accrus.
En effet, la variation annuelle du solde de la dotation d'aménagement est désormais librement répartie par le CFL entre la dotation nationale de péréquation, la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale.
Lors de la répartition de la DGF pour l'année 2004, le CFL a décidé d'affecter 66 % de l'augmentation à la DSU.
B. LA RÉPARTITION DE LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE
Le mode de calcul actuel des attributions, ainsi que les critères d'éligibilité à la DSU, résultent des dispositions de la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 53 ( * ) .
La DSU est attribuée à certaines communes de plus de 5.000 habitants, dont la liste découle de l'application des critères définis à l'article L. 2334-16 et suivants du code général des collectivités territoriales.
1. L'indice synthétique des charges et des ressources
Un indice synthétique des charges et des ressources permet de déterminer l'éligibilité des communes à la DSU . Cet indice prend en compte le rapport des charges et des ressources d'une commune par rapport à la moyenne nationale, d'une part pour les communes de plus de 10.000 habitants, d'autre part, pour les communes de 5.000 à 9.999 habitants (article L. 2334-18 du code général des collectivités territoriales).
L'indice synthétique des charges et des ressources est composé de la manière suivante :
- 45 % du rapport entre le potentiel fiscal moyen des communes de plus de 10.000 habitants (ou, le cas échéant, des communes de 5.000 à 9.999 habitants) et le potentiel fiscal par habitant de la commune ;
- 15 % du rapport entre la proportion des logements sociaux de la commune dans son parc total de logements et la proportion des logements sociaux dans le parc total de logements des communes de plus de 10.000 habitants (ou, le cas échéant, des communes de 5.000 à 9.999 habitants) ;
- 30 % du rapport entre la proportion de bénéficiaires de prestations logements , y compris leur conjoint et les personnes à charge vivant habituellement au foyer, dans la commune, et cette même proportion dans les communes de plus de 10.000 habitants (ou, le cas échéant, des communes de 5.000 à 9.999 habitants) ;
- 10 % du rapport entre le revenu moyen des habitants des communes de plus de 10.000 habitants (ou, le cas échéant, des communes de 5.000 à 9.999 habitants) et le revenu moyen des habitants de la commune.
2. Le classement des communes urbaines en fonction de cet indice
Pour l'attribution de la DSU, les communes urbaines sont classées en fonction de la valeur décroissante de leur indice synthétique. Selon l'article L. 2334-16 du code général des collectivités territoriales, bénéficient de la DSU, les communes qui sont classées dans :
- les trois premiers quarts des communes de 10.000 habitants et plus ;
- le premier dixième des communes de 5.000 à 9.999 habitants.
Les crédits réservés aux communes de plus de 10.000 habitants et aux communes de 5.000 à 9.999 habitants sont répartis entre ces deux catégories de communes au prorata de la population DGF qu'elles représentent.
3. La détermination de l'attribution individuelle de la dotation
L'attribution individuelle de DSU est fonction du produit de la population par la valeur de l'indice synthétique, pondéré par l'effort fiscal , dans la limite de 1,3. Pour les communes de plus de 10.000 habitants, un coefficient multiplicateur permet de moduler l'attribution de la DSU en faveur des communes les plus défavorisées.
Les modalités de calcul des attributions de DSU
Le calcul de la DSU, défini par l'article L. 2334-18-2 du code général des collectivités territoriales, est le suivant :
a) pour les communes de 5.000 à 9.999 habitants :
DSU = (Indice synthétique) x (effort fiscal)* x (valeur de point) x (population DGF)
b) pour les communes de plus de 10.000 habitants :
DSU = (Indice synthétique) x (effort fiscal)* x (valeur de point) x (population DGF) x (coefficient multiplicateur)**
* dans la limite de 1,3
** soit : 2 - 2 x (rang de la commune / nombre de communes de métropole de plus de 10.000 habitants)
4. Une dotation insuffisamment progressive
Les deux tiers des 801 communes bénéficiaires reçoivent moins que la dotation moyenne de 25 euros par habitant, et seulement 39 reçoivent plus de 60 euros par habitant , comme l'indique le graphique ci-après.
La progressivité de la dotation de solidarité urbaine (2003)
(en euros)
Montant par habitant
Rang de la commune au titre
du bénéfice de la DSU
Source : ministère de l'intérieur
Comme le soulignait votre rapporteur général, dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2004, « il serait sans doute souhaitable, à moyen terme, de concentrer davantage la DSU (...) sur les communes qui en ont le plus besoin ».
Tel est ce que propose de faire le présent article.
II. LA RÉFORME PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE
A. UN RATTRAPAGE DE LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE
1. L'affectation de 120 millions d'euros par an à la DSU
Le présent article propose d'accroître la DSU de 120 millions d'euros, chaque année de 2005 à 2009.
Si 120 millions d'euros étaient affectés chaque année à l'augmentation de la DSU, il s'agirait d'une accélération considérable de l'augmentation de cette dotation, comme l'indique le graphique ci-après.
L'impact d'une augmentation de la DSU de 120 millions d'euros par an
(montant de la DSU, en millions d'euros)
Sources : comité des finances locales, rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mai 2004 ; calculs de votre rapporteur pour avis
Ainsi, le montant de la DSU doublerait presque, passant, en chiffres arrondis, de 600 millions d'euros à 1.200 millions d'euros.
