B. LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DES TERRITOIRES
1. Une prime d'aménagement du territoire affaiblie
L'article 107 du Traité sur le Fonctionnement de l'Union Européenne (TFUE) impose aux États de limiter les aides publiques à l'investissement productif et à la création d'emplois des entreprises à des périmètres d'intervention approuvés par la Commission européenne.
Dans cette perspective, la France définit tous les sept ans une carte des zones d'aides à finalité régionale , dite zone « AFR ». On y distingue les zones « a », caractérisées par un niveau de vie anormalement bas avec un PIB par habitant inférieur à 75 % de la moyenne européenne, et les zones « c », constituées de régions défavorisées par rapport à la moyenne nationale 4 ( * ) . La dernière carte des zones AFR a été définie pour la période 2014-2020 par le décret n° 2014-758 du 2 juillet 2014 : 24,17 % de la population nationale vivent sur un territoire éligible aux AFR , dont 21,24 % en « zone c ».
COMMUNES ÉLIGIBLES AU ZONAGE DES AIDES À FINALITÉ RÉGIONALE
Source : CGET.
Parmi les mesures de soutien qui relèvent de la catégorie des AFR figure la prime d'aménagement du territoire (PAT).
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LA PRIME D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE (PAT) Il s'agit d'une aide d'État soumise à une double réglementation, au plan communautaire et au plan national. Depuis la réforme de 2014, seule subsiste la PAT « industrie services », la PAT « recherche, développement et innovation » , qui visait à favoriser le développement des projets de recherche-développement et d'innovation d'entreprises industrielles et de service, ayant été supprimée . La PAT « industrie services » vise à soutenir des projets de création, d'extension ou de reprise d'entreprises industrielles ou de services . Fondée sur le régime européen des AFR, elle constitue une prime à l'investissement productif d'entreprises dont les taux maximum et les critères d'éligibilité sont déterminés selon une grille validée par la Commission européenne. La prime s'élève au maximum à 15 000 euros par emploi créé ou sauvegardé, avec un taux d'aide de 10 % à 30 % en fonction de la zone AFR. La PAT est donc une aide qui a vocation à appuyer les projets majeurs d'intérêt national, au premier rang desquels les investissements internationalement mobiles ; à soutenir les projets industriels de taille intermédiaire ; à encourager le développement des zones en crise, par l'accompagnement des projets les plus structurants pour ces territoires. |
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Le fait que la PAT soit attribuée de manière discrétionnaire , et non pas de façon automatique sur simple respect de critères d'éligibilité, concourt à limiter les effets d'aubaine. |
Dans son rapport public annuel de 2012, la Cour des Comptes avait émis de sévères critiques à l'encontre de ce dispositif, qu'elle considérait comme « une prime devenue marginale, peu efficace et mal gérée ». Un nouveau régime de PAT est entré en vigueur le 1 er juillet 2014 , qui tient compte des observations de la Cour des comptes et de la révision des lignes directrices relatives aux AFR effectuée par la Commission européenne en 2014.
Le nouveau dispositif de PAT est recentré sur les PME depuis que le décret n° 2014-1056 du 16 septembre 2014 a fait sortir la plupart des grandes entreprises bénéficiaires de son champ d'intervention, en application du règlement européen n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur. Par ailleurs, les seuils d'éligibilité ont été assouplis, en termes de montant minimal d'investissement et de nombre minimal d'emplois créés, pour faciliter l'accès aux PME.
En parallèle, la PAT « recherche, développement et innovation », qui avait concentré les critiques de la Cour des Comptes, a été abandonnée . L'intensité de l'aide en fonction du zonage et du type d'entreprise a été revue, conformément aux nouvelles lignes directrices européennes.
Les crédits demandés pour 2017 au titre de la PAT sont de 20 M€ en AE et de 19 M€ en CP, contre respectivement 20 et 23,9 M€ en LFI pour 2016. Les CP disponibles diminuent ainsi de près de 5 M€, suite à des annulations importantes en AE au cours de l'année 2016 et à des évolutions dans l'utilisation de la prime par les entreprises. Si le niveau d'AE est stable par rapport à 2016, il reste nettement plus bas que les années précédentes (24 M€ en 2015). Cette trajectoire suggère une contraction durable du dispositif.
