EXAMEN EN COMMISSION
Mercredi 27 novembre 2019
Mme Catherine Morin-Desailly , présidente . - Nous en venons à l'examen des crédits de la mission « Culture », composée de trois programmes : le programme 175 « Patrimoines » présenté par Philippe Nachbar, et les programmes 131 « Création » et 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » dont est chargée Sylvie Robert.
M. Philippe Nachbar , rapporteur pour avis des crédits du programme 175 « Patrimoines » . - Les crédits du programme 175 baissent en autorisations d'engagement (AE), à 971,91 millions d'euros (- 7,1 %), mais progressent en crédits de paiement (CP), à 971,89 millions d'euros (+ 6,9 %). A ces crédits s'ajoutent 30 millions d'euros en provenance du programme d'investissement d'avenir pour financer le projet de Villers-Cotterêts. D'où un budget total du patrimoine qui devrait s'élever à 1 milliard d'euros en 2020.
Nous ne pouvons que nous satisfaire de ce niveau de crédits, surtout dans le contexte actuel de maîtrise des dépenses publiques. La baisse des AE est mécanique, après la forte hausse qu'elles avaient connue l'an passé dans la perspective de deux chantiers majeurs : celui de Villers-Cotterêts justement, et celui du Grand Palais.
L'essentiel des hausses de crédits se concentre sur l'action 1 « Monuments historiques et patrimoine monumental ». Les crédits de l'action 4 consacrée à la politique en matière d'archives sont très légèrement revalorisés. Les crédits de l'action 2 « Architecture et espaces protégés », de l'action 8 « Acquisitions et enrichissement des collections publiques » et de l'action 9 « Patrimoine archéologique » sont reconduits par rapport à 2019. Les crédits de l'action 3 relative aux musées sont en revanche en baisse. Celle-ci s'explique par la réduction de la dotation du Louvre, qui est en capacité d'accroître ses ressources propres. Nous pourrons surveiller de près les résultats qu'il enregistre grâce à l'exposition consacrée à Léonard de Vinci, actuellement en cours.
Les auditions m'ont montré qu'il existe toujours de fortes préoccupations autour du risque que les crédits ne soient pas réellement consommés au cours de l'exercice. Le niveau de la réserve de précaution a été abaissé depuis l'année dernière. Une partie des crédits de 2019 n'a pas été consommée. Le Gouvernement prévoyait d'ailleurs d'annuler un montant de crédits significatif dans le projet de loi de finances rectificative pour 2019, à la différence de l'an dernier où il avait décidé de dégeler l'intégralité de la réserve de précaution en faveur du patrimoine monumental pour compenser le montant des taxes prélevées par l'État sur le Loto du patrimoine. Le Sénat est intervenu la semaine dernière, à l'initiative de la commission des finances, et avec l'appui de notre commission, pour restaurer les crédits qui avaient été gelés en début d'exercice, ce qui devrait permettre de réinjecter plus de 20 millions d'euros dans le patrimoine d'ici la fin de l'année. L'Assemblée nationale ne s'y est pas opposée en commission mixte paritaire.
J'ai discuté avec les associations de patrimoine pour essayer d'identifier les raisons qui peuvent expliquer ces difficultés dans l'exécution des crédits. Les problèmes de fonctionnement de l'assistance à la maitrise d'ouvrage, très inégal selon les régions, pourraient être partiellement en cause. Il serait utile de la structurer davantage, compte tenu des besoins des petites communes, mais aussi des propriétaires privés en la matière.
Les auditions que j'ai réalisées cette année ont clairement montré que les inquiétudes portent davantage sur les menaces fiscales que sur les questions budgétaires.
La réforme des dispositifs de soutien au mécénat est au coeur des préoccupations. Il faut dire que compte tenu des fortes contraintes budgétaires qui pèsent sur l'État et les collectivités territoriales, le concours de la sphère privée au financement de la protection du patrimoine est devenu essentiel. La suppression de la réserve parlementaire en 2017 a déjà eu des effets dramatiques sur le financement des travaux de restauration du petit patrimoine rural. Il ne faudrait pas que cette nouvelle réforme vienne casser la dynamique positive en faveur du patrimoine.
