II. LE PROGRAMME 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE »
A. LES GRANDES LIGNES DU PROGRAMME EN 2017
1. L'évolution des crédits
Dans le projet de loi de finances initiale pour 2017, les crédits du programme 112 connaissent une évolution contrastée par rapport à 2016, suivant l'approche retenue : à périmètre courant ou à périmètre constant.
À périmètre courant , les CP demandés pour 2017 s'élèvent à 256,1 M€, soit une hausse de 3% par rapport à 2016 (+7 M€), et les AE demandées pour 2017 s'élèvent à 447,8 M€, soit une hausse de 113 % (+237,8 M€) par rapport à 2016.
Votre rapporteur note à cet égard la différence entre le niveau des AE et celui des CP , qui reporte fortement aux années suivantes la couverture en paiements des engagements prévus pour 2017.
Le programme 112 connaît deux évolutions significatives de son périmètre et de ses crédits dans le PLF 2017 :
- l'inscription des crédits relatifs aux contrats de ruralité , provenant d'un transfert depuis le programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs regroupements », pour 215,7 M€ en AE et 30,4 M€ en CP ;
- la mise en oeuvre d'une partie du pacte État-métropoles , pour 20 M€ en AE et 2,8 M€ en CP.
À périmètre constant , les CP demandés pour 2017 s'élèvent à 222,7 M€, soit une baisse de 11 % par rapport à 2016 (-26,4 M€), et les AE demandées pour 2017 s'élèvent à 212 M€, soit une hausse de 1 % (+2 M€) par rapport à 2016.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 112 ENTRE 2016 ET 2017
|
Périmètre courant |
LFI 2016 |
PLF 2017 |
Variation 2017 / 2016 |
|||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Action 01 : Attractivité économique et compétitivité des territoires |
84,7 |
90,7 |
145,9 |
84,6 |
72% |
-7% |
|
Action 02 : Développement solidaire et équilibré des territoires |
82 |
115,1 |
266,8 |
133,9 |
225% |
16% |
|
Action 04 : Instruments de pilotage et d'études |
43,3 |
43,3 |
34,9 |
37,4 |
-19% |
-14% |
|
TOTAL |
210 |
249,1 |
447,8 |
256,1 |
113% |
3% |
|
Périmètre constant |
LFI 2016 |
PLF 2017 |
Variation 2017 / 2016 |
|||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Action 01 : Attractivité économique et compétitivité des territoires |
84,7 |
90,7 |
71,9 |
74,2 |
-15% |
-18% |
|
Action 02 : Développement solidaire et équilibré des territoires |
82 |
115,1 |
105,1 |
111 |
28% |
-4% |
|
Action 04 : Instruments de pilotage et d'études |
43,3 |
43,3 |
34,9 |
37,4 |
-19% |
-14% |
|
TOTAL |
210 |
249,1 |
212,1 |
222,9 |
1% |
-11% |
Sources : PLF 2017 et réponse au questionnaire budgétaire.
En d'autres termes, les composantes stables du programme 112 connaissent en 2017 une nouvelle érosion des crédits budgétaires pour leur mise en oeuvre .
Votre rapporteur rappelle par ailleurs que les évolutions observées en 2017 succèdent à une forte diminution des crédits de ce programme sur dix ans . Entre 2007 et 2016, les AE sont passées de 317 M€ à 210 M€, soit une baisse de 33 %. Les CP suivent la même évolution : ils sont passés de 400 M€ en 2007 à 249 M€ en 2016, soit une baisse de 37 %.
ÉVOLUTION PLURIANNUELLE DES CRÉDITS DU
PROGRAMME 112
À PÉRIMÈTRE CONSTANT (EN MILLIONS
D'EUROS)
Sources : PLF 2017 et réponse au questionnaire budgétaire.
a) Détail par action
La répartition des crédits au sein du programme 112 entre les trois actions évolue par rapport à 2016 : la part de l'action 1 et de l'action 4 baisse au profit de l'action 2 qui augmente fortement, en raison du portage de la majorité des crédits des nouveaux contrats de ruralité. La présentation suivante des crédits par action est à périmètre courant.
L' action 01 « Attractivité économique et compétitivité des territoires » regroupe 40,4 % des crédits du programme.
Relèvent notamment de cette action la politique des pôles de compétitivité, l'accompagnement des restructurations du ministère de la défense, les aides aux entreprises via la prime d'aménagement du territoire, la subvention à Business France, le soutien à certaines grandes opérations d'aménagement ou d'urbanisme dans le cadre des contrats de plan État-région, le pacte État-métropoles ainsi qu' un tiers du financement des contrats de ruralité (53,9 M€ en AE et 7,6 M€ en CP).
