EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. MARQUÉ PAR UNE SOUS-BUDGÉTISATION CHRONIQUE, LE PROGRAMME VOIT SES CRÉDITS AUGMENTER EN 2019 AFIN DE MIEUX S'ADAPTER AUX BESOINS D'HÉBERGEMENT
A. UN EFFORT DE SINCÉRISATION DU PROGRAMME 177 EN 2018 QUI DEMEURE INSUFFISANT COMPTE TENU DE LA NATURE DES DISPOSITIFS QU'IL FINANCE
1. Une obligation d'hébergement d'urgence et un accompagnement vers le logement qui résultent d'un ensemble de difficultés sociales
Le programme 177 finance principalement des dispositifs d'hébergement d'urgence et de réinsertion sociale ainsi que des dispositifs de logement adapté pour les personnes ne pouvant pas accéder à un logement ordinaire.
La finalité des politiques publiques financées par ce programme, inscrite dans le projet annuel de performance annexé au PLF, consiste à « permettre l'accès au logement tout en garantissant une réponse aux situations d'urgence qui soit la plus adaptée aux besoins, dans un contexte où la demande de mise à l'abri exprimée demeure très élevée, ainsi que d'une situation migratoire toujours tendue. »
L'objectif des dispositifs financés par le programme est donc d'apporter une solution d'hébergement pour les personnes ayant des difficultés à se loger en raison de leurs ressources ou de leurs conditions d'existence et de mettre à l'abri toute personne en situation de détresse . Afin d'accomplir cette mission généraliste, le programme 177 finance un total de 136 889 places d'accueil fin 2017 qui se répartissent de la façon suivante :
- centres d'hébergement d'urgence (45 940) ;
- hôtels (45 139) ;
- centres d'hébergement et de réinsertion sociale (44 691) ;
- résidences hôtelières à vocation sociale (1 119).
La mission de mise à l'abri de toute personne en détresse découle de l'obligation légale d'hébergement inconditionnel , posée par l'article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles.
Cet article dispose que « toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d'hébergement d'urgence. / Cet hébergement d'urgence doit lui permettre, dans des conditions d'accueil conformes à la dignité de la personne humaine, de bénéficier de prestations assurant le gîte, le couvert et l'hygiène, une première évaluation médicale, psychique et sociale, réalisée au sein de la structure d'hébergement ou, par convention, par des professionnels ou des organismes extérieurs et d'être orientée vers tout professionnel ou toute structure susceptibles de lui apporter l'aide justifiée par son état, notamment un centre d'hébergement et de réinsertion sociale, un hébergement de stabilisation, une pension de famille, un logement-foyer, un établissement pour personnes âgées dépendantes, un lit halte soins santé ou un service hospitalier. »
Les publics concernés par ces structures et ces dispositifs sont ainsi marqués par des difficultés nombreuses et variées : économiques et sociales, médicales et psychologiques ou encore juridiques. Les structures d'hébergement et de logement adapté sont donc bien souvent le réceptacle de l'ensemble des défaillances des autres politiques d'accompagnement social.
En raison de la progression du taux de pauvreté et des flux migratoires ces dernières années, les crédits ouverts pour ce programme n'ont cessé d'augmenter sans parvenir toutefois à une budgétisation sincère à la hauteur des besoins.
2. Une progression significative des crédits du programme, en sous-budgétisation chronique
La forte sollicitation des dispositifs financés par le programme a conduit à sa sous-budgétisation chronique depuis plusieurs années . Cette situation s'observe alors même que les crédits ouverts ont été significativement augmentés depuis cinq ans, ce qui est à souligner dans un contexte de maîtrise des dépenses publiques. Il faut reconnaitre que la nature des dispositifs financés rend la prévisibilité budgétaire difficile . La demande d'hébergement peut varier selon la rudesse de l'hiver ou en fonction de l'arrivée de personnes migrantes sur le territoire.
Néanmoins, la résorption de cette sous-budgétisation n'a pas pu être engagée, dès lors que les crédits ouverts pour l'année N étaient inférieurs à ceux consommés pour l'année N-1. Le recours aux décrets d'avance ou l'ouverture de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative est ainsi devenu systématique.
Crédits du programme ouverts en LFI et exécutés (2014-2018)
(en millions d'euros)
Source : Commission des affaires sociales sur la base des annexes budgétaires
3. Un exercice 2018 plus proche des besoins de financement
Un effort de « sincérisation » du programme a été engagé depuis 2017. Ainsi, la LFI pour 2018 a ouvert des crédits à hauteur de 1 954 millions d'euros alors que l'exécution 2017 s'est élevée à 1 963 millions d'euros.
Crédits de paiement du programme 177 pour 2017 et 2018
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Exercice 2017 |
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LFI 2017 |
1 741 679 467 |
? |
+ 12,7 % |
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Crédits ouverts |
2 059 261 679 |
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Crédits consommés |
1 963 039 655 |
? |
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Exercice 2018 |
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LFI 2018 |
1 953 693 863 |
? |
+ 8 % |
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Reports de crédits |
96 200 000 |
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PLFR 2018 |
60 238 007 |
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Prévision d'exécution |
2 110 131 870 |
? |
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Source : Commission des affaires sociales d'après les réponses aux questionnaires budgétaires
En outre, un rebasage des BOP régionaux dit « BOP base zéro » a été conduit pendant l'année 2018 , dans le cadre d'un dialogue de gestion entre les services de l'administration centrale de l'État et les services déconcentrés. Chaque région a été amenée à évaluer la base pérenne de ses dépenses, afin de construire un budget pour 2019 plus sincère et mieux adapté aux besoins de financement des territoires.
À cet égard, la région Ile-de-France se distingue des autres régions, en raison des besoins d'hébergement largement supérieurs à la moyenne nationale. Le budget opérationnel de programme (BOP) régional de l'Ile-de-France représente ainsi 45,6 % des crédits alloués à l'ensemble des BOP régionaux de France, pour un montant exécuté en 2017 de 896 millions d'euros et une prévision d'exécution en 2018 estimé à 942 millions d'euros 1 ( * ) . Par rapport aux crédits ouverts pour 2018, les services de la direction régionale et interdépartementale de l'hébergement et du logement (Drihl) ont estimé leur besoin de financement à 22 millions d'euros pour clôturer l'année, soit plus du tiers des crédits supplémentaires prévus en loi de finances rectificative pour 2018.
Les crédits ouverts en LFI pour 2018, qui se sont élevés à 1 954 millions d'euros, ne seront toutefois pas suffisants pour clôturer l'année , malgré un report de crédits de 2017 sur 2018 à hauteur de 96,2 millions d'euros. Par conséquent, le projet de loi de finances rectificative pour 2018, déposé à l'Assemblée nationale le 7 novembre dernier, prévoit l'ouverture de 60,2 millions d'euros de crédits supplémentaires pour le programme. Si ces crédits sont intégralement consommés, l'exécution 2018 s'élèvera à 2 110 millions d'euros pour le programme, soit un montant supérieur de 8 % par rapport à celui prévu en LFI . Cette progression est cependant inférieure à celle de l'exercice 2017 qui s'est caractérisé par un écart entre crédits ouverts en LFI et crédits consommés de 12,7 %.
* 1 D'après les réponses aux questionnaires budgétaires de votre rapporteur.