Les craintes sont particulièrement vives sur le financement des opérations de moins grande envergure. La Fondation du patrimoine estime qu'un million d'euros sur le million et demi qu'elle a récolté au titre du mécénat des grandes entreprises dans le cadre de la mission Bern pourrait être menacé. L'échelle à laquelle sera apprécié le seuil des 2 millions d'euros sera, de ce point de vue, déterminante. La situation sera différente selon que sera pris en compte le montant des dons consentis par un groupe, par chaque société qui le compose, ou même par chaque filiale.
Cette réforme semble assez contradictoire avec la décision de l'État de relever exceptionnellement le taux de défiscalisation pour financer la restauration de Notre-Dame ou encore avec sa demande répétée auprès de ses opérateurs de recourir davantage au mécénat pour faciliter le financement de certaines de leurs opérations.
L'autre sujet fiscal d'inquiétude, c'est évidemment celui du dispositif « Malraux », qui pourrait pourtant être mobilisé pour répondre aux enjeux de revitalisation des centres historiques. Alors qu'une réforme est attendue depuis plusieurs années sur ce sujet - vous vous souvenez sans doute des préconisations d'Yves Dauge à ce sujet, que nous avions entendu devant la commission en décembre 2017 -, l'Assemblée nationale a au contraire envisagé de limiter l'application du dispositif à 2023, avant de renoncer à ce projet. Nous devrions être amenés à examiner des amendements du rapporteur spécial de la commission des finances lors de l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances destinés à rendre les incitations fiscales plus attractives pour les propriétaires.
En tout cas, l'actualité de l'année écoulée me laisse à penser que le patrimoine devrait véritablement devenir une cause nationale.
Il sera difficile à l'avenir de se remémorer l'année 2019 sans penser au terrible sinistre qui a ravagé Notre-Dame.
La loi pour la conservation et la restauration de Notre-Dame a été promulguée le 29 juillet dernier. Elle a institué une souscription nationale pour recueillir des dons en faveur du chantier de restauration de la cathédrale. Comme le ministre de la culture nous l'a indiqué lors de son audition, 922 millions d'euros ont été promis dans ce cadre, mais seuls 110 millions d'euros ont été récoltés pour l'instant par les 4 organismes collecteurs habilités et 69 millions d'euros déjà reversés à l'État.
Ce premier versement lui a permis de se rembourser à la suite des frais qu'il a engagés pour prendre en charge le coût des premières opérations d'urgence. Le coût de la phase de mise en sécurité et de la consolidation est évalué à 87 millions d'euros. Elle devrait se poursuivre jusqu'en juin 2020, ce qui permettra ensuite de finaliser les diagnostics pour ouvrir la phase de restauration en tant que telle. Pour l'instant, l'établissement public n'est toujours pas créé, mais son installation est attendue d'ici la fin de l'année.
Certaines des inquiétudes que nous avions exprimées lors des discussions sur le projet de loi Notre-Dame sont largement confirmées par le projet de loi de finances. Aucun crédit n'est inscrit, ni aucun emploi n'est prévu pour la restauration de la cathédrale. Le Gouvernement compte apparemment bien faire financer l'intégralité du chantier, y compris les coûts de fonctionnement de l'établissement public, par les donateurs privés, ce qui est contradictoire avec ses propositions de réforme du dispositif du mécénat.
C'est regrettable, parce que le chantier de Notre-Dame est un chantier emblématique et qu'il devrait également pouvoir contribuer à accroître la visibilité et l'attractivité des métiers du patrimoine. C'est l'une des raisons pour lesquelles nous nous sommes d'ailleurs inquiétés du délai de cinq ans voulu par le Président de la République pour la restauration de Notre-Dame.