Cette tendance est d'autant plus regrettable que l'effet de levier des montants engagés dans le cadre de la PAT sur la création d'emplois et sur l'investissement est avéré : en 2016, pour chaque tranche de 100 000 euros attribués au titre de la PAT, 12,7 emplois ont été créés ou maintenus par les entreprises bénéficiaires, et 15 euros ont été investis pour un euro attribué par la prime.
Le CGET indique que les premiers retours d'expériences et les compléments apportés par la Commission européenne suggèrent des modifications au décret de 2014, pour « conforter l'attrait du dispositif pour les entreprises ». Déjà évoquées pour 2016, les évolutions suivantes sont envisagées :
- l'élargissement de la liste des activités éligibles du secteur « hébergement et restauration » pour soutenir notamment le tourisme d'affaires ;
- un nouvel abaissement des seuils minimum d'investissements et de création d'emplois pour favoriser l'éligibilité des projets portés par les PME ;
- une procédure simplifiée permettant de se prononcer plus rapidement sur l'éligibilité et sur le montant de PAT envisageable pour les projets stratégiques d'investissements internationalement mobiles.
Votre rapporteur rappelle que cette prime est un des derniers outils mobilisables afin d'agir directement sur l'implantation des entreprises dans les territoires . La PAT joue un rôle important lors du choix final de localisation d'un investissement. Ce mécanisme de solidarité nationale vient en aide aux territoires structurellement fragiles ou victimes de sinistres économiques. Des instruments similaires sont par ailleurs utilisés par d'autres pays européens. La forte diminution des crédits observée ces dernières années doit être infléchie pour ne pas remettre en cause l'existence même de la PAT.
2. Une régionalisation des pôles de compétitivité à préciser
La politique des pôles de compétitivité a été lancée lors du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 14 septembre 2004. Elle vise à accroître la compétitivité de l'économie française par l'innovation en mobilisant, dans un espace géographique donné, les acteurs économiques et académiques autour de stratégies de développement et de projets communs. Ce dispositif a été mis en place en trois phases successives .
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LES TROIS PHASES DE LA POLITIQUE DES PÔLES DE COMPÉTITIVITÉ La première phase (2005-2008) a eu pour objet la structuration de l'écosystème des pôles de compétitivité et l'acculturation à une logique de coopération entre les acteurs du pôle. L'émergence et la labellisation de projets de R&D, associant au moins deux entreprises et un laboratoire de recherche, constituent la principale activité des pôles de compétitivité. La deuxième phase (2009-2012) , a confié aux pôles, en complément de leur mission relative à l'émergence de projets collaboratifs, de s'investir sur : - le renforcement de l'animation et du pilotage stratégique des pôles, notamment avec la mise en oeuvre de contrats de performance plus exigeants et le renforcement du rôle des correspondants d'État ; - le développement de projets structurants, notamment les plates-formes d'innovation ; - le soutien accru au développement de l'écosystème d'innovation et de croissance des entreprises des pôles, notamment par un recours plus important aux financements privés et une recherche de meilleures synergies territoriales. La troisième phase (2013-2018) a été lancée suite à l'évaluation de la politique en 2012, qui a mis en évidence l'efficacité de l'action des pôles de compétitivité en termes d'organisation de l'écosystème régional d'innovation, d'animation de filières régionales ainsi que d'attractivité territoriale. Toutefois, l'action des pôles en faveur des projets de R&D collaboratifs s'est portée davantage sur l'émergence et la structuration des projets de R&D que sur leur accompagnement dans la phase critique de mise sur le marché . Or, cette phase constitue le moment clé durant lequel le potentiel de croissance économique et de création d'emplois lié au projet peut se concrétiser effectivement. Pour renforcer l'orientation des pôles vers le marché et in fine la contribution de leurs membres à la croissance économique, cette phase prévoit : - le passage de « l'usine à projets » à « l'usine à produits d'avenir ». Cet objectif nécessite de renforcer l'accompagnement des porteurs de projets entre la phase R&D et la mise sur le marché et l'industrialisation de la solution innovante ; - le renforcement de l'accompagnement du développement des PME/ETI. En complémentarité avec les initiatives existantes sur le territoire, il est attendu des pôles qu'ils renforcent l'offre d'accompagnement des PME/ETI et favorisent l'émergence d'un environnement favorable au développement de leurs membres dans les domaines de l'accès aux financements, l'internationalisation des entreprises, l'accompagnement des PME et l'anticipation des besoins en compétences. |
Source : réponse au questionnaire budgétaire.
