II. LES CRÉDITS DE LA MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT » BAISSENT DE 2,9 % EN 2015
La mission « Aide publique au développement », qui est interministérielle, regroupe deux programmes :
- le programme 110 « Aide économique et financière au développement », mis en oeuvre par le ministère des finances et des comptes publics ;
- le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », géré par le ministère des affaires étrangères et du développement international.
Le PLF 2015 prévoit des crédits à hauteur de 2,8 milliards d'euros de crédits de paiement pour la mission, dont 1 milliard pour le programme 110 et 1,8 milliard pour le 209.
Des ressources complémentaires issues des financements innovants (taxe sur les transactions financières et taxe de solidarité sur les billets d'avion) contribuent à l'effort d'APD et sont versées au Fonds de solidarité pour le développement (FSD), géré par l'AFD.
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Crédits de paiement, en millions d'euros |
LFI 2014
|
2015 |
2016 |
2017 |
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Plafond de la mission « APD » |
2 874 |
2 791 |
2 726 |
2 660 |
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Evolution |
-2,9 % |
-2,3% |
-2,4% |
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Plafond de la mission + recettes du FSD (financements innovants) |
3 184 |
3 131 |
3 096 |
3 060 |
|
Evolution |
-1,7% |
-1,1% |
-1,1% |
Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.
Grandes masses budgétaires (en CP) de la mission
« APD » en 2015 :
2,8 milliards
d'euros
Les contributions aux organisations multilatérales , dont l'Union européenne, représentent 58 % des crédits de la mission (1,6 milliard d'euros), en diminution de 0,8 % par rapport à 2014. La coopération et les aides bilatérales atteignent 1 milliard, soit 35 %, en diminution de 5,5 %.
A. LE PROGRAMME 110 GÉRÉ PAR LE MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE ET DES FINANCES : LE POIDS DES ENGAGEMENTS MULTILATÉRAUX ; L'EXTINCTION PROGRESSIVE DES OPÉRATIONS D'ANNULATION DE DETTE DES PAYS PAUVRES
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en millions d'euros |
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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LFI 2014 |
PLF 2015 |
évolution |
LFI 2014 |
PLF 2015 |
évolution |
|
|
Aide multilatérale |
1 581 |
287 |
-82% |
636 |
635 |
-0,1% |
|
Aide bilatérale |
396 |
433 |
+9% |
313 |
316 |
+1,1% |
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Traitement de la dette des pays pauvres |
383 |
0 |
- |
161 |
107 |
-33% |
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Total du programme 110 |
2 630 |
720 |
-73% |
1 110 |
1 059 |
-4,6% |
Source : projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2015.
Ce tableau reprend les chiffres du projet annuel de performance (PAP) annexé au projet de loi de finances pour 2015. Depuis la transmission de ce document au Parlement, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements qui modifient ces chiffres :
- à l'initiative de plusieurs députés et contre l'avis du Gouvernement, une réduction de 35 millions d'euros en AE et en CP sur l'action « Aide bilatérale » du programme. Ces 35 millions sont transférés sur les actions bilatérales du programme 209 ( cf. infra ) ;
- à l'initiative du Gouvernement en seconde délibération, les AE et les CP du programme 110 ont été diminués de 11 millions d'euros. Toutes les missions du budget général ont ainsi été mises à contribution pour rétablir, à la suite des amendements adoptés par les députés lors des débats sur le PLF, l'objectif initial de dépenses fixé par le Gouvernement.
Au total, si aucune autre modification n'intervient, les AE du programme 110 s'élèveront donc à 674 millions pour 2015 et les CP à 1 013 millions.
Dans la suite du rapport sont utilisées les informations du PAP sans les amendements précédemment mentionnés.