Les crédits afférents augmentent de 72 % en AE, passant de 84,7 M€ en 2016 à 145,9 M€ pour 2017, et baissent de 7 % en CP, passant de 90,7 M€ à 84,6 M€.
L' action 02 « Développement solidaire et équilibré des territoires » concentre 39,5 % des crédits du programme.
Relèvent notamment de cette action la mise en oeuvre des pôles d'excellence rurale, l'amélioration de l'égalité d'accès des usagers aux services publics, l'amélioration de l'accès à l'offre de soins grâce aux maisons de santé, la revitalisation des centres-bourgs, la réalisation de projets territoriaux d'envergure, ainsi que les deux tiers du financement des contrats de ruralité (161,8 M€ en AE et 22,8 M€ en CP).
Les AE sont en augmentation de 225 % pour cette action, passant de 82 M€ en 2016 à 266,8 M€ pour 2017, tandis que les CP augmentent de 16 %, passant de 115,1 M€ à 133,9 M€.
L' action 04 « Instruments de pilotage et d'études » représente 20,1 % des crédits du programme.
Relèvent de cette action les moyens de personnel, de fonctionnement et d'études du CGET, ainsi que les moyens mis en oeuvre dans le cadre de l'assistance technique aux programmes européens et à la coopération internationale.
Après une relative stabilité entre 2015 et 2016, les crédits de cette action connaissent une diminution de 19 % en AE, passant de 43,3 M€ à 35,1 M€, et une baisse de 13 % en CP, passant de 43,3 M€ à 37,6 M€.
b) La situation financière du FNADT
Le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), créé par la loi n° 95-115 du 4 février 1995, est le bras armé du programme 112, dont il représente 80 % des crédits . Il regroupe des crédits d'intervention qui sont répartis en deux sections :
- une section générale , dont la gestion se fait au niveau national par décisions prises par le Premier ministre en comité interministériel, et qui a notamment vocation à financer de grands projets interministériels 1 ( * ) ;
- une section locale , divisée entre une partie contractualisée dans le cadre des contrats de projets État-régions (CPER), et une partie libre d'emploi dont les crédits sont délégués aux préfets de régions .
En 2017, les crédits du FNADT augmentent de 154 % en AE et de 17,6 %, avec les tendances suivantes.
CRÉDITS DU FNADT (EN MILLIONS D'EUROS)
|
LFI 2016 |
PLF 2017 |
|||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
FNADT : crédits d'intervention |
154,47 |
173,11 |
398,32 |
204,90 |
|
CPER |
117,36 |
113,10 |
130,00 |
105,00 |
|
FNADT non contractualisé régional |
20,94 |
43,84 |
18,18 |
37,38 |
|
FNADT non contractualisé central |
16,17 |
16,17 |
14,46 |
29,46 |
|
FNADT contrats de ruralité |
0,00 |
0,00 |
215,69 |
30,25 |
|
FNADT Pacte Etat-Métropoles |
0,00 |
0,00 |
20,00 |
2,82 |
|
FNADT : crédits d'études |
2,87 |
2,87 |
2,00 |
2,00 |
|
Etudes et évaluations |
2,87 |
2,87 |
2,00 |
2,00 |
|
TOTAL FNADT |
157,34 |
175,98 |
400,32 |
206,90 |
Source : réponse au questionnaire budgétaire.
En 2017, hors crédits contractualisés, le montant des crédits en CP (68,8 M€) du FNADT reste supérieur aux AE (34,6 M€). Cette trajectoire permettra de poursuivre la résorption des restes à payer . Ce processus engagé à la fin des années 2000 vise à résorber la dette exigible du FNADT, qui a évolué de 615,2 M€ de restes à payer fin 2010 à 461,5 M€ fin 2015, soit une réduction de 25 % en cinq ans .
Votre rapporteur partage le constat et les préconisations développés par notre collègue Bernard Delcros dans son contrôle budgétaire sur le FNADT , quant à la complexité du fonctionnement de ce fonds, et la nécessité de revoir cet instrument 2 ( * ) .
2. La baisse des crédits de fonctionnement du Commissariat général à l'égalité des territoires se poursuit
Afin de rompre avec une approche sectorielle des politiques territoriales et de privilégier une réflexion transversale , la mise en place du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) a été décidée à l'été 2013. Cette nouvelle structure, créée par le décret n° 2014-394 du 31 mars 2014, résulte de la fusion du Secrétariat général du comité interministériel des villes (SG-CIV), de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé), et de la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR).