Une évaluation à mi-parcours de la phase 3 a été menée lors du premier semestre 2016, en vue de réaliser un bilan intermédiaire de l'activité de chaque pôle et de leur impact sur la croissance et l'emploi. Les principales conclusions de cette évaluation sont les suivantes :
- en moyenne, fin 2015, les pôles ont atteint 77% de leurs objectifs à mi-parcours ;
- l'usine à projets reste le coeur de métier des pôles , malgré la baisse des financements dédiés historiquement aux projets collaboratifs des pôles (fonds du FUI et de l'ANR) ;
- peu de pôles sont parvenus à devenir de véritables « usines à produits » , car les compétences nécessaires au développement commercial sont très différentes de celles mobilisées pour l'animation ;
- en termes de modèle économique, la part de financements privés en 2015 est de 46 % en moyenne ;
- les dimensions européennes et internationales restent insuffisamment investies par les pôles , hormis pour une minorité très active et visible ;
- les pôles ont conforté leur rôle d'acteur structurant pour les écosystèmes régionaux , notamment en termes d'attractivité territoriale .
La Cour des comptes a également mené une évaluation de la politique des pôles de compétitivité depuis 2005, approfondie sur la phase 2 et les premières années de la phase 3, qui s'est traduite par un référé transmis au Premier ministre le 4 juillet 2016. Tout en soulignant l'utilité globale des pôles, la Cour formule les critiques suivantes : un affaiblissement du pilotage interministériel et stratégique de la politique des pôles de compétitivité depuis 2010, un manque de suivi des impacts économiques et l'absence de décisions de délabellisations, en particulier à l'issue de la phase 2.
Le financement apporté par les contributions publiques s'est globalement érodé depuis plusieurs années, passant de 799 M€ en 2007 à une prévision de 429 M€ en 2015. Le financement public des pôles s'appuie sur le Fonds unique interministériel (FUI), des crédits apportés par l'ANR, la BPI et le programme d'investissements d'avenir « projets de recherche et développement structurants pour la compétitivité » (PSPC), ainsi que des apports des collectivités territoriales.
CRÉDITS DE FINANCEMENT DES PROJETS DE R&D DES PÔLES DE COMPÉTITIVITÉ
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2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
|
FUI |
42 |
193 |
239 |
256 |
216 |
154 |
149 |
120 |
115 |
93 |
91 |
|
Collectivités territoriales |
Nd |
Nd |
125 |
152 |
128 |
118 |
109 |
95 |
86 |
85 |
83 |
|
ANR |
202 |
175 |
193 |
178 |
192 |
213 |
182 |
164 |
113 |
104 |
88 |
|
Oséo puis BPI Aides à l'innovation |
32 |
83 |
80 |
77 |
70 |
52 |
32 |
32 |
30 |
24 |
7.5 |
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Agence de l'Innovation Industrielle (AII) puis Programme Innovation Stratégique Industrielle (ISI) puis PSPC |
0 |
88 |
162 |
109 |
89 |
120 |
90 |
95 |
85 |
187 |
167 |
|
Total |
276 |
539 |
799 |
772 |
695 |
657 |
562 |
506 |
429 |
493 |
429 |
Source : réponse au questionnaire budgétaire.
Le financement de la gouvernance des pôles est apporté par plusieurs programmes (112, 134, 149, 154, 212). Le programme 112 ne contribue qu'à hauteur de 2,5 M€ en AE et en CP en 2017, soit une baisse de 13,7 % par rapport à 2016 (2,9 M€), poursuivant la diminution déjà observée en 2016. Ces crédits financent les structures de gouvernance et d'animation des pôles de compétitivité et le soutien aux projets collectifs de développement.
Cette politique comprend actuellement 69 pôles de compétitivité , suite à deux regroupements réalisés en 2016.
CARTE DES PÔLES DE COMPÉTITIVITÉ (AVRIL 2016)
Sources : DGE et CGET.
Le Gouvernement a annoncé une réforme de la politique des pôles qui confirme la régionalisation évoquée au cours de l'année 2015. Considérant que les régions ont vocation à devenir des interlocuteurs privilégiés des pôles de compétitivité, dans le cadre de la stratégie régionale de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII), l'État prévoit de transférer aux régions les crédits de financement de l'animation des pôles , à l'exception de quelques pôles relevant de priorités nationales, dont le nombre reste à déterminer.
