B. LE PROGRAMME 209 : UNE HAUSSE DE LA CONTRIBUTION À L'UNION EUROPÉENNE ET UNE BAISSE SENSIBLE DES AUTRES ACTIONS
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en millions d'euros |
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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LFI 2014 |
PLF 2015 |
évolution |
LFI 2014 |
PLF 2015 |
évolution |
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Aide bilatérale |
593 |
584 |
-1,4 % |
564 |
557 |
-1,3 % |
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Aide multilatérale |
324 |
288 |
-11 % |
329 |
294 |
-11 % |
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Union européenne |
681 |
704 |
+3,4 % |
681 |
704 |
+3,4 %, |
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Dépenses de personnel concourant au programme |
206 |
202 |
-2,1 % |
206 |
202 |
-2,1 % |
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Total du programme 209 |
1 803 |
1 778 |
-1,4 % |
1 789 |
1 757 |
-1,8 % |
Source : projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2015.
Comme pour le programme 110, ce tableau reprend les chiffres du projet annuel de performance (PAP) annexé au projet de loi de finances pour 2015. Depuis la transmission de ce document au Parlement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui modifie ces chiffres. À l'initiative de plusieurs députés et contre l'avis du Gouvernement, les AE et les CP de l'action « Aide bilatérale » ont été accrus de 35 millions, le programme 110 étant diminué du même montant.
Au total, si aucune autre modification n'est décidée, les AE du programme s'élèveront à 1 813 millions en 2015 (+0,6 %) et les CP à 1 792 millions (+0,2 %).
Dans la suite du rapport sont utilisées les informations du PAP sans l'amendement précédemment mentionné.
1. La coopération bilatérale : 557 millions de CP pour 20158 ( * )
a) Les dons-projets constituent le coeur traditionnel de l'aide bilatérale mais ils ont connu une baisse conséquente ces dernières années
Les dons-projets constituent le coeur historique de l'aide au développement ; ils correspondent en pratique à des subventions versées pour financer des projets de développement.
Ils s'élevaient initialement à 333 millions d'euros en autorisations d'engagement dans le PLF pour 2015 et à 306 millions en crédits de paiement. Toutefois, les députés ont adopté un amendement, contre l'avis du Gouvernement, pour diminuer les bonifications de prêts inscrites au programme 110 d'un montant de 35 millions d'euros et augmenter les dons-projets de la même somme. De ce fait, les AE devraient s'élever, sous réserve de la conclusion du débat parlementaire, à 368 millions et les CP à 341 millions.
Alors que les dons-projets ont beaucoup baissé ces dernières années, on peut noter avec intérêt que, pour 2015, le Gouvernement a choisi de préserver cette ligne de crédits : les CP sont globalement stabilisés et les AE progressent même légèrement (+0,9 %). Qui plus est, si l'amendement de l'Assemblée nationale résiste jusqu'à l'adoption de la loi de finances, les dons-projets progresseront sensiblement entre 2014 et 2015 : +11,5 % en AE et en CP .
Selon la loi d'orientation, « au moins la moitié des subventions de l'Etat seront concentrées dans les [seize] pays pauvres prioritaires. De son côté, l'AFD concentrera sur ces pays les deux tiers des subventions qu'elle verse ». Pour autant, la notion de subvention ici utilisée est plus large que celle des dons-projets. On peut d'ailleurs regretter que les acteurs de la politique française de développement n'utilisent pas la même terminologie et n'intègrent pas les mêmes éléments sous le même vocable.
Les dons-projets sont répartis entre quatre canaux :
- l'AFD en attribue la plus grande part : 172 millions d'AE en 2015 ;
- conformément à l'engagement du Président de la République de doubler ce canal d'acheminement de l'aide d'ici la fin du quinquennat, les financements transitant par les ONG passeraient de 63 millions en 2014 à 71 millions en AE ;
- 45 millions alimenteraient le fonds de solidarité prioritaire (FSP) qui constitue l'instrument de l'aide projet du ministère des affaires étrangères. Il faut souligner que les AE du FSP étaient stables en 2012-2014 à 50 millions mais que les CP décroissent continûment depuis 2011. Ils sont ainsi passés de 78 millions en 2011 à 48 millions en 2014 et 35 millions étaient prévus pour 2015 avant l'amendement de l'Assemblée nationale ;
- 45 millions seraient consacrés à des actions d'assistance technique.