Service du Premier ministre à vocation interministérielle , le CGET intervient, en lien avec les ministères concernés, sur des thématiques variées : l'éducation prioritaire ; la lutte contre les inégalités de tout ordre, les concentrations de pauvreté et les fractures économiques, sociales, numériques et territoriales ; le renforcement de la présence des services publics dans les quartiers de la politique de la ville et les espaces ruraux ; le développement des infrastructures et des transports pour désenclaver les territoires et permettre une plus grande mobilité de leurs habitants ; l'accès aux soins ; l'accès aux nouvelles technologies et le développement du haut et du très haut débit ; la transition écologique et énergétique.
Pour agir sur ces thématiques, le CGET pilote des politiques contractuelles à travers les contrats de ville mis en place depuis 2015 (dans le cadre du programme 147 « Politique de la ville »), la génération de contrats de plan État-régions (CPER) pour la période 2015-2020 et les contrats de ruralité, qui seront signés en 2017.
Outre la politique contractuelle, l'action du CGET repose sur des dispositifs d'intervention spécifiques dans les territoires les plus fragilisés, comme la prime d'aménagement du territoire, l'accompagnement territorial de la restructuration des sites de la Défense ou encore le réseau de maisons de services au public.
Le CGET assure également le secrétariat permanent de l'Observatoire des territoires , qui constitue, depuis 2004, un lieu de synthèse et de mise en perspective des informations produites sur les territoires par les services de l'État, les collectivités territoriales et les organismes d'étude et de recherche. Son dernier rapport, a été publié le 12 mai 2015 avec pour thème « Qualité de vie, habitants, territoires ». Le prochain rapport portera sur le thème « L'emploi et les territoires », et doit être publié avant la fin de l'année 2016.
Le budget de fonctionnement du CGET est mutualisé au sein du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire ». L'action n° 4 du programme 112 regroupe l'ensemble des moyens de fonctionnement du CGET : masse salariale, moyens immobiliers, logistiques et informatiques, crédits d'études. Elle prévoit également des crédits dédiés à l'assistance technique pour plusieurs programmes européens et pour la coopération internationale.
Les crédits du titre 2 s'élèvent à 20,9 M€, soit une baisse de 8,7 % par rapport à 2016. Par ailleurs, les crédits de fonctionnement du CGET, hors personnel, seront de 8,5 millions en AE et de 11 millions en CP, soit une diminution respective de 32 % et de 13 %.
Après une baisse significative du plafond d'emplois en 2016, passé de 306 à 279 équivalents temps plein travaillé (ETPT), le plafond d'emplois augmente de 4 ETPT en 2017 , la baisse prévue par le schéma d'emplois étant compensée par des corrections techniques et des transferts d'emplois.
Votre rapporteur note qu'après une baisse déjà enregistrée en 2016, les crédits de fonctionnement du CGET diminuent encore fortement cette année . Si le CGET participe ainsi à l'effort de redressement des finances publiques, votre rapporteur regrette la diminution de certains crédits stratégiques, comme celui des études, pour une structure dont une des fonctions essentielles est d'améliorer l'état des connaissances sur les territoires et sur les résultats de la politique d'aménagement du territoire.
3. La montée en charge des contrats de plan État-région 2015-2020
La couverture des engagements des contrats de projets État-région (CPER) 2007-2014 s'achève progressivement, cette génération ayant été prolongée en 2014, afin de permettre le bouclage de certaines opérations, compte tenu du retard pris en matière d'engagements. Au 31 décembre 2014, en intégrant les contrats de projets interrégionaux État-région (CPIER), le taux d'engagement global atteint 89 % au 31 décembre 2014 , soit 11,204 Md€ sur 12,724 Md€ prévus, les crédits prévus au titre du programme 112 ayant été engagés à hauteur de 87 %, soit 1,070 Md€ sur 1,234 Md€. Depuis fin 2014, il n'est plus possible d'engager de nouveaux crédits au titre de la génération 2007-2014.
TAUX D'ENGAGEMENT FINAL DES CPER 2007-2014
Source : réponse au questionnaire budgétaire.
En revanche, les paiements se poursuivent , le taux de paiement s'élevant en moyenne à 70 %, avec des différences marquées entre les différents axes retenus : si certains volets comme l'emploi et l'industrie atteignent des taux proches de 90 %, d'autres comme l'agriculture et les transports sont en dessous de 50 %. Des paiements sont prévus jusqu'en 2020 pour couvrir les engagements pris les années précédentes.