Le temps pourrait manquer pour former correctement des professionnels qualifiés. Sans compter que ces contraintes de calendrier pourraient favoriser la sélection de grandes entreprises au détriment de la multitude de petites entreprises qui sont spécialisées dans la restauration de patrimoine. Or, leur équilibre économique est aujourd'hui fragile. Prenons garde à ne pas perdre peu à peu ces métiers et ces savoir-faire si nous n'apportons pas notre soutien aux petites entreprises.
Le drame de Notre-Dame a également eu un impact sur le Centre des monuments nationaux (CMN), qui est chargé de l'exploitation de ses tours. Leur fermeture depuis l'incendie s'est traduite par un manque à gagner important pour le budget de fonctionnement de l'établissement, qui était déjà confronté aux baisses de fréquentation d'un de ses principaux monuments, l'Arc de Triomphe, en raison des nombreuses manifestations qui ont paralysé les Champs-Élysées depuis un an.
Le fonctionnement du CMN repose sur un mécanisme de péréquation : les recettes générées par ses monuments sont versées au budget de l'établissement qui répartit l'ensemble des crédits aux différents monuments du réseau selon leurs besoins. Certains des monuments dont il est chargé ne sont pas rentables.
Le Gouvernement a décidé de compenser ces pertes de recettes. Curieusement, au lieu d'abonder ses crédits de fonctionnement, il a choisi d'accroître de 3 millions d'euros sa subvention d'investissement, qui lui sert à financer les travaux de restauration des monuments dont il a la charge. Ces crédits sont bienvenus mais ils ne règlent pas les problèmes du CMN à court terme, d'autant que la mise en place d'un nouvel établissement public pour le Mont-Saint-Michel le 1 er janvier prochain devrait encore réduire ses recettes et fragiliser le mécanisme de péréquation.
J'espère que l'ouverture de l'Hôtel de la Marine en juillet prochain et la réouverture de la colonne de Juillet au printemps lui permettront de retrouver une certaine santé financière.
Le drame de Notre-Dame nous a inévitablement renvoyés à la question de l'état de notre patrimoine. Le ministre de la culture nous a indiqué que 2 millions d'euros seraient débloqués en 2020 pour la mise en sécurité des cathédrales contre les incendies. Mais les besoins vont bien au-delà. Le dernier état sanitaire du patrimoine protégé, réalisé en 2018, a ainsi révélé que l'état de dix cathédrales était préoccupant et que la cathédrale de Clermont-Ferrand était en situation de péril !
Globalement, les résultats de cet état sanitaire font apparaître que 23 % des immeubles protégés au titre des monuments historiques sont en mauvais état ou en péril. Près de 5 % très exactement sont en situation de péril, dont la très large majorité est détenue par des communes ou des propriétaires privés. Il y a donc urgence à agir.
C'est pourquoi je regrette la baisse de 5 % (7 millions d'euros) des crédits octroyés pour la restauration des monuments historiques dont les collectivités territoriales et les personnes privées sont propriétaires, qui ont le plus besoin d'un accompagnement de la part de l'État. Ces 7 millions d'euros de crédits seront utilisés en 2020 pour financer le plan de mise en sécurité des cathédrales, dont l'intérêt est évident, et l'augmentation de 5 millions d'euros des crédits du fonds incitatif et partenarial pour la restauration des monuments historiques des petites communes à faibles ressources, qui joue un rôle important en particulier dans les zones rurales.
Créé en 2018, ce fonds reste très faiblement doté : 10 millions d'euros en crédits de paiement y sont inscrits. Même si les collectivités territoriales viennent abonder ses crédits, il serait nécessaire, à mon sens, d'en accroître les moyens à l'avenir, compte tenu du nombre de petites communes qui ont des monuments historiques inscrits ou classés.