2. Détail des modifications proposées
Le présent article propose :
- dans son I, d'instituer de 2005 à 2009 un prélèvement annuel sur la DGF des communes et des EPCI, correspondant à 120 millions d'euros affectés « en priorité » à la DSU (article L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales) ;
La modification proposée par le I du présent article
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Rédaction actuelle de l'article L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales |
Rédaction proposée par le présent article |
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Une dotation globale de fonctionnement est instituée en faveur des communes et de certains de leurs groupements. Elle se compose d'une dotation forfaitaire et d'une dotation d'aménagement. Le montant de la régularisation, auquel est ajouté le reliquat comptable éventuel du même exercice, est réparti entre les bénéficiaires de la dotation globale de fonctionnement au prorata des sommes perçues au titre de la dotation initiale de l'année à laquelle cette régularisation correspond. Le montant de la dotation globale de fonctionnement mentionnée au premier alinéa est égal à la différence entre le montant de la dotation prévue à l'article L. 1613-3 (a) et le montant des dotations prévues aux articles L. 3334-1 et L. 4332-4 (b). |
Texte identique |
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- |
Pour chacune des années 2005 à 2009, les sommes résultant de la progression de la dotation générale [sic] de fonctionnement sont affectées en priorité, à concurrence de 120 millions d'euros, à la dotation de solidarité urbaine prévue à l'article L. 2334-15. |
(a) Il s'agit du montant prévisionnel de la DGF inscrit dans le projet de loi de finances.
(b) Il s'agit respectivement de la DGF des départements et de celle des régions.
- dans son II, de prévoir que la fixation, par le CFL, des taux d'augmentation des différentes composantes de la dotation forfaitaire, dans l'architecture proposée par le projet de loi de finances pour 2005, s'entend une fois ce prélèvement effectué (cette disposition posant quelques problèmes techniques, le tableau comparatif correspondant figure au III du présent commentaire) ;
- dans son III, de modifier l'article L. 2334-13 du code général des collectivités terrioriales, afin de prévoir que la disposition selon laquelle la dotation d'aménagement augmente de la différence entre l'augmentation de la DGF des communes et des EPCI et celle de la dotation forfaitaire s'entend à l'exclusion du prélèvement de 120 millions d'euros.
La modification proposée par le III du présent article
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Rédaction actuelle de l'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales |
Rédaction proposée par le projet de loi de finances pour 2005 et par le présent article (1) |
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Il est institué une dotation d'aménagement qui regroupe une dotation au bénéfice des groupements de communes, une dotation nationale de péréquation, une dotation de solidarité urbaine et une dotation de solidarité rurale. Le montant de la dotation d'aménagement est égal à la différence entre l'ensemble des ressources affectées à la dotation globale de fonctionnement des communes et la dotation forfaitaire prévue à l'article L. 2334-7. |
Il est institué une dotation d'aménagement qui regroupe une dotation au bénéfice des groupements de communes, une dotation nationale de péréquation, une dotation de solidarité urbaine et une dotation de solidarité rurale. Sous réserve du prélèvement institué à l'article L. 2334-1, le montant de la dotation d'aménagement est égal à la différence entre l'ensemble des ressources affectées à la dotation globale de fonctionnement des communes et la dotation forfaitaire prévue à l'article L. 2334-7. |
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Avant la répartition de la dotation, il est procédé au prélèvement des sommes dues en application des dispositions de l'article L. 2334-9. |
Alinéa supprimé |
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(...) |
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(1) Légende :
Modification proposée par le présent article
Modification proposée par l'article 29 du projet de loi de finances pour 2005
3. Sous réserve de cet abondement, le comité des finances locales pourrait toujours répartir l'augmentation de la dotation d'aménagement entre ses trois composantes
Il n'est pas prévu de modifier le dernier alinéa de l'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit qu' « à compter de 2004, la variation annuelle du solde de la dotation d'aménagement est répartie par le comité des finances locales entre la dotation nationale de péréquation, la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale ». Ainsi, le CFL pourra toujours décider librement de la répartition de l'augmentation du solde de la dotation d'aménagement entre la DSU et les deux autres dotations , comme l'indique le schéma ci-après.
La réforme proposée
NOUVEAU PRELEVEMENT DE 120 MILLIONS D'EUROS
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DGF DES COMMUNES ET DES EPCI |
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DOTATION D'AMENAGEMENT |
DOTATION FORFAITAIRE |
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Dotation d'intercommunalité |
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Quote-part destinée aux communes d'outre-mer |
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CFL : répartition de la variation de la dotation d'aménagement* * |
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Dotation de solidarité urbaine |
Dotation de solidarité rurale |
Dotation nationale de péréquation |
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* Comme cela a été indiqué ci-avant, ces modalités doivent être réformées par l'article 29 du projet de loi de finances pour 2005.
B. LA MODIFICATION DES MODALITÉS DE RÉPARTITION DE LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE
Le IV du présent article propose de modifier les mécanismes d'attribution de la dotation pour mieux tenir compte de la proportion de la population en zone urbaine sensible (ZUS) et de la proportion de la population en ZUS qui réside en zone franche urbaine (ZFU).
Ainsi que l'a indiqué notre collègue Jean-Pierre Fourcade, lors de la réunion du CFL du 28 avril 2004, le groupe de travail du CFL sur la réforme des dotations a envisagé deux axes de réforme de la DSU :
- supprimer le critère du nombre de logements sociaux ;
- majorer la DSU pour les communes situées en zone urbaine sensible (ZUS).