1. L'aide multilatérale : 635 millions de CP pour 2015
L'aide multilatérale représente 60 % du programme en crédits de paiement en 2015. La partie « autorisations d'engagement » de ce programme fluctue sensiblement d'une année sur l'autre, lorsqu'il est nécessaire d'enregistrer la reconstitution pluriannuelle des ressources d'un organisme important (exemple avec l'inscription en 2014 des 1,2 milliard d'euros que la France s'est engagée à verser à l'AID pour la période 2015-2017).
• L'association internationale de
développement (AID) : 323 millions
Au sein du groupe de la Banque mondiale, l'AID qui regroupe 172 pays membres, octroie des dons et des prêts à très faible taux aux pays en développement les plus pauvres. Ces prêts de long terme, entre 25 et 40 ans, représentent environ 80 % des financements et prévoient un différé de remboursement de 5 ou 10 ans. 77 pays 4 ( * ) bénéficient de financements de l'AID, dont 39 en Afrique subsaharienne.
Sur l'exercice 2014 (qui a pris fin au 30 juin 2014), les engagements de l'AID ont totalisé 22,2 milliards de dollars (12 % sous forme de dons) : 3,1 milliards pour l'Inde, 2,1 milliards pour le Pakistan, 1,9 pour le Bangladesh, 1,6 pour le Nigeria, 1,6 pour l'Ethiopie, 1,3 pour le Viêt-Nam, 0,7 pour l'Ouganda, 0,6 pour la Tanzanie, 0,5 pour le Kenya ou encore 0,4 pour le Sri Lanka.
Environ la moitié des financements bénéficie à l'Afrique subsaharienne et un peu plus du tiers à l'Asie du Sud.
Les ressources de l'AID sont fixées par les pays membres pour une période triennale ; ainsi, la 17 ème « reconstitution » des ressources de l'AID porte sur 2015-2017 atteint 52 milliards de dollars.
La France contribuera à cette reconstitution de deux manières :
- 1 milliard d'euros en don. Ce montant a été inscrit en engagement dans la loi de finances pour 2014 et sera décaissé de 2015 (323 millions inscrits en CP) à 2017 ;
- 430 millions d'euros de prêt. Pour tenir compte des contraintes pesant sur les finances publiques des pays développés, l'AID a prévu, pour la première fois, que les pays puissent contribuer également sous forme de prêt très concessionnel. L'AFD, au nom de la France, prêtera à l'AID, à taux zéro sur une période de 25 ans, un total de 430 millions dont 360 millions sont inscrits en CP en 2015 5 ( * ) .
Si l'on peut comprendre que les Etats soumis à des difficultés financières défendent la possibilité du prêt en sus de celle du don, il serait tout de même intéressant de s'interroger sur la logique d'ensemble du système , qui voit un Etat prêter de l'argent à l'AID qui elle-même prête aux pays bénéficiaires.
Qui plus est, la France décide à nouveau, par habitude, de faire transiter ce prêt par l'AFD, qui sera certainement - et logiquement - rémunérée pour cette opération. Ce procédé que le Trésor justifie par l'absence de ressources internes au ministère pour réaliser ce type d'opération ne convainc pas pleinement vos rapporteurs : il serait tout de même étrange, voire inquiétant, que l'Etat n'ait pas la capacité de prêter lui-même 430 millions d'euros à un organisme international, y compris dans un panier de monnaie comme les droits de tirage spéciaux (DTS). Or, l'AFD emprunte naturellement à un taux plus élevé que l'Etat lui-même, ce qui constitue un coût évitable.
• Le fonds africain de
développement (FAD) : 152 millions
Guichet concessionnel de la Banque africaine de développement (BAfD) créée en 1964, le FAD fournit des ressources aux pays à faible revenu pour financer des projets et assurer une assistance technique ; 40 pays sont éligibles. La BAfD regroupe 53 pays africains et 25 non africains ; la France, avec 3,75 % du capital, est le quatrième actionnaire non régional derrière les Etats-Unis, le Japon et l'Allemagne, ex-aequo avec le Canada.