La génération des contrats de plan État-région 2015-2020 a été lancée à l'été 2013 et la signature des contrats a été échelonnée de février à novembre 2015. L'année 2016 a donc été la première année pleine d'exécution pour la nouvelle génération de CPER.
L'enveloppe des crédits contractualisés dans le cadre des CPER 2015-2020 est ainsi répartie : 14 Md€ pour l'État, 15,5 Md€ pour les régions et 900 M€ pour d'autres collectivités locales signataires des contrats Alsace, Nord-Pas-de-Calais et des contrats ultramarins.
Par ailleurs, l'élaboration de cette génération de contrats de plan s'inscrit dans une stratégie globale à l'horizon 2020, en cohérence avec la programmation des fonds européens 3 ( * ) .
Pour cette nouvelle génération de CPER, l'effort de redressement des comptes publics est pris en compte par le resserrement des priorités , en particulier en faveur des transports et de la transition écologique et énergétique. Les évolutions à la baisse des contributions au titre de la culture, de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire s'expliquent, selon les services « par la diminution des marges de manoeuvre financières des ministères concernés et par l'alignement de la contribution des Conseils Régionaux ». Les tableaux suivants font apparaître les variations par thématique de la contribution de l'État et des régions, entre les CPER 2007-2014 et 2015-2020.
VARIATION PAR THÉMATIQUE DE LA CONTRIBUTION DE L'ÉTAT
VARIATION PAR THÉMATIQUE DE LA CONTRIBUTION DES RÉGIONS
Source : réponse au questionnaire budgétaire.
Le montant des crédits à la charge du FNADT s'élèvera à 725 M€ sur l'ensemble de la génération, soit une baisse de 31 % par rapport aux CPER 2007-2014.
Au titre de l'année 2017, le FNADT est doté de 130 M€ en AE et de 105 M€ en CP , ces derniers étant répartis entre 74 M€ pour la génération 2015-2020 et 31 M€ pour couvrir les engagements de la génération 2007-2014.
Le tableau suivant fait apparaître le taux d'engagement des crédits d'État par contrat pour les CPER 2015-2020, en intégrant le périmètre des nouvelles régions. La moyenne des taux d'engagement devrait se situer à 24 % à la fin de l'année 2016. L'importance du volet « mobilité » détermine en grande partie les écarts entre contrats, selon l'avancement des opérations d'envergure.
MONTANTS ENGAGÉS PAR L'ÉTAT PAR CONTRAT
Source : réponse au questionnaire budgétaire.
La modification du périmètre des régions et l'élection de nouveaux exécutifs régionaux , dans le cadre fixé par la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, a nécessité une modification du périmètre des CPER 2015-2020. Cette révision a notamment conduit à un rééquilibrage des interventions entre territoires et à une redéfinition des opérations retenues. Une circulaire du ministre de l'aménagement du territoire du 7 avril 2016 précisait que « dans les régions dont le périmètre a été modifié, compte-tenu des délais, il ne sera pas possible d'aboutir à une fusion de l'ensemble des contrats ».
Dans la réponse au questionnaire budgétaire, les services indiquent : « la révision en cours, essentiellement technique, ne remettant pas en cause l'économie générale des contrats, ne s'est pas heurtée à des difficultés particulières ». La procédure de validation des projets d'avenants aux contrats est en cours et leur signature devrait intervenir durant l'automne.
* 1 Le dernier grand projet interministériel financé par le programme 112 au titre de la section générale est le rétablissement du caractère maritime du Mont Saint-Michel. Pour ce projet, les derniers engagements ont été effectués en 2014 et ont généré les paiements restants sur les exercices 2015 (4,7 M€) et 2016 (2 M€).
* 2 « Repenser le FNADT en faveur du développement rural » - Rapport d'information n° 838 (2015-2016) de M. Bernard Delcros, fait au nom de la commission des finances du Sénat (21 septembre 2016).
* 3 L'année 2017 est la quatrième année de programmation des fonds européens pour la période 2014-2020, soit environ 14,5 Mds€ du Fonds européen de développement régional (FEDER) et du Fonds social européen (FSE). Gérés en quasi-totalité par les conseils régionaux, ces programmes devront concentrer les investissements qu'ils financent sur des projets mobilisateurs de croissance intelligente (innovation, PME, TIC), durable (énergies renouvelables, efficacité énergétique) et inclusive (emploi, formation, inclusion) dans les territoires afin d'atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020. Le CGET assure la coordination de ces actions au niveau national. Fin juin 2016, 17,6 % des crédits sont engagés, soit 2,55 Md€.