Le gouvernement a jugé préférable :
- de ne pas mettre en oeuvre la première proposition ;
- de concentrer davantage la DSU que cela était proposé par le CFL, en privilégiant, parmi les communes situées en ZUS, celles situées en zone franche urbaine (ZFU).
1. Le maintien du critère du nombre de logements sociaux
a) La proposition du CFL de supprimer le critère du nombre de logements sociaux
Le groupe de travail du CFL a proposé de s upprimer , parmi les critères de répartition de la DSU, celui du nombre de logements sociaux . En effet, ce critère, qui intervient à hauteur de 15 % dans l'indice synthétique de ressources et de charges utilisé pour la répartition, est étroitement corrélé à celui du nombre de bénéficiaire d'aides au logement , plus fiable et plus aisément recensable.
b) L'absence de suppression du critère du nombre de logements sociaux
Pourtant, le présent article ne propose pas de supprimer le critère du nombre de logements sociaux.
En effet, le gouvernement a estimé :
- que le CFL était divisé à ce sujet ;
- que certaines communes, disposant d'une proportion élevée de logements sociaux, présentaient une faible part de bénéficiaires d'aides au logement, et auraient été injustement pénalisées par une telle réforme.
2. La majoration de la DSU pour les communes situées en ZUS et, parmi elles, pour celles situées en ZFU
a) La proposition du CFL : majorer la DSU pour les communes situées en ZUS
Le groupe de travail du CFL a proposé d'affecter aux communes comportant une ou plusieurs zones urbaines sensibles (ZUS) un coefficient de majoration égal à la part de la population située en ZUS dans la population totale de la commune.
Cette solution est apparue plus opportune que celle de créer un concours particulier spécifique à ces communes, ce coefficient de majoration permettant de ne pas exclure de la DSU des communes en difficulté mais n'ayant pas de quartier classé en ZUS, et de proportionner l'effort à la part de la population située en ZUS s'agissant des communes qui comportent des quartiers classés dans cette catégorie.
b) La modification proposée par le présent article : la majoration de la DSU pour les communes comprenant une ZUS ou une ZFU
Le IV du présent article propose de rendre la répartition de la DSU plus favorable non seulement aux communes situées dans une ZUS, mais aussi, parmi celles-ci, à celles disposant d'une zone franche urbaine (ZFU).
Cet écart par rapport à la proposition du CFL se justifie si l'on considère que le présent projet de loi, contrairement au groupe de travail du CFL, a pour objet de mettre en place une politique de cohésion sociale.
Le fait qu'une commune dispose d'une zone de redynamisation urbaine (ZRU) ne serait en revanche pas pris en compte, ce qui s'explique par la volonté de concentrer le maximum de moyens sur les ZFU, qui correspondent aux zones les plus en difficulté.
ZUS, ZRU, ZFU : quelques rappels
I. Trois cercles concentriques
Les zones franches urbaines (ZFU), les zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les zones urbaines sensibles (ZFU) constituent les trois cercles concentriques du zonage de la politique de la ville, conformément au schéma ci-après.
ZFU ZRU ZUS
Les 416 zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les zones franches urbaines (ZFU) , aujourd'hui au nombre de 85, qui en font partie , ont été instaurées par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.
Ces zones sont incluses dans l'ensemble, plus vaste, des 751 zones urbaines sensibles (ZUS) , caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi.
En 1999, les ZUS comprenaient près de 4,7 millions de personnes. 86 % des logements appartenaient à un immeuble collectif, et les deux tiers avaient été construits entre 1949 et 1974. Le taux de chômage y était de 25 %.
II. La création de 41 nouvelles zones franches urbaines par la loi du 1er août 2003
La liste des ZFU est annexée à la loi du 14 novembre 1996, leur délimitation étant opérée par décret en Conseil d'Etat.
Les 44 premières ZFU ont été créées par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, modifiant l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.
La loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine a créé 41 nouvelles ZFU, à compter du 1er janvier 2004.
Les ZFU permettent aux entreprises qui y sont implantées de bénéficier d'exonérations fiscales et sociales. La principale exonération dans les ZFU est celle des cotisations patronales, qui concerne les entreprises, qu'elles soient nouvelles ou non, seulement pour les 50 premiers salariés, et dure 5 ans.
La liste des ZFU est indiquée en annexe du présent rapport.
Comme on le verra ci-après, le présent article comprend une erreur rédactionnelle, qui aurait pour effet de supprimer tout bénéfice de la DSU aux communes ne disposant pas de ZFU , contrairement aux formules indiquées dans l'exposé des motifs.
Le tableau ci-après compare le dispositif actuel et le dispositif proposé par le présent article, ainsi que la présentation simplifiée (et divergente) qui en est faite dans l'exposé des motifs.