En septembre 2013, les 27 pays contributeurs ont fixé une reconstitution des ressources du fonds à hauteur de 7,3 milliards de dollars américains pour la période 2014-2016. La France s'est engagée à hauteur de 381 millions d'euros, un niveau identique en euros courants à celui à la période précédente. L'engagement de cette somme a eu lieu dans la loi de finances pour 2014 ; les crédits de paiement étaient de 101 millions en 2014, ils s'élèvent à 152 millions en 2015.
• Le fonds pour l'environnement mondial
(FEM, 51 millions)
Créé en octobre 1991, le fonds pour l'environnement mondial réunit 182 pays et 10 organisations internationales. Organisme financier indépendant mais hébergé par la Banque mondiale, le FEM accorde des financements aux pays en développement et aux pays en transition pour des projets concernant six domaines principaux : la biodiversité, le changement climatique, les eaux internationales, la dégradation des sols, la couche d'ozone et les polluants organiques persistants.
La sixième reconstitution du FEM atteint 2,9 milliards de dollars américains pour la période 2015-2018, la France étant le cinquième contributeur. Le PLF pour 2015 inscrit cet engagement global (201 millions en AE) et prévoit des crédits de paiement à hauteur de 51 millions pour 2015.
• Le fonds multilatéral pour le
protocole de Montréal (9 millions)
Entré en vigueur le 1 er janvier 1989, le Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone (SAO) a été conçu pour réduire la production et la consommation des substances nocives à la couche d'ozone en réduisant leur quantité dans l'atmosphère pour protéger la faible couche d'ozone de la Terre. Il met en place un calendrier d'élimination des SAO dans les pays signataires.
On peut s'interroger, en regardant les institutions du protocole de Montréal telles que présentées sur le site internet du « secrétariat de l'ozone du PNUE », sur l'efficacité et le coût d'un tel dispositif... Ce graphique révèle clairement la multiplicité des organes créés pour gérer les organisations multilatérales.
Un Fonds multilatéral a été établi en 1991 avec pour objectif de financer des projets d'élimination des SAO. Il est géré par un comité exécutif composé de représentants de sept pays développés et de sept pays en développement et il est alimenté par 49 pays industrialisés. Sa principale caractéristique est de financer les coûts additionnels liés à la conversion vers une technologie sans SAO. Quatre agences d'exécution sont chargées de la mise en oeuvre : le PNUE, le PNUD, l'ONUDI et la Banque mondiale.
Pour la période 2012-2014, la reconstitution des ressources du fonds multilatéral s'est élevée à 400 millions de dollars américains, la France étant le quatrième contributeur. La prochaine reconstitution pour 2015-2017 n'a pas encore eu lieu et le PLF prévoit une enveloppe de 28 millions d'euros sur la période et 9,3 millions de CP pour 2015.
Alors que le fonds pour l'environnement mondial est compétent pour « la dégradation de la couche d'ozone » et qu'on assiste clairement à une multiplication des organisations internationales en matière d'environnement, on peut s'interroger sur la légitimité de conserver un fonds doté de seulement 133 millions de dollars par an dont les coûts de gestion pourraient aisément être mutualisés avec d'autres organismes . Les coûts de gestion s'élèvent à 108 millions d'euros pour la période 1991-2016, soit 3,3 % des ressources.
• La facilité financière
internationale pour la vaccination (IFFIm) : 35 millions
Créée en 2006, la facilité financière internationale pour la vaccination s'appuie sur des engagements à long terme des donateurs pour emprunter elle-même sur les marchés de capitaux et affecter immédiatement des sommes importantes à des programmes de vaccination et de renforcement des capacités sanitaires gérés par le GAVI (Global Alliance for Vaccination and Immunisation). L'IFFIm a déjà levé plus de 4,5 milliards de dollars américains et doit en lever 6 au total. Ainsi, dès 2006, l'IFFIm a levé 1 milliard de dollars pour un montant de dons déjà encaissés faible.