Ces chiffres ne tiennent pas compte de l'abondement de 35 millions adopté à l'Assemblée nationale et il est encore trop tôt pour que le Gouvernement ait indiqué les lignes précises qui seraient concernées par cette augmentation.
Le projet annuel de performances indique que, sur l'enveloppe initialement prévue de 333 millions d'AE, 68 millions seraient consacrés aux engagements de Muskoka en faveur de la réduction de la mortalité maternelle et infantile, une partie via l'AFD, une autre via le FSP.
Outre les dons-projets proprement dits, on peut également citer l'enveloppe spécifique mise en place pour financer des projets en Afghanistan et au Pakistan. En raison de l'évolution de la situation en Afghanistan, les crédits de cette ligne diminuent sensiblement : les AE passent de 15 millions en 2014 à 5 millions en 2015, les CP de 10 millions à 5 millions.
b) Les autres aides bilatérales : un patchwork parfois redondant avec les aides gérées par le ministère de l'économie
Parmi les autres aides bilatérales, on peut signaler la rémunération de l'AFD pour les actions qu'elle mène pour le compte de l'Etat. Les modalités de cette rémunération sont fixées dans une convention cadre conclue entre l'Etat et l'agence qui devrait être revue en 2015, selon les informations du PAP. Cette rémunération s'élèvera à 27 millions d'euros en 2015, un niveau stable par rapport à 2014.
Un montant de 86 millions en AE et en CP (90 millions en 2014) est prévu pour les contrats de désendettement et de développement (C2D). Ces C2D s'inscrivent dans l'objectif de rendre la dette soutenable pour les pays en développement : ceux qui ont conclu un tel contrat avec la France remboursent effectivement leurs créances mais les sommes correspondantes lui sont reversées pour financer des projets de développement. Le programme 209 de la mission APD ne comptabilise que la part de l'AFD sur ces contrats, celle de l'Etat est inscrite dans une autre mission du budget général (« Prêts à des Etats étrangers »). Les principaux pays concernés en 2015 sont la Côte d'Ivoire, le Cameroun, la République démocratique du Congo et le Congo.
22 millions d'euros seront consacrés aux aides budgétaires post-conflit et pour des pays en sortie de crise . Ces aides financent par exemple la prise en charge d'arriérés de salaires dans les pays concernés ou des dépenses relevant des ambassades de ces pays en France. Cette ligne budgétaire symbolise, s'il en était besoin, le manque de mutualisation de cette mission « Aide publique au développement » et le risque important de doublon qui ne peut qu'entraîner une perte d'efficacité : le ministère des affaires étrangères gère cette ligne d'aides budgétaires et le ministère de l'économie et des finances gère une lignes d'aides budgétaires globales... Il est certain que ces lignes auraient tout intérêt à être regroupées en une seule pour éviter la déperdition tant d'énergie que d'argent .
Le fonds d'urgence humanitaire est augmenté d'un million d'euros et atteint ainsi 11 millions. Il est utilisé par le centre de crise du Quai d'Orsay pour répondre aux crises à caractère humanitaire.
Les crédits dédiés à l'aide alimentaire sont stabilisés à 37 millions d'euros. Ils sont en priorité destinés aux besoins des populations victimes de crise.
Le soutien à la coopération décentralisée est également stabilisé, à hauteur de 9 millions d'euros.
Enfin, le programme finance la subvention à Canal France International (CFI), filiale à 75 % de France Télévisions et à 25 % d'Arte France. Cette subvention s'élèvera, selon les documents budgétaires, à 11 millions d'euros en 2015, en diminution de 1,7 million.
2. La coopération multilatérale et communautaire : 998 millions de CP pour 2015
a) Le fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme : 187 millions de crédits budgétaires en 2015
Fondé en 2002, le fonds mondial est un partenariat entre des gouvernements, la société civile, le secteur privé et les personnes touchées par les maladies. Principal organisme multilatéral de collecte de fonds pour la santé dans le monde, il investit aujourd'hui près de 4 milliards de dollars américains par an et fournit 82 % du financement international en matière de tuberculose, 50 % en matière de tuberculose et 20 % en matière de sida.