La modification du mode de calcul de la dotation de solidarité urbaine proposée par le présent article
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Article concerné du code général des collectivités territoriales |
Présentation simplifiée du calcul de la dotation |
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Rédaction actuelle (article L. 2334-18- 2 ) (1) |
Rédaction proposée (article L. 2334-18- 1 ) (1) |
Dispositif actuel |
Dispositif proposé |
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Présent article |
Exposé des motifs |
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Formule « de base » |
L'attribution revenant à chaque commune éligible de 10 000 habitants et plus est égale au produit de sa population par la valeur de l'indice qui lui est attribué, pondéré par un coefficient variant uniformément de 2 à 0,5 dans l'ordre croissant du rang de classement des communes éligibles, ainsi que par l'effort fiscal dans la limite de 1,3. |
La dotation revenant à chaque commune éligible est égale au produit de sa population par la valeur de l'indice qui lui est attribué. Ce produit est pondéré par l'effort fiscal dans la limite de 1,3 et par un coefficient variant uniformément de 2 à 0,5 dans l'ordre croissant du rang de classement des communes éligibles. |
Population x indice x coefficient* x effort fiscal (2) dans la limite de 1,3. (A) * Le coefficient varie uniformément entre 2 et 0,5 selon le classement. |
- |
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Adaptation pour les communes de moins de 10.000 habitants |
L'attribution revenant à chaque commune éligible de 5.000 à 9.999 habitants est égale au produit de sa population par la valeur de l'indice qui lui est attribué ainsi que par son effort fiscal, dans la limite de 1,3. |
- |
Communes de 5.000 à 9.999 habitants : Population x indice x effort fiscal (2) dans la limite de 1,3. Autrement dit : coefficient de 1 |
- |
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(suite au verso)
(1) Cette différence de numérotation est une erreur rédactionnelle qu'il vous est proposé de corriger.
(2) Effort fiscal = produit fiscal / potentiel fiscal hors TP
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Article concerné du code général des collectivités territoriales |
Présentation simplifiée du calcul de la dotation |
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Rédaction actuelle (article L. 2334-18- 2 ) (1) |
Rédaction proposée (article L. 2334-18- 1 ) (1) |
Dispositif actuel |
Dispositif proposé |
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Présent article |
Exposé des motifs |
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Adaptation pour les communes ayant une ZUS ou une ZFU |
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Pour la détermination de la dotation revenant aux communes éligibles de moins de deux cent mille habitants, s'appliquent au produit défini au premier alinéa deux coefficients multiplicateurs supplémentaires, l'un égal au rapport entre le double de la population des zones urbaines sensibles et la population totale de la commune et l'autre égal au rapport entre la population des zones franches urbaines et la population des zones urbaines sensibles de la commune. |
- |
Dans le cas des communes de moins de 200.000 habitants : (A) x [2 x ratio population totale/population en ZUS] x [ratio population de ZUS / population en ZFU] |
(A) x [1 + (2 x population en ZUS/population DGF)] x [1 + (population en ZFU/population en ZUS)] |
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Garantie |
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Le montant de la dotation calculée en application du présent article ne peut être inférieur à celui de la dotation perçue en 2004 par une commune entrant dans les prévisions de l'article L. 2334-16. |
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- |
- |
(1) Cette différence de numérotation est une erreur rédactionnelle qu'il vous est proposé de corriger.
Divergence entre le présent article et l'exposé des motifs, qu'il vous est proposé de corriger
c) L'impact de la mesure proposée
Selon les informations obtenues par votre rapporteur pour avis auprès du ministère de l'intérieur, la réforme proposée aurait l'impact suivant :
- le passage de la notion de potentiel fiscal à celle de potentiel financier , proposé par l'article 29 du projet de loi de finances pour 2005 , ne modifierait pas le nombre de communes bénéficiaires de la DSU, les 25 communes sortantes étant compensées par 25 communes entrantes ;
- 134 communes déjà éligibles en 2004 verraient leurs attributions augmenter , essentiellement du fait du présent article, mais aussi du fait du passage à la notion de potentiel financier (parmi ces 134 communes, 4 n'ont pas de ZUS).
La progressivité de la DSU serait considérablement accrue, comme l'indique le graphique ci-après.
Dotation DSU par habitant, en fonction du rang de classement DSU
(en euros par habitant)
Montant de la dotation par habitant
Rang DSU
Source : secrétariat d'Etat à l'insertion et à l'égalité des chances
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. UNE MESURE RÉCLAMÉE PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES
1. Un trop grand « saupoudrage » de la DSU
Dans son commentaire de l'article 33 du projet de loi de finances pour 2004 (devenu article 52 de la loi promulguée), votre rapporteur général estimait qu'à moyen terme, les dotations de solidarité (DSR, DSU et FNP) devaient être davantage concentrées , afin d'éviter un phénomène de « saupoudrage ».
En effet, ces trois dotations sont d'un faible montant par habitant, comme l'indique le graphique ci-après.
DSU, DSR et FNP par habitant
(en euros)
Source : ministère de l'intérieur
Le montant de ces dotations est compris en 2003 entre 5,4 euro par habitant pour le FNP majoration et 25 euros par habitant pour la DSU.
La DSU, « moins inefficace » que les autres dotations de solidarité, demeure cependant insuffisamment concentrée . En particulier, 75 % des communes de plus de 10.000 habitants sont de droit éligibles.
2. Une augmentation de 10 % de l'ensemble des moyens consacrés à la politique de la ville
Comme le rappelait votre rapporteur général dans le commentaire précité, la réforme de la DSU constitue un enjeu financier considérable.