Je crois qu'il faudrait aussi que nous développions enfin dans notre pays une réelle culture de l'entretien. L'entretien régulier des monuments reste le meilleur moyen d'éviter la survenance de situations de péril. C'est aussi un moyen de permettre à nos petites entreprises spécialisées dans la restauration du patrimoine, présentes sur tout le territoire, de vivre tout au long de l'année.
L'État consacre chaque année en moyenne 50 millions d'euros à l'entretien des monuments historiques : c'est sans doute un peu faible par rapport aux besoins. Les DRAC peuvent donc aider les propriétaires à entretenir leur patrimoine, mais ces derniers sont libres d'entretenir leur patrimoine ou pas. Là encore, un meilleur fonctionnement de l'assistance à la maîtrise d'ouvrage permettrait sans doute d'améliorer la situation, mais je suis conscient que les DRAC n'ont plus les moyens de l'assurer dans la plupart des régions.
Un dernier mot concernant la dernière édition du Loto du patrimoine.
Même si elle n'a pas bénéficié du même niveau de médiatisation que la première édition, la Française des Jeux estime que celle-ci devrait pouvoir récolter un minimum de 25 millions d'euros cette année, sachant que le jeu de grattage pourrait se prolonger jusqu'en juin 2020.
Les leçons de la première édition ont été tirées et un rééquilibrage a été opéré dans les projets sélectionnés pour la deuxième édition au profit des immeubles non protégés et des immeubles appartenant à des personnes privées. La proportion d'édifices non protégés atteint 42 %, celle des édifices appartenant à des propriétaires publics réduite à 51 %. Ces évolutions me semblent de nature à renforcer la pertinence du Loto du patrimoine. La protection du petit patrimoine représente en effet un enjeu essentiel pour de nombreux territoires, en particulier ruraux.
En plus d'avoir mobilisé le grand public autour de la cause du patrimoine, le Loto du patrimoine a permis d'améliorer le recensement du patrimoine en danger depuis la décentralisation aux régions de l'inventaire général du patrimoine culturel. C'est pourquoi il me paraitrait indispensable que l'opération soit pérennisée au-delà de 2020.
En revanche, il faudra que nous soyons très vigilants pour nous assurer que la pérennisation de cette nouvelle source de financement ne se substitue progressivement aux crédits de l'État.
Tel n'avait pas été le cas lors de la première édition. Les monuments historiques sélectionnés par la mission ont bénéficié de taux de subventions majorés de la part du ministère de la culture, grâce au dégel des crédits en faveur du patrimoine intervenu dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2018, en pleine polémique autour des recettes tirées par l'État de la mise en place du Loto du patrimoine.
Les inquiétudes sont plus vives concernant la deuxième édition, puisque l'État n'a pas cherché à compenser le montant des taxes qu'il perçoit sur le Loto du patrimoine, ce qui a justifié l'immense mobilisation, la semaine dernière, dans le cadre de l'examen du PLFR pour 2019, qui prévoyait d'annuler de nombreux crédits.
Au bénéfice de ces observations, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 175 « Patrimoines ».
Mme Sylvie Robert , rapporteure pour avis des crédits des programmes 131 « Création » et 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » » . - Ce budget intervient dans un climat de grande inquiétude, perceptible aussi bien chez les acteurs culturels que les élus. La perspective de la transformation du ministère de la culture engagée dans le cadre du plan « Action publique 2022 », mais aussi les réformes à venir en sont sans doute la cause.
En tenant compte des nombreuses modifications de périmètre qui interviennent dans le projet de loi de finances pour 2020, et qui rendent ce budget difficilement lisible, il semble que les crédits sont globalement stables l'an prochain à périmètre constant, hors dépenses de personnel.
Trois des quatre priorités mises en avant par le ministre de la culture lors de son audition devant notre commission le 31 octobre dernier concernent plus particulièrement les programmes 131 et 224 : faire des arts et de la culture un levier d'émancipation, mobiliser les arts et la culture au service des territoires, et faire de la France une terre d'artistes et de créateurs.