Comme garanties du maintien d'un pilotage national, le Gouvernement mentionne la présence de l'État aux comités de coordination et aux conseils d'administration des pôles, sa capacité exclusive à labelliser ou délabelliser un pôle, et son rôle de cosignataire des contrats de performance qui définissent les feuilles de route pluriannuelles.
Si le renforcement des régions dans le pilotage des pôles de compétitivité apparaît cohérent avec leur rôle accru en matière de développement économique, votre rapporteur s'interroge sur la pérennité des crédits apportés par l'État aux régions en faveur de l'animation des pôles, jusqu'à la fin de la phase 3 et après 2018. L'apport de crédits nationaux apparaît indispensable, a fortiori avec le maintien d'un contrôle de l'État sur cette politique. Par ailleurs, des incertitudes demeurent quant aux conséquences engendrées par la distinction entre les pôles d'ampleur nationale et les pôles régionaux.
Votre rapporteur s'inquiète également de la perspective d'une vague de délabellisations , évoquée par le Premier ministre dans un courrier du 26 septembre 2016, en réponse au référé de la Cour des comptes. De telles décisions devront impérativement se faire en concertation avec les collectivités territoriales, en tenant compte des conséquences sur l'attractivité et le développement économique des territoires concernés, en particulier lorsque ces derniers sont exposés à des fragilités structurelles.
3. La fin du soutien aux grappes d'entreprises
La politique des grappes d'entreprises 5 ( * ) , lancée en 2009 , a pris fin en 2014 . À ce titre, aucun crédit de financement opérationnel n'est prévu depuis la LFI pour 2014. Le CGET a poursuivi le financement de l'animation nationale du dispositif , qui s'est achevé le 6 août 2015. Aucun crédit n'est donc demandé depuis 2016, bien que 100 K€ aient été versés en cours d'année par voie de convention à France Clusters.
Au total, 126 grappes d'entreprises (sur 450 candidatures) ont été labellisées à l'issue de deux appels à projets lancés au mois d'octobre 2009 (42 grappes retenues) et de juin 2010 (84 grappes retenues). Elles ont été soutenues jusqu'à la fin 2012 pour la première vague et jusqu'à la fin 2013 pour la seconde vague.
Une évaluation du dispositif a été menée en 2014, qui souligne le rôle globalement positif de ce dispositif pour le développement économique et l'emploi au niveau local . La mutualisation entre entreprises est particulièrement efficace en matière de gestion des ressources humaines, de systèmes d'information et de prospection à l'étranger. La création de filières communes de sous-traitance est une perspective à développer pour les grappes d'entreprises. L'étude met également en avant la bonne articulation entre ce dispositif et les pôles de compétitivité lorsqu'ils sont présents sur le même territoire.
Votre rapporteur s'inquiète de la survie d'un certain nombre de ces grappes , qui ne disposent pas de la capacité d'autofinancement nécessaire en l'absence d'un soutien de l'État. Les grappes d'entreprises restent fragiles du point de vue financier, et n'atteignent généralement pas le seuil des 50 % de recettes privées dans leur budget.
Votre rapporteur regrette l'absence de relance de cette politique, pourtant utile au développement du tissu économique. En effet, l'étude de 2014 note que les grappes qui ont fait l'objet d'un financement par le CGET ont une capacité plus élevée à attirer les financements privés.
4. Le subventionnement de Business France
L'opérateur Business France a été créé le 1 er janvier 2015, à la suite du rapport Bentejac-Desponts 6 ( * ) de 2013, qui avait suggéré de fusionner l'Agence française pour le développement international des entreprises (AFII) et Ubifrance, afin de regrouper dans une même structure les savoir-faire et expertises des deux réseaux . Business France est placé sous la triple tutelle des ministères en charge des finances, des affaires étrangères et de l'aménagement du territoire.
Cette agence est rattachée à titre principal au programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » qui lui apporte 98,1 M€ en AE et en CP au titre de la subvention pour charges de service public pour 2017. La subvention prévue par le programme 112 pour 2017 s'élève à 6 M€ de subvention en AE et en CP, soit une légère baisse par rapport à l'année précédente (6,3 M€ en LFI 2016). Le CGET est présent au conseil d'administration de l'opérateur, qui est doté de 1 523 emplois pour 2017.