Selon le jaune intitulé « Etat récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville et au développement social urbain », les moyens consacrés à la politique de la ville, toutes administrations publiques confondues, s'élèvent à 6 milliards d'euros. L'augmentation de la DSU proposée par le présent article, de 600 millions d'euros, correspond donc à une augmentation de 10 % de ces moyens.
On peut par ailleurs rappeler que le budget annuel de la ville et de la rénovation urbaine est de l'ordre de 350 millions d'euros. La réforme proposée correspond donc à près du double de cette somme.
B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ POSE DEUX DIFFICULTÉS MAJEURES
1. Prévoir une clause de sauvegarde en cas de faible croissance de la DGF des communes et des EPCI
a) La réforme proposée par le présent article correspond à 54 % du coût des réformes de la dotation d'aménagement proposées pour 2005
L'article L. 1613-1 du CGCT prévoit que, depuis 1996, la DGF évolue chaque année en fonction d'un indice égal à la somme de la prévision d'inflation 54 ( * ) de l'année de versement et de la moitié de la croissance du PIB en volume de l'année en cours, sous réserve que celle-ci soit positive. Pour l'année 2005, il en résulte une croissance de 3,05 %.
En prenant en compte divers abondements, la DGF des communes, de l'ordre de 20 milliards d'euros, augmenterait donc de 692,2 millions d'euros en 2005 (contre 401 millions d'euros en 2004).
Si l'on s'appuie sur les données du ministère de l'intérieur, modifiées pour intégrer le coût de la réforme de la DSU et de la DSR, le prélèvement de 120 millions d'euros proposé par le présent article correspond à 54 % du coût total de la réforme de la dotation d'aménagement proposée pour 2005, comme l'indique le graphique ci-après.
La répartition de l'augmentation de la DGF des communes et des EPCI en 2005, selon le ministère de l'intérieur (a)
(en millions d'euros)
(a)Données modifiées afin de prendre en compte la réforme proposée par le présent article et la réforme de la DSR.
Sources : ministère de l'intérieur, commission des finances
b) La loi de finances pour 2005 déterminera les modalités de financement du présent article
Schématiquement, la réforme proposée par le présent article sera financée :
- soit par une moindre progression de la dotation forfaitaire ;
- soit par une moindre progression des autres composantes de la dotation d'aménagement (DGF des EPCI, DSR, DNP).
On peut rappeler à cet égard que l'article 29 du projet de loi de finances pour 2005 propose de geler la dotation forfaitaire en 2005. Lors de sa réunion précitée du 21 septembre 2004, le comité des finances locales s'est opposé à une telle éventualité. Cette question sera débattue lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2005. On peut cependant indiquer qu'il ressort des chiffres cités ci-avant que les réformes de la DGF proposées pour 2005, y compris la réforme de la DSU proposée par le présent article, n'empêcheront pas de dégager un solde de 213 millions d'euros , qui selon l'article 29 précité seraient totalement affectées à la croissance de la péréquation mais pourraient l'être en partie à celle de la dotation forfaitaire. A titre de comparaison, une croissance de 1 % de la dotation forfaitaire coûterait 171 millions d'euros 55 ( * ) .
c) La prise en compte d'un éventuel ralentissement de la croissance.
Si pour l'année 2005 la réforme proposée par le présent article ne semble pas poser de problème de financement particulier, tel n'est pas le cas pour les années 2006 à 2009.
En effet, il n'est pas exclu que la France connaisse une ou plusieurs années de faible croissance du PIB. Avec une croissance du PIB de 0,5 % et une inflation de 1,5 %, la DGF n'augmenterait en valeur que de 1,75 %, soit environ 370 millions d'euros.
Dans de telles conditions, le prélèvement de 120 millions d'euros proposé par le présent article pourrait susciter certaines difficultés pour les communes ne bénéficiant pas de la DSU.
C'est pourquoi votre commission des finances vous propose d'adopter un amendement selon lequel ce prélèvement est égal à 20 % de l'augmentation de la DGF des communes et des EPCI, avec un plafonnement à 120 millions d'euros.
2. Prévoir, pour toutes les communes, une progression minimale de la DSU au cours des cinq prochaines années
Par ailleurs, en l'état actuel de rédaction du présent article, les communes situées en ZUS ou en ZFU seraient quasiment les seules à bénéficier de l'augmentation annuelle de 120 millions d'euros de la DSU.
Ainsi, selon les informations fournies par le secrétariat d'Etat à l'intégration et à l'égalité des chances, les trois premières années, l'abondement de la DSU ne bénéficierait qu'aux 450 communes comportant une ZUS, qui se partageraient 112,2 millions d'euros d'accroissement annuel 56 ( * ) .
La quatrième année, les communes ne comportant pas de ZUS verraient leur DSU accrue de 3 millions d'euros.
La cinquième année, les 560 millions d'euros d'accroissement depuis 2004 seraient répartis pour 544,25 millions d'euros sur les communes situées ZUS, et pour 16,75 millions d'euros sur les communes non situées en ZUS.
Afin d'éviter la stagnation de la DSU pour certaines communes non situées en ZUS, votre commission des finances vous propose un amendement tendant à garantir un taux de progression minimal de la DSU, pour chacune des communes percevant cette dotation.
Une simulation de l'impact d'une garantie de progression annuelle minimale de 5 %, transmise à votre commission des finances par le secrétariat d'Etat à l'intégration et à l'égalité des chances, figure en annexe au présent rapport.