Engagée en 2007, la contribution totale de la France s'élèvera à 1,24 milliards d'euros sur 20 ans, dont une partie (867 millions) est financée par des crédits budgétaires du programme 110 et le solde (373 millions) par des financements dits innovants via le fonds de solidarité pour le développement. La France est le deuxième contributeur derrière le Royaume-Uni (3 milliards de dollars sur 23 ans). Seulement 9 pays participent à l'IFFIm : Italie, Norvège, Australie, Espagne, Pays-Bas, Suède et Afrique du Sud. Le Brésil a également annoncé un financement.
En 2015, les crédits de paiement du programme 110 atteignent 35 millions à ce titre, en légère progression par rapport à 2014 (32,5 millions).
• Le fonds asiatique de
développement (FAsD) : 23 millions
Guichet concessionnel de la Banque asiatique de développement créée en 1966 et détenue par 66 Etats membres dont 47 de la zone Asie-Pacifique, le FAsD accorde des dons et des prêts, principalement dans le domaine des infrastructures. Le Japon est le principal actionnaire de la banque (15,6 %), la France en est le 12 ème avec 2,2 % des droits de vote.
Pour la période 2013-2016, la France participe à hauteur de 92,6 millions d'euros, dont 23 millions en 2015.
• Les autres actions
multilatérales
De nombreux autres financements multilatéraux sont accordés sur le programme 110 : un fonds fiduciaire dédié à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, plusieurs fonds d'assistance technique Moyen-Orient, Afrique), le fonds du sarcophage de Tchernobyl, un fonds pour l'environnement juridique des entreprises en Afrique, un fonds de lutte contre les juridictions non coopératives, un fonds pour l'intégration des pays les moins avancés dans le commerce mondial, la Banque interaméricaine de développement.
Deux lignes peuvent être mentionnées :
- le fonds international de développement agricole (11,6 millions d'euros de CP en 2015) ;
- la facilité élargie de crédit (FEC) du FMI (15 millions d'euros en 2015) qui pose deux questions particulières.
La FEC permet d'accorder à des pays à faible revenu des prêts bonifiés destinés à réduire la pauvreté. Il semble à vos rapporteurs qu'il s'agit là de la compétence de la Banque mondiale...
Par ailleurs, la France a décidé d'utiliser l'AFD et la Banque de France comme intermédiaires financiers : en 2009, l'AFD a accordé un prêt concessionnel au FMI à hauteur de 1 milliard de dollars et en 2010 la Banque de France a fait de même à hauteur de 1,3 milliard de DTS. Comme vos rapporteurs l'ont indiqué à l'occasion du prêt que l'AFD accordera à l'AID l'an prochain, on peut s'interroger sur le coût global de tels montages . Premièrement, l'Etat emprunterait à un taux moindre que l'AFD. Deuxièmement, il rémunère l'AFD pour cette prestation de service, ce qui est justifié, et il comble, par une bonification, la différence entre le coût de la ressource levée par l'ADF et le coût de la ressource prêtée au FMI. Ces bonifications s'élèvent à 15 millions d'euros en 2015, alors que le prêt de la Banque de France ne fait pas l'objet de bonifications. Vos rapporteurs estiment que, si le ministère de l'économie et des finances procédait elle-même à ces opérations ou recourrait uniquement à la Banque de France, le coût global serait moindre : en l'espèce, 15 millions d'euros auraient peut-être pu alimenter les dons-projets sans dégrader aucunement les finances publiques...
2. L'aide bilatérale : 316 millions de CP pour 20156 ( * )
• La bonification des prêts
accordés à l'étranger par l'AFD :
178 millions
1
Comme l'a montré le rapport de nos collègues Jean-Claude Peyronnet et Christian Cambon 7 ( * ) , l'activité de prêts de l'AFD a explosé ces dernières années, principalement au titre des prêts non bonifiés.