Elles ont conduit le Gouvernement à consentir des efforts financiers en faveur de quelques dispositifs : le Pass culture, les Micro-Folies et le Fonds pour l'emploi pérenne dans le spectacle (Fonpeps), auxquels s'ajoutent quelques grands travaux jugés prioritaires, en particulier le projet de Cité du théâtre dans les ateliers Berthier et l'aménagement d'une salle modulable à l'opéra Bastille.
Il est vrai que, pour les financer, le ministère de la culture a dû procéder à des redéploiements importants de crédits à l'intérieur des deux programmes, tant les crédits sont désormais calculés au plus juste, sans réelle marge de manoeuvre, ni pour l'administration centrale, ni pour les DRAC, pour lesquelles l'essentiel des crédits est fléché.
Pour autant, les crédits d'intervention ont globalement été préservés, voire confortés. Ainsi, sur le programme 131, la légère croissance des dépenses d'intervention a été rendue possible par des efforts réalisés sur les dépenses d'investissement. Cette méthode reste possible à court terme, mais elle ne sera pas soutenable à long terme. C'est ce qui me fait dire que ce budget est dans un entre-deux.
Il faudra donc que nous soyons vigilants dans les années à venir, et ce d'autant plus que les collectivités territoriales restent largement attendues pour contribuer à la mise en oeuvre de plusieurs des grandes priorités nationales : Pass culture, Micro-folies, éducation artistique et culturelle... Or, nous savons tous que les capacités financières de ces dernières sont contraintes, encore plus pour celles dont les contrats avec l'État prévoient désormais de limiter la progression de leurs dépenses de fonctionnement à 1,2 %.
Je souhaite partager avec vous plusieurs considérations sur les politiques mises en oeuvre par le ministère de la culture au regard des objectifs qui lui sont assignés l'an prochain.
Je crois qu'il est important, au regard des inquiétudes actuelles, que nous soyons très vigilants dans notre activité de contrôle sur les actions qui seront engagées par le ministère dans l'année à venir.
Par rapport à l'objectif d'émancipation culturelle, qui constitue la première priorité du ministère l'an prochain, je constate, à mon grand regret, que les crédits de l'éducation artistique et culturelle (EAC), hors Pass culture, sont en baisse par rapport à 2019, à 96 millions d'euros.
C'est d'autant plus regrettable que la politique actuelle en matière d'EAC manque encore, à mon sens, de cohérence. Compte tenu de la multiplicité des acteurs qui interviennent dans sa mise en oeuvre, dont les collectivités territoriales, le monde culturel, les associations et, évidemment la communauté éducative, des efforts restent nécessaires pour mieux la définir, renforcer les mécanismes de concertation ou faire davantage usage de ceux qui existent et améliorer la formation commune des acteurs de l'EAC. On ne peut pas estimer que l'objectif du « 100 % EAC » est atteint dès lors que les enfants sont sortis au musée une fois dans l'année.
Il ne faudrait pas que le Pass culture, même s'il a intégré la question des pratiques artistiques, résume progressivement la politique de l'État en matière d'EAC, alors qu'il ne s'applique qu'à de jeunes adultes pendant seulement une année et n'a véritablement de sens que s'il vient s'inscrire dans le continuum d'un parcours d'EAC déjà complet et abouti.
Le Pass culture devrait être doté de 39 millions d'euros en 2020, soit une hausse de crédits de 35 %. Pourtant, l'intégralité des crédits n'a une nouvelle fois pas été consommée en 2019 malgré le lancement cette année des deux premières vagues d'expérimentation. 10 millions d'euros non consommés devraient d'ailleurs être reportés sur 2020, portant à 49 millions d'euros le budget total qui pourrait être consacré au Pass culture l'an prochain.
Une société par actions simplifiée a été créée depuis juillet dernier pour prendre en charge la gestion du Pass culture en lieu et place du ministère de la culture, même si elle reste à ce stade intégralement financée par de l'argent public.