3. Faire passer le plafond de population pour bénéficier de la majoration proposée par le présent article de 200.000 habitants à 400.000 habitants
Le IV du présent article prévoit que les deux coefficients multiplicateurs applicables aux communes disposant d'une ZUS ou d'une ZFU concernent les seules communes « de moins de deux cent mille habitants ».
L'exposé des motifs du présent article justifie l'exclusion des communes de plus de 200.000 habitants par le fait que « les écarts de richesse que l'on y enregistre et les effets de masse permettent d'y organiser une solidarité locale et donc d'absorber les poches de grande pauvreté urbaine ».
Certains élus se sont pourtant opposés à cette exclusion. Ainsi, selon l'association des maires de grandes villes de France, ceux-ci ont « exprimé leur profond désaccord face à la proposition exposée dans le Plan de cohésion sociale qui prévoit de ne pas faire bénéficier les villes de plus de 200.000 habitants de la majoration de DSU ».
Les communes de 200.000 habitants et plus, ainsi que leur dotation par habitant en 2003 et 2009, qui serait accrue par l'abondement de 120 millions d'euros , sont indiquées par le tableau ci-après.
La DSU par habitant des communes de plus de 200.000 habitants
(en euros)
|
Commune |
Population DGF (2003) |
DSU / habitant (2003) |
DSU/habitant en 2009 |
|
Paris |
2.223.582 |
- |
- |
|
Marseille |
813.790 |
31 |
35 |
|
Lyon |
461.158 |
- |
- |
|
Toulouse |
404.357 |
10 |
12 |
|
Nice |
365.435 |
8 |
9 |
|
Nantes |
280.588 |
18 |
20 |
|
Strasbourg |
269.694 |
16 |
18 |
|
Montpellier |
232.959 |
28 |
32 |
|
Lille |
221.194 |
24 |
27 |
|
Bordeaux |
222.262 |
- |
- |
|
Rennes |
214.952 |
22 |
26 |
Remarque importante : Ces simulations ont été effectuées à partir des données 2003. Elles n'ont, de ce fait, aucune autre portée que de donner des ordres de grandeur de progression, et ne constituent en rien une série d'engagements individuels du gouvernement.
Source : secrétariat d'Etat à l'intégration et à l'égalité des chances
Votre commission des finances vous propose de porter le plafond de 200.000 habitants à 400.000 habitants.
Une simulation de l'impact de cette mesure, transmise à votre commission des finances par le secrétariat d'Etat à l'intégration et à l'égalité des chances, figure en annexe au présent rapport.
C. LE PRÉSENT ARTICLE PRÉSENTE PLUSIEURS PROBLÈMES TECHNIQUES
1. Le principal problème technique : du fait d'une erreur rédactionnelle, le présent article supprimerait le bénéfice de la DSU pour l'ensemble des communes non situées en ZFU
a) Une erreur rédactionnelle qui priverait de DSU les communes ne comprenant pas de zone franche urbaine
Il existe, on l'a vu, une divergence importante entre le présent article et l'exposé des motifs, en ce qui concerne les modalités de répartition de la DSU. Cette divergence résulte d'une erreur rédactionnelle dans le présent article.
En effet, selon le présent article « s'appliquent au produit [de la dotation] deux coefficients multiplicateurs supplémentaires, l'un égal au rapport entre le double de la population des zones urbaines sensibles et la population totale de la commune et l'autre égal au rapport entre la population des zones franches urbaines et la population des zones urbaines sensibles de la commune ».
Autrement dit, le premier coefficient multiplicateur est égal à :
2 x population des ZUS
___________________
Population totale
et le second à :
Population des ZFU
________________ .
Population des ZUS
Par conséquent, selon le présent article une commune qui ne disposerait pas de ZUS, ou une commune qui disposerait d'une ZUS mais pas d'une ZFU, ne percevrait pas de DSU, le second coefficient, voire le premier, étant égal à zéro.
Ainsi que cela été indiqué à votre rapporteur pour avis, ce recentrage « radical » de la DSU n'est pas souhaité par le gouvernement, comme l'indique la lecture de l'exposé des motifs du présent article.
En effet, l'exposé des motifs propose, respectivement, les formules suivantes :
2 x population des ZUS
1 + ___________________
Population totale
Population des ZFU
1 + ________________ .
Population des ZUS
Il résulte des formules indiquées dans l'exposé des motifs que les communes sans ZUS ou ZFU continueraient de percevoir la dotation selon les modalités actuelles. La différence par rapport à la situation actuelle est que les communes disposant d'une ZUS ou d'une ZFU verraient leur dotation accrue. Ainsi, par rapport au mode actuel de répartition de la DSU, une commune ayant la totalité de sa population en ZFU verrait sa dotation multipliée par deux coefficients de respectivement 3 et 2, c'est-à-dire par 6.
b) Une erreur de numérotation d'article
Par ailleurs, le IV du présent article propose de placer les dispositions relatives à la répartition de la DSU dans un article L. 2334-18- 1 du code général des collectivités territoriales, qui remplacerait l'actuel article L. 2334-18- 2 du même code. Or, il existe d'ores et déjà un article L. 2334-18-1 , selon lequel « l'enveloppe à répartir entre les communes de 5.000 à 9.999 habitants éligibles à la dotation est égale au produit de leur population par le montant moyen par habitant revenant à l'ensemble des communes éligibles ».