Financements octroyés par l'AFD à
l'étranger
(en millions d'euros)
Source : chiffres tirés du rapport annuel 2013 de l'AFD
Ainsi, les subventions et autres dons sont restés globalement stables à un peu plus d'un milliard d'euros entre 2007 et 2013, tandis que les prêts passaient de 1,8 à 4,9 milliards, soit +70 %. Plus précisément, les prêts bonifiés ont progressé de 35 % sur cette période et les prêts non bonifiés de ... 577 % ! Les prêts non bonifiés représentaient 15 % des engagements de l'agence en 2007 ; ils en représentent 51 % en 2013 .
L'Etat rembourse à l'AFD par des procédures complexes la différence entre le coût d'emprunt et de prêt. Des AE de 250 millions, en progression de 3,3 %, sont prévues au titre de ces « bonifications » de prêts en 2015 ; les crédits de paiement s'élèvent à 178 millions en hausse de 2,3 %.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement pour réduire de 35 millions d'euros, en AE et en CP, les bonifications de prêts accordées par l'Etat à l'AFD au profit des dons-projets inscrits au programme 209 .
Il existe en effet un débat récurrent sur l'utilité des prêts comme outil d'aide au développement. Vos rapporteurs estiment que les prêts constituent un outil pertinent d'aide, notamment en raison de l'effet de levier important qu'ils entraînent. Pour autant, ils sont principalement destinés à des pays intermédiaires ou émergents. Il peut donc exister un décalage regrettable entre un discours vantant l'augmentation de l'aide au développement et les montants réellement mobilisés en faveur des pays les plus pauvres : le rapport précité de Jean-Claude Peyronnet et Christian Cambon indiquait les engagements de l'AFD à l'étranger ne concernaient en 2012-2013 que pour 12 % les pays pauvres prioritaires.
L'activité de prêts constitue une plus-value pour l'AFD qui peut ainsi atteindre une taille critique et financer un réseau et une expertise incomparable.
En ces temps de difficultés budgétaires, force est de constater que les bonifications de prêts accordées par l'Etat à l'AFD progressent de 3,3 % en AE de 2014 à 2015 tandis que les engagements de dons-projets du programme 209 (hors Afghanistan et Pakistan) progressent de 0,9 % (ils diminuent de 2 % en intégrant ces deux pays).
• Le fonds français pour
l'environnement mondial (FFEM) : 27 millions
Créé en 1994, le FFEM, dispositif bilatéral de la France, « pendant » du fonds pour l'environnement mondial, subventionne des projets de développement durable. Il couvre les secteurs du changement climatique, de la biodiversité, des eaux internationales, de la dégradation des terres (incluant la désertification et la déforestation), des polluants organiques persistants et de la protection de la couche d'ozone.
Les ressources du FFEM s'élevaient à 95 millions pour la période 2011-2014 et le PLF 2015 prévoit un montant de 90 millions pour 2015-2018, dont 27 millions de CP en 2015.
• Les aides budgétaires globales
(ABG) : 50 millions
Les ABG visent à apporter un soutien budgétaire aux stratégies nationales de lutte contre la pauvreté, de stabilisation macro-économique et d'amélioration de la gestion des finances publiques des pays partenaires. Elles ne servent pas à financer un projet particulier.
Les AE passent de 123,5 millions en 2014 à 33 millions en 2015 et les CP de 60 millions à 50 millions. Aucune indication n'a été fournie à vos rapporteurs concernant la baisse des engagements.
• Le fonds d'études et d'aide au
secteur privé (FASEP) : 28 millions
Le FASEP permet de financer des études de faisabilité en amont des projets d'investissement, des prestations d'assistance technique, de formation ou de coopération institutionnelle, ainsi que des dispositifs de soutien au secteur privé.
Pour 2015, 18,6 millions d'euros sont prévus en AE (-2,1 %) et 20,9 millions en CP (+8,3 %).
Le FASEP constitue certainement l'un des exemples de l'éparpillement des acteurs publics français de l'aide, puisque les projets financés se rapprochent sensiblement de ce que peuvent faire l'AFD, notamment via le fonds de 20 millions en faveur de la coopération technique, et le ministère des affaires étrangères. Or une certaine taille critique permet, toutes choses égales par ailleurs, d'améliorer l'efficacité de l'aide.