Le premier bilan de l'expérimentation, paru la semaine dernière, est en demi-teinte.
Il manque à mon sens de données qualitatives pour apprécier la pertinence du Pass culture au regard des objectifs qui lui ont été assignés. En tout cas, il ne permet pas de lever les réserves que nous avions formulées dès le départ dans le cadre du groupe de travail sur le Pass culture, en particulier la capacité de ce dispositif à, d'une part, réduire les inégalités sociales et territoriales qui font obstacle à l'accès des jeunes à la culture et, d'autre part, diversifier leurs pratiques culturelles, surtout en l'absence de dispositifs de médiation qui lui seraient associés.
J'ai senti chez le directeur de la SAS une envie de tenir compte des retours d'expérience pour améliorer progressivement l'outil.
Nous devrons analyser de près les résultats de l'expérimentation dans un an, puisqu'il est prévu d'ouvrir celle-ci à davantage de départements au printemps et que nous saurons enfin si l'algorithme destiné à ouvrir les jeunes à d'autres habitudes culturelles fonctionne : il doit en effet être élaboré et testé dans le courant de l'année prochaine.
Notre prise de position sera d'autant plus importante qu'il est prévu de réaliser ensuite une grande évaluation en 2021, avant l'éventuelle généralisation du Pass culture en 2022. Plus nous avançons dans le temps, plus un retour en arrière paraît difficile au regard des fonds publics déjà investis. Je ne vous cache pas que j'ai le sentiment que nous sommes pris au piège du fait de la méthode de construction qui a été retenue et qui manque cruellement de transparence.
En ce qui concerne les enseignements artistiques, les crédits de l'État sont enfin stabilisés. Il serait cependant utile que de nouvelles instructions soient transmises aux DRAC pour que leurs modalités d'attribution soient uniformes sur le territoire, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.
En revanche, la réforme du classement des conservatoires a pris du retard depuis 2016. Une étude d'impact est attendue pour 2020 concernant les différentes évolutions proposées par le ministère. Les directeurs de conservatoire semblent dépités et craignent une nouvelle phase de décentralisation dans le cadre du projet de loi « décentralisation, différenciation, déconcentration » à venir l'année prochaine, qui pourrait expliquer une certaine inertie de l'administration centrale.
La réforme du statut des enseignants des écoles d'art territoriales n'a pas davantage avancé au cours de l'année écoulée, alors qu'il s'agit d'un enjeu majeur pour éviter le décrochage de ces écoles vis-à-vis des écoles nationales et pour garantir la cohérence du réseau des écoles d'art, comme la qualité de l'enseignement supérieur des arts plastiques.
Les retards enregistrés dans ce dossier s'expliquent par la réforme imminente de la grille indiciaire des enseignants des écoles nationales. Le ministre de la culture a jugé préférable d'attendre que la réforme statutaire des professeurs des écoles nationales soit intervenue avant de réviser le statut des enseignants des écoles territoriales, pour éviter le risque de tout nouveau décrochage entre les deux statuts.
La réforme doit désormais être traitée dans le cadre du nouveau Conseil des territoires pour la culture (CTC), mais aucun calendrier n'a été précisé, ce que nous ne pouvons que déplorer au regard de l'urgence à traiter ce dossier. Aucune avancée ne peut être envisagée avant le printemps en raison des élections municipales à venir.
S'agissant de la deuxième priorité du ministère, la correction des déséquilibres territoriaux, l'essentiel des nouveaux efforts en la matière reposent sur le déploiement de 1 000 Micro-Folies à l'horizon 2022. Pour le reste, les crédits destinés à corriger les déséquilibres territoriaux et sociaux dans l'accès à la culture baissent même de 5 millions d'euros, soit une contraction de 13 %.