Le présent article aurait donc pour effet la coexistence de deux articles L. 2334-18-1 , ce qui n'est évidemment pas souhaité.
Votre commission des finances vous propose de corriger cette erreur.
2. La possibilité de diverses améliorations rédactionnelles
a) Améliorer la rédaction du I du présent article
(1) Préciser que la DGF concernée est celle des communes et de leurs groupements
Le présent article propose de modifier, notamment, les articles L. 2334-1, L. 2334-7 et L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales, relatifs à la DGF des communes et de leurs groupements.
Cependant, il n'est pas prévu d'indiquer explicitement que les 120 millions d'euros sont prélevés sur la DGF des communes et de leurs groupements.
(2) Les autres améliorations rédactionnelles proposées par votre commission des finances
Le I du présent article prévoit que « pour chacune des années 2005 à 2009, les sommes résultant de la progression de la dotation générale [sic] de fonctionnement sont affectées en priorité, à concurrence de 120 millions d'euros, à la dotation de solidarité urbaine (...) ».
Cette disposition pourrait voir sa rédaction améliorée :
- il serait opportun de remplacer la référence aux « sommes résultant de la progression » de la DGF par une référence à la « progression » de la DGF ;
- surtout, le présent article doit se référer non à la « dotation générale de fonctionnement », qui n'existe pas, mais à la « dotation globale de fonctionnement ».
b) Les légères incompatibilités du II du présent article avec l'article 29 du projet de loi de finances pour 2005 ne semblent pas appeler, à ce stade, de modification rédactionnelle
En revanche, les légères incompatibilités du II du présent article avec la réforme de la DGF des communes et groupements prévue par l'article 29 du projet de loi de finances pour 2005 ne semblent pas appeler, à ce stade, de modification rédactionnelle .
En effet, il semble préférable d'apporter ces modifications dans le cadre de la loi de finances pour 2005, qui devrait être adoptée après le présent projet de loi.
On rappelle que le II du présent article propose de modifier l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales, relatif à la dotation forfaitaire des communes, afin de prévoir que « pour les années 2005 à 2009, les taux fixés par le comité des finances locales s'appliquent au taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement diminuées du prélèvement institué à l'article L. 2334-1 ». Il s'agit de « court-circuiter » le comité des finances locales, afin qu'il ne décide pas d'affecter les 120 millions d'euros annuels prévus par le présent article à autre chose qu'à l'augmentation de la DSU.
Cette disposition pose un double problème.
(1) Le dernier alinéa du texte proposé par le présent article pour compléter l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales risque d'être supprimé par l'article 29 du projet de loi de finances pour 2005
Tout d'abord, le présent article prévoit qu'elle a vocation à compléter l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales. Or, l'article 29 du projet de loi de finances pour 2005 prévoit que le « dernier alinéa » de l'article L. 2334-7 précité est supprimé. Si le présent projet de loi entre en vigueur avant la loi de finances initiale pour 2005, le dernier alinéa actuel sera maintenu, et celui proposé par le présent article supprimé.
Afin d'éviter de tels problèmes de coordination, il aurait sans doute été préférable d'inscrire le présent article dans le projet de loi de finances pour 2005, afin d'intégrer ses dispositions à la réforme de la DGF des communes et de leurs groupements.
A défaut, il conviendra d'être attentif, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2005, à éviter tout problème de coordination avec le présent article.
(2) La référence aux taux fixés par le comité des finances locales en 2005 ne semble pas appropriée
L'article 29 du projet de loi de finances pour 2005 propose de modifier l'article L. 2334-7 précité. La dotation d'aménagement, scindée en quatre composantes évoluant de manière indépendante, n'augmenterait plus selon un taux fixé par le comité des finances locales entre 45 % et 55 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la DGF :
- pour l'année 2005, chacune de ses composantes verrait son montant fixé par l'article 29 précité, ce qui, en l'état actuel de cet article, correspondrait à un « gel » ;
- pour les années suivantes, chacune de ses composantes augmenterait selon un taux fixé par le CFL, en fonction de la progression de l'ensemble de la DGF et sous certains plafonds.
La formule « pour les années 2005 à 2009 » prévue par le présent article est donc inappropriée, le CFL ne fixant pas de taux pour l'année 2005.
Cette disposition, si elle est inutile, ne semble cependant pas avoir de conséquences dommageables. Par ailleurs, il pourrait sembler prématuré de modifier le présent article par coordination avec des dispositions, non encore adoptées, du projet de loi de finances pour 2005.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.
* 18 Au sens de l'assiette des cotisations URSSAF (dans les départements d'Alsace-Moselle, le taux est réduit à 0,2 % de la masse salariale).
* 19 Cette péréquation s'effectue entre les CFA ou sections d'apprentissage, au niveau régional.
* 20 Ces frais étant affectés à des dépenses relatives aux premières formations technologiques et professionnelles.
* 21 Rapport d'enquête sur la taxe d'apprentissage, octobre 2003, n° 2003-M-047-01.
* 22 A titre d'exemple, la taxe pour frais de chambre de métiers, qui est une taxe additionnelle à la taxe professionnelle, devra toujours être acquittée par les entreprises, ce qui garantit le financement de ces chambres, mais elle ne sera plus libératoire de la taxe d'apprentissage.