De 2002 à 2013, le fonds a récolté 16 milliards de dollars pour le sida, 8 milliards pour le paludisme, 4,6 milliard pour la tuberculose et 0,8 milliard pour le renforcement des systèmes de santé. Les frais de fonctionnement du fonds sont un peu supérieurs à 300 millions de dollars par an.
Le fonds mondial recevra 360 millions d'euros de la France en 2015, dont 187 millions du programme 209 et 173 millions des financements dits innovants via le fonds de solidarité pour le développement.
Les crédits budgétaires sont en baisse de 14 % entre 2014 et 2015 mais, selon les documents budgétaires, la contribution de la France restera stable . Pour autant, contrairement à 2014, ces documents ne mentionnent pas le détail des autres contributions (taxe de solidarité sur les billets d'avion et taxe sur les transactions financières).
b) La contribution au Fonds européen de développement (FED) : 704 millions
Le FED, créé dès 1957, est un instrument spécifique situé hors du budget de l'Union européenne avec des clés de financement idoines. Ainsi, la France contribuait à hauteur de 24,3 % au 9 ème FED (2002-2007), 19,55 % au 10 ème FED (2008-2013) et de 17,81 % pour le 11 ème FED (2014-2019).
Ce 11 ème FED prévoit un total d'engagements à hauteur de 30,5 milliards d'euros, dont 29 milliards pour les Etats partenaires d'Afrique, de Caraïbes et du Pacifique et 1 milliard en frais de gestion pour la Commission européenne.
Pour 2015, la contribution française au FED, qui comprend encore des financements au titre du 10 ème FED, s'élèvera à 704 millions d'euros, en hausse de 3,4 % par rapport à la LFI pour 2014.
Le ministère des affaires étrangères a commandé une évaluation portant sur la participation de la France au FED, qui devrait être publiée prochainement.
Par ailleurs, vos rapporteurs ont été désignés, par la commission, rapporteurs du projet de loi autorisant la ratification de l'accord relatif au 11 ème FED. Celui-ci fera donc l'objet dans les prochains mois d'un rapport spécifique de votre commission.
c) Les autres aides multilatérales financées par le programme
Les contributions volontaires de la France à des organisations des Nations unies passent de 50 millions en 2014 à 48 millions en 2015 (-4,8 %). Elles seront concentrées sur quatre organismes : le PNUD (programme des Nations unies pour le développement), le HCR (haut-commissariat aux réfugiés), UNICEF (fonds des Nations unies pour l'enfance) et l'UNRWA (réfugiés de Palestine).
Etrangement, la mission « Aide publique au développement » regroupe des crédits à destination de la francophonie : 5,5 millions d'euros en 2015 pour le loyer de la Maison de la francophonie ; 49 millions au titre de la contribution de la France à l'Organisation internationale de la francophonie (OIF) et à divers opérateurs (Agence universitaire de la francophonie, association internationale des maires francophones...).
Cette action finance également la présence dans des organisations internationales de jeunes experts français. La France finance ainsi 20 « Jeunes experts associés » pour un coût en 2015 de 4 millions d'euros. Si cette politique d'influence est tout à fait importante, on peut tout de même s'interroger sur le coût unitaire de ces experts, légèrement supérieur à 200 000 euros pour l'année 2015.
3. Les dépenses de personnel concourant au programme : 202 millions de CP pour 2015
Les dépenses de personnel concourant au programme 209 baissent de 2,1 % de 2014 à 2015, passant de 206 à 202 millions d'euros. Cette contribution au redressement des comptes publics se traduit par un plafond d'emplois passant de 2 162 équivalents temps plein à 2 063.
Ces personnels relèvent principalement de la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM), direction qui est aussi responsable du programme « Diplomatie culturelle et d'influence », et des 112 services de coopération et d'action culturelle (SCAC).
* 8 Avant amendement adopté par l'Assemblée nationale.