N° 110
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018
|
Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2017 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2018 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME VII
DÉFENSE :
SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE
DÉFENSE
Par MM. Joël GUERRIAU et Gilbert ROGER,
Sénateurs
|
(1) Cette commission est composée de : M. Christian Cambon , président ; MM. Pascal Allizard, Bernard Cazeau, Mme Hélène Conway-Mouret, MM. Robert del Picchia, Thierry Foucaud, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Cédric Perrin, Gilbert Roger , vice-présidents ; M. Olivier Cigolotti, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Philippe Paul, Rachid Temal , secrétaires ; MM. Jean-Marie Bockel, Gilbert Bouchet, Michel Boutant, Olivier Cadic, Alain Cazabonne, Pierre Charon, Édouard Courtial, René Danesi, Gilbert-Luc Devinaz, Jean-Paul Émorine, Bernard Fournier, Jean-Pierre Grand, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, MM. Jean-Louis Lagourgue, Robert Laufoaulu, Ronan Le Gleut, Jacques Le Nay, Rachel Mazuir, François Patriat, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Gérard Poadja, Ladislas Poniatowski, Mmes Christine Prunaud, Isabelle Raimond-Pavero, MM. Stéphane Ravier, Hugues Saury, Bruno Sido, Jean-Marc Todeschini, Raymond Vall, André Vallini, Yannick Vaugrenard, Jean-Pierre Vial, Richard Yung . |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : 235 , 264 rect. , 266 rect. , 273 à 278 , 345 et T.A. 33
Sénat : 107 à 109 et 111 à 114 (2017-2018)
PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS POUR AVIS
|
1. Les crédits de titre 2 du programme 212 s'établissent pour 2018 à 20,37 milliards d'euros , en augmentation de 3,24% (+607,9 millions d'euros) par rapport à 2017. Cette augmentation de masse salariale traduit, pour 216,2 millions d'euros, l'augmentation des dépenses de rémunération, résultant à la fois d'une hausse des effectifs (+518 équivalents temps plein en 2018 dont 18 en faveur du service industriel de l'aéronautique) et d'un plan catégoriel doté de 136,5 millions d'euros . A ce sujet, il faut cependant noter que la décision prise en octobre dernier par le gouvernement de suspendre la mise en oeuvre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) se traduit par un allègement des dépenses prévues dans le cadre de ce plan, la marge budgétaire dégagée par cette mesure (88 M€) devant servir à financer l'indemnité compensatrice de la hausse du taux de CSG (+1,7 % au 1 er janvier 2018). 2. La hausse des effectifs permise par le PLF pour 2018 accentue l'effort de création de postes prévu par la trajectoire révisée validée au conseil de défense du 6 avril 2016. Elle permettra d'allouer des personnels supplémentaires en faveur des unités opérationnelles, du renseignement, de la cyberdéfense et de la protection des emprises militaires. 3. L'augmentation des crédits de titre 2 pour 2018 recouvre également une hausse mécanique des pensions (+283,7 millions d'euros) et une réévaluation (+ 75 M€) de la dotation destinée au financement du surcoût OPEX, portée à 245 M€ en titre 2 , qui s'inscrit dans un processus de « resoclage budgétaire » des dépenses d'OPEX. Il n'en est pas de même en revanche s'agissant des crédits destinés au financement du surcoût des OPINT, qui sont simplement reconduits (41 millions d'euros). Il faut aussi relever l' augmentation des dépenses « hors socle » (+33 millions d'euros) largement liée à la progression (+50,8 millions d'euros) de l'enveloppe destinée aux réserves. Celle-ci s'établit à 177,4 millions d'euros, avec l'objectif de porter à 40 000 le nombre de réservistes pour 2018. En revanche, les crédits destinés au financement des aides au départ subissent une nouvelle baisse (-35,1 millions d'euros) ce qui est une préoccupation compte tenu de la nécessité de continuer à accompagner la manoeuvre de transformation des armées . La baisse des crédits destinés à l'indemnisation du chômage (-6,1 M€, soit une enveloppe de 150,7 millions d'euros) témoigne, quant à elle, d'une stabilisation des besoins. 4. S'agissant du titre 2, l'examen de cet avis sur le programme 212 a été l'occasion de mettre l'accent sur les points suivants : - la problématique de la fidélisation des personnels militaires , qui pose la question fondamentale de l'attractivité de nos armées , recouvre des réalités variées appelant des réponses différenciées. Le plan en faveur des familles et de la condition du personnel présenté cet automne va indéniablement dans le bon sens ; - la perspective de la transposition aux militaires de la directive européenne de 2003 sur le temps de travail inquiète vos rapporteurs qui la considèrent comme difficilement compatible avec les spécificités du statut militaire et le principe de libre disposition de la force armée. Alors que l'échéance approche, ils espèrent qu'une solution réaliste, ne mettant pas à mal les fondements de la fonction militaire et l'esprit d'engagement, pourra être trouvée ; - une attention particulière doit être portée au dossier des rémunérations des militaires , compte tenu du report d'un an de la transposition attendue du PPCR, mais aussi du nécessaire chantier de la simplification des primes et indemnités, du basculement de Louvois à Source Solde, de la mise en oeuvre de la retenue à la source, ainsi que de la perspective de la réforme des retraites. Sur tous ces sujets, une vigilance s'impose. 