* 23 Cette évaluation repose sur une extrapolation du produit de la taxe d'apprentissage pour 2002 et une modification réglementaire de la répartition entre la part quota et la part hors quota de la taxe d'apprentissage, qui n'a pas été communiquée à votre rapporteur pour avis.
* 24 Rapport d'enquête sur la taxe d'apprentissage, établi conjointement par les inspections générales de l'administration, des affaires sociales, de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche et des finances octobre 2003, n° 2003-M-047-01.
* 25 Cf. I du commentaire de l'article 14 du présent projet de loi.
* 26 On suppose que la masse salariale (qui est l'assiette de la taxe d'apprentissage) croît de 3,5 % par an, et que le crédit d'impôt par apprenti est revalorisé comme l'inflation (2 %).
* 27 Parallèlement, la diminution des dotations budgétaires versées aux régions par le budget de l'État devrait être simultanée à raison d'un tiers chaque année.
* 28 C'est-à-dire la somme de la suppression du caractère libératoire du paiement de la taxe d'apprentissage de certaines dépenses exposées par les entreprises et de la contribution au développement de l'apprentissage, égale à 0,06 % de la masse salariale versée en 2004.
* 29 Rapport d'enquête sur la taxe d'apprentissage, octobre 2003, n° 2003-M-047-01.
* 30 Rapport d'enquête sur la taxe d'apprentissage établi conjointement par les inspections générales de l'administration, des affaires sociales, de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche et des finances, octobre 2003, n° 2003-M-047-01.
* 31 D'après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, le décret en Conseil d'Etat précité devrait notamment énumérer l'ensemble des démarches donnant lieu à un accompagnement, ainsi que la fréquence des rencontres avec le tuteur.
* 32 Prêt locatif aidé d'intégration.
* 33 Prêt locatif à usage social.
* 34 Prêt locatif social.
* 35 La réglementation des aides au logement comporte un découpage du territoire métropolitain en zones géographiques (zones « PLUS », en référence au prêt locatif à usage social). La zone 3 couvre, en simplifiant, le territoire métropolitain hors Ile-de-France, hors villes de plus de 100.000 habitants, hors zones d'urbanisation et villes nouvelles.
* 36 Il s'agit, en simplifiant, de prêts équivalents, aux PLUS (prêt locatif à usage social) et PLA-I (prêt locatif aidé d'intégration) métropolitains.
* 37 Soit 6,5 euros en moyenne par habitant (la Lorraine compte 2.310.376 habitants au recensement 1999).
* 38 Soit 2,3 euros en moyenne par habitant (3.996.588 habitants au recensement 1999).
* 39 Soit 3,8 euros en moyenne par habitant (4.506.151 habitants au recensement 1999).
* 40 Zone A : il s'agit de l'agglomération parisienne, de la côte d'Azur et du Genevois français.
* 41 Zone B : agglomérations de plus de 50.000 habitants et certaines communes situées aux franges de l'agglomération parisienne et en zones littorales ou frontalières.
* 42 Zone C : Autres communes situées en France ou dans les DOM.
* 43 Zone A : il s'agit de l'agglomération parisienne, de la côte d'Azur et du Genevois français.
* 44 Zone B : agglomérations de plus de 50.000 habitants et certaines communes situées aux franges de l'agglomération parisienne et en zones littorales ou frontalières.
* 45 Zone C : Autres communes situées en France ou dans les DOM.
* 46 Cette dépense fiscale est de l'ordre de 20 millions d'euros en 2003 et 30 millions d'euros en 2004.
* 47 D'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, certaines difficultés pratiques pourraient toutefois entraîner un report au 1 er janvier 2006 de la mise en oeuvre de cet article, si une initiative législative est prise en ce sens.
* 48 Il convient toutefois d'évoquer un jugement du Tribunal administratif de Grenoble, à propos d'une UES ayant pour objet « la gestion des intérêts communs de ses associés et le développement de leurs activités, notamment pour améliorer les conditions d'insertion dans un habitat normal de populations défavorisées ». Le Tribunal a considéré que cette société commerciale pouvait bénéficier des exonérations applicables aux organismes sans but lucratif (TA Grenoble, 18 octobre 2001, n° 98844/4,00600/4 et 012304/4).
* 49 In JO Débats Sénat, séance du 15 juillet 2004.
* 50 Loi instituant une dotation de solidarité urbaine et un fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France, réformant la dotation globale de fonctionnement des communes et des départements et modifiant le code des communes.
* 51 L'article 29 du projet de loi de finances pour 2005 prévoit de réformer les modalités de détermination du taux de progression de la dotation forfaitaire des communes et de leurs groupements. En 2005, chacune des nouvelles composantes de la dotation forfaitaire des communes et de leurs groupements serait égale à un montant fixé par l'article 29 précité. Les années suivantes, ces composantes évolueraient à des taux fixés par le comité des finances locales, dans la limite de certains plafonds.
* 52 Les autres prélèvements sont la dotation de compensation et la quote-part destinée aux communes d'outre-mer.
* 53 Loi portant diverses dispositions relatives aux concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales et aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités territoriales.
* 54 Moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages (hors tabac).
* 55 Y compris l'indexation de la dotation de compensation.
* 56 Les 120 millions d'euros doivent en effet être réduits d'une quote-part « outre-mer » de 4,1%, et de 2,5% pour les communes de 5.000 à 10.000 habitants.