La principale activité de Business France associée à l'aménagement du territoire est l'identification et la facilitation des projets d'investissements internationaux en France, pour soutenir l'activité et la création d'emplois dans les territoires d'accueil.
Pour accroître les investissements étrangers, Business France organise des entretiens d'affaires, des missions avec des agences territoriales et des activités de prospection pour la reprise d'entreprises. En 2015, 5 020 entretiens ont été menés, dont 7 % en France et 93 % à l'étranger : 40 % en Europe, 31 % dans les Amériques, 26 % en Asie et 3 % en Afrique, Moyen et Proche-Orient.
Business France a détecté 1 333 projets d'investissement en 2015, dont 522 projets qui ont abouti, permettant la création ou la sauvegarde de 14 167 emplois, ces résultats étant en augmentation par rapport à 2014 (1 185 projets détectés, 406 projets aboutis, 12 000 emplois).
Les premiers résultats en 2016 suggèrent une augmentation de 18 % du nombre de projets détectés par rapport à 2015, une amélioration du ciblage des projets vers les segments prioritaires et aucune dégradation de la transformation en projets aboutis.
Comme l'année précédente, et malgré les résultats globalement positifs de l'opérateur, votre rapporteur note que la répartition territoriale des projets soutenus par Business France reste hétérogène . Les investissements tendent à se concentrer dans les régions qui sont déjà les plus dynamiques. L'Ile-de-France concentre ainsi 40 % des projets détectés, suivie par la région Auvergne-Rhône-Alpes.
RÉPARTITION RÉGIONALE DES PROJETS 7 ( * )
Source : CGET.
Si cette concentration des projets reflète en partie les différences existantes d'attractivité économique entre régions, cette activité de Business France doit participer à l'aménagement du territoire , et non reproduire les inégalités existantes. La participation du CGET et la mobilisation de crédits du programme 112 doivent constituer des leviers d'action pour équilibrer la répartition territoriale des projets d'investissement.
5. Le pacte État-métropoles : des retombées incertaines pour les territoires ruraux
Le 6 juillet 2016, un pacte État-métropoles a été signé par le Premier ministre et les présidents des quinze métropoles françaises. L'objectif de cette convention est de préciser les engagements pris par l'État et les métropoles pour renforcer leur développement par des innovations et améliorer leur effet d'entraînement sur l'économie nationale. Il doit être décliné par quinze pactes métropolitains d'innovation , élaborés d'ici la fin 2016 et signés avec l'Etat au début de l'année 2017.
Le programme 112 apportera 20 M€ en AE et 2,8 M€ en CP à ce dispositif, pour l'élaboration des pactes métropolitains, les dépenses éventuelles de fonctionnement et l'animation du réseau des métropoles. Le Fonds de soutien à l'investissement local (FSIL) apportera au total 150 M€.
Centrés sur des zones urbaines dynamiques, les effets de cette initiative pour l'aménagement du territoire et le soutien aux zones rurales restent incertains.
Pour votre rapporteur, la métropolisation ne saurait être l'avenir unique du développement territorial de la France . En effet, la diffusion de la croissance, concentrée dans ces pôles urbains, reste très inégale pour les territoires qui les entourent. Par ailleurs, certaines zones rurales ne bénéficient pas de la proximité d'une métropole et ne se développeront pas significativement grâce à cette dynamique.
* 4 En France, la Guadeloupe, Saint-Martin, la Guyane, la Martinique, La Réunion et Mayotte sont identifiés en zone « a ».
* 5 Une grappe d'entreprises se définit comme un réseau d'entreprises constitué majoritairement de PME et de TPE, fortement ancrées localement, souvent sur un même créneau de production et une même filière, mobilisées autour d'une stratégie commune et la mise en place de services et actions concrets et mutualisés. Les grappes d'entreprises sont complémentaires des pôles de compétitivité : alors que ces derniers ont un positionnement axé sur la recherche-développement et l'innovation technologique, les grappes d'entreprises se positionnent sur des actions plus proches du marché. La réorientation des pôles de compétitivité pour 2013-2018 rend toutefois cette distinction obsolète.
* 6 Rapport de la mission d'évaluation sur l'efficacité du dispositif d'appui à l'internationalisation de l'économie française, remis le 26 juin 2013 à la ministre du commerce extérieur par Alain Bentejac et Jacques Desponts.
* 7 Les projets de création de nouveaux sites apparaissent en vert sur le graphique.