5. Les crédits hors titre 2 s'élèvent en PLF 2018 à 2,6 milliards d'euros en CP et à 2,9 milliards d'euros en AE. Ils connaissent une hausse significative (+ 19 %) . L'augmentation des crédits est principalement liée aux besoins de la politique immobilière (+30 %) , qui représente 68 % des crédits du programme 212 hors titre 2. Cette augmentation était nécessaire et urgente , notamment pour l'amélioration des conditions de vie du personnel et des familles , qui constitue aujourd'hui légitimement une priorité du ministère. Depuis le plan Vivien, il y a vingt ans, les plans d'amélioration des conditions de vie du personnel se sont succédé. Il conviendra de veiller à ce que l'augmentation soit, cette fois, inscrite dans la durée , sans déformation de l'effort, en exécution, au profit d'autres programmes d'infrastructures. 6. Les ressources de la politique immobilière doivent être complétées par des recettes issues des cessions immobilières, estimées à 140 M€ en 2018. Les montants des cessions, qui transitent par le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », sont toutefois obérés par la décote prévue par la loi dite « Duflot » de 2013 , qui entraîne d'importantes moins-values pour la défense et que le Sénat avait tenté de plafonner au bénéfice des armées. Entre 2014 et 2016, ces moins-values se sont élevées à 24,3 M€ , sur huit opérations effectuées en province, avec des taux de décote allant de 27 % à 100 % . 7. A Paris, l'Hôtel de l'Artillerie a été cédé dans le cadre d'une procédure de gré à gré, ce qui n'a pas permis de le vendre au meilleur prix. La partie centrale de l'îlot Saint-Germain sera prochainement cédée, pour un prix inférieur de 50 M€ à son prix de marché . En contrepartie, le ministère a négocié la réservation de 50 logements sociaux pour le personnel militaire, sur un total de 250, ce qui est insuffisant . La cession du bâtiment de l'ancien hôpital du Val de Grâce est en cours. Il faut en réexaminer l'opportunité, au regard du contexte sécuritaire actuel qui entraîne la nécessité, pour le ministère des armées, de conserver une surface immobilière significative à l'intérieur de Paris . En tout état de cause, si cette cession devait néanmoins se faire, il faudrait veiller à ce que le compte d'affectation spéciale soit bien alimenté de son prix. 8. Louvois est semble-t-il sous contrôle , avec un nombre d'erreurs résiduel. Le traumatisme est donc, pour une large part, derrière nous. Cela doit conduire à d'autant plus de prudence dans le processus de bascule vers la nouvelle application Source-Solde , qui doit être déployée à partir de 2018 dans la marine. Sous le bénéfice de ces observations, M. Joël Guerriau et M. Gilbert Roger, co-rapporteurs pour avis, ont émis un avis favorable aux crédits inscrits dans le PLF 2018 pour le programme 212. À l'issue de sa réunion du 22 novembre 2017, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, tout en considérant indispensable le déblocage rapide des 700 millions d'euros encore gelés sur le programme 146 pour l'exercice 2017, a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission "Défense" inscrits dans le projet de loi de finances pour 2018, le groupe CRCE s'abstenant. |
Mesdames, Messieurs,
Le programme « Soutien de la politique de défense » regroupe, sous l'autorité du Secrétariat général pour l'administration (SGA), les fonctions d'administration et de soutien mutualisées au profit de l'ensemble du ministère, ainsi que, depuis 2015, les crédits de titre 2 .
Afin de permettre aux autres composantes du ministère de se consacrer à leur coeur de métier, le SGA assure ainsi le pilotage et la coordination des politiques transverses du ministère à travers des directions fonctionnelles (ressources humaines, finances, immobilier, juridique).
Il fournit également des prestations à travers des directions ou services spécialisés : service d'infrastructure de la défense (SID), direction du service national (DSN)...
Enfin, le SGA agit dans le domaine de l'action sociale et de la reconversion.
Le présent avis revient sur les principaux enjeux du programme 212 :
. en titre 2 : l'évolution des effectifs et de la masse salariale, l'amélioration de la condition du personnel militaire ;
. hors titre 2 : la gestion du parc immobilier de la Défense (cessions et retour du produit au ministère des armées au travers du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État »), la mise en oeuvre des programmes d'infrastructures (accueil des programmes majeurs d'armement, entretien du parc), la gestion des erreurs du logiciel de paie Louvois et la mise en place de son successeur (Source Solde).
Dans le projet de loi de finances pour 2018, les crédits de paiement s'élèvent à 22,9 Mds€ (+4,7%) et les autorisations d'engagement à 23,3 Mds€ (+4,8%) . A ces crédits s'ajoutent 298 M€ au titre des fonds de concours et des attributions de produits attendus en 2018 et des recettes exceptionnelles au titre des cessions immobilières estimées à 140 M€.
Ce programme est budgétairement le plus important de la mission « défense » dont il regroupe plus de la moitié des crédits de paiement et des autorisations de programme.
Crédits du programme 212 en LFI 2017 et dans le PLF 2018 (hors FDC et ADP)
|
LFI 2017 en M€ |
PLF 2018 en M€ |
|||||||
|
CP |
AE |
CP |
Évol. CP 2017-2018 |
AE |
Évol. AE 2017-2018 |
|||
|
212 Soutien de la politique de la défense |
hors titre 2 |
2 145,4 |
2 439,2 |
2 558,8 |
+19,3% |
2 890,7 |
+18,5% |
|
|
titre 2 |
hors pensions |
11 607,1 |
11 607,1 |
11 931,3 |
+ 2,8 % |
11 931,3 |
+ 2,8 % |
|
|
pensions incluses |
19 761,3 |
19 761,3 |
20 369,2 |
+3,24% |
20 369,2 |
+ 3,24 % |
||
|
Total |
21 906,7 |
22 200,5 |
22 928 |
+4,7% |
23 259,9 |
+4,8% |
||
Source : PAP 2018