• Les autres aides
bilatérales
L'action « Aide bilatérale » du programme 110 permet également de rémunérer l'AFD pour les opérations qu'elle réalise pour le compte de l'Etat sur le programme 110. Pour 2015, un montant de 3 millions d'euros est prévu tant en AE qu'en CP, les AE progressant de 7 % et les CP diminuant de 6 %.
Un montant de 480 000 euros est prévu pour les évaluations des actions du programme 110.
Un montant de 3,36 millions vise à rémunérer la banque privée Natixis qui gère pour le ministère la « réserve pays émergents » (RPE) et le FASEP.
La RPE, dont les crédits sont inscrits dans la mission « Prêts à des Etats étrangers », vise à financer des entités publiques dans des pays éligibles à l'aide liée (une vingtaine de pays) pour des projets d'infrastructures qui ne seraient pas viables économiquement s'ils étaient financés aux conditions de marché, ces mêmes projets devant répondre aux besoins de développement économique durable des pays partenaires. En outre, la RPE est conditionnée à une participation minimale d'entreprises françaises, elle doit ainsi contribuer à leur développement international (70 % de la valeur ajoutée d'un contrat financé sur RPE doit être réalisée sur le territoire français).
Les projets concernent principalement les secteurs du transport (ferroviaire, métro aérien), de l'environnement (eau) et de l'énergie. Par exemple, pour 2015, les principaux décaissements prévus sont le projet de ligne à grande vitesse au Maroc, les projets de métro du Caire et de Hanoï, deux projets de tramway en Equateur et à Rabat (Maroc), des projets dans le domaine de l'eau et de l'environnement en Jordanie, en République dominicaine, au Pakistan et en Arménie et des projets dans le secteur des télécommunications en Indonésie.
Pour 2015, 330 millions sont prévus en AE et 440 millions en CP au titre de la réserve pays émergents. Sur la période 1999-2013, la RPE a permis de verser des prêts s'élevant à 2 milliards d'euros au total.
3. Le traitement de la dette des pays pauvres : 107 millions de CP pour 2015
L'initiative « Pays pauvres très endettés » (PPTE), lancée en 1996, vise à réduire à un niveau soutenable le poids de la dette extérieure de 39 pays. Les crédits liés à cette initiative sont inscrits dans la mission « Prêts à des Etats étrangers », dans le programme 852. 652 millions y sont ainsi prévus pour 2015.
Parallèlement, le programme 110 de la mission « Aide publique au développement » compense à d'autres organismes les conséquences des annulations de dette décidées dans le cadre de l'initiative PPTE.
Le PLF pour 2015 prévoit ainsi une indemnisation de l'AFD à hauteur de 48 millions d'euros, de la Banque mondiale à hauteur de 42 millions et du fonds africain de développement à hauteur de 17,5 millions.
De moins en moins de pays ont aujourd'hui besoin d'une annulation de dette, ce qui est particulièrement positif et encourageant. De fait, les crédits de paiement de cette action diminuent fortement (-33 %), ce qui explique la baisse d'ensemble du programme 110 (-4,6 %), alors que les crédits de paiement destinés à l'action multilatérale sont stables et ceux destinés à l'aide bilatérale progressent légèrement (+1,1 %) .
* 4 L'Inde n'est plus éligible à partir de la fin de l'exercice 2014 mais recevra un soutien transitoire exceptionnel pour les exercices 2015 à 2017.
* 5 Cette opération est retracée au programme 853 « Prêts à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des Etats étrangers » de la mission « Prêts à des Etats étrangers ».
* 6 Avant amendement de l'Assemblée nationale qui diminue ces crédits de 35 millions (cf. supra).
* 7 Rapport d'information n° 766 (2013-2014), fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 23 juillet 2014 : « Agence française de développement : quelles ambitions pour 2014-2016 ? »