Je ne suis pas opposée au numérique, mais l'accès physique aux oeuvres, à la création me semble préférable encore. Il faudrait donc que ce dispositif soit systématiquement accompagné d'une offre de médiation appropriée et que des artistes soient régulièrement invités à se produire ou à présenter leur travail dans ces lieux.
Le déploiement des Micro-Folies risque par ailleurs de se heurter à des difficultés financières. 3 millions d'euros sont inscrits à cet effet dans le projet de loi de finances pour 2020. Mais les crédits de l'État ne permettront, au mieux, que de couvrir l'équipement de base. Ce sera ensuite aux collectivités de prendre à leur charge les coûts de fonctionnement des structures et les coûts de maintenance des équipements numériques, faute de quoi le dispositif pourrait rapidement se transformer en coquille vide.
Dans ces conditions, on peut se demander si les communes rurales, en particulier, pourront supporter une telle charge.
J'en viens à la dernière priorité, le soutien aux artistes et à la création. Cette priorité devrait à mes yeux être la première tant les artistes et la création sont au coeur et à la base de nos politiques culturelles. Là encore, il y a plusieurs points de vigilance.
Dans le domaine du spectacle vivant, nous avons évoqué la semaine dernière le problème posé par la suppression de la taxe perçue au profit de l'ASTP et sa transformation en subvention. Le Sénat est revenu sur cette suppression en fin de semaine dernière lors de son examen en séance publique.
Je souhaiterais également vous proposer un amendement pour rétablir le bénéfice du crédit d'impôts pour le spectacle vivant aux spectacles de variétés. La loi de finances pour 2019 les en a privés depuis le début de l'année, alors que vous vous souvenez sans doute que nous nous étions opposés à cette évolution. Et comme nous sommes tenaces...
Les arts visuels sont une nouvelle fois le parent pauvre de ce budget. Le soutien aux arts visuels reste profondément déséquilibré par rapport au spectacle vivant, en dépit de la fragilité économique du secteur et de la grande précarité dans laquelle sont plongés les artistes visuels. Un certain nombre de mécanismes de soutien n'existent que pour le spectacle vivant.
Même si le Conseil national des professions des arts visuels est enfin en place depuis décembre 2018, il reste des efforts importants à faire pour accompagner la structuration des professions et aider les arts visuels à mieux faire entendre leur voix.
Dernier sujet, la question de l'emploi des artistes. Les crédits du Fonpeps n'ont cessé d'être abaissés au fil des exercices depuis sa mise en place il y a trois ans, faute d'être consommés en raison, principalement, du mauvais calibrage des mesures qui le composent.
Le Fonpeps a enfin fait l'objet d'une refonte en octobre 2019.
Alors que le Gouvernement proposait d'accroître de 5 millions d'euros les crédits du Fonpeps l'an prochain pour accompagner le lancement de cette réforme, les députés ont décidé de réaffecter ces crédits supplémentaires au financement des harmonies musicales, fanfares et autres sociétés de musique. Je n'ai rien contre ces ensembles structurants pour les territoires ruraux et périurbains, mais cette minoration des crédits adresse à mon sens un très mauvais signal aux artistes et techniciens du spectacle à la veille de grandes échéances sociales. Je vous proposerai un amendement pour les rétablir.
Un mot positif en ce qui concerne la compensation de la hausse de la CSG : après deux années de flottement, les crédits sont enfin inscrits en loi de finances et n'auront pas à être dégagés en gestion.
Il est néanmoins regrettable que cette compensation soit prise en charge sur les crédits du ministère de la culture, plutôt que dans le cadre du régime de droit commun. S'il devait, à l'avenir, systématiquement prendre en charge les éventuelles compensations sociales des réformes menées par le Gouvernement sans que ses crédits augmentent en conséquence, il pourrait voir ses marges de manoeuvre de plus en plus réduites pour financer ses politiques publiques.
Voici mes alertes sur les grandes orientations du ministère. Le budget qui sera présenté pour 2021 sera crucial. J'espère que nous serons alors mieux informés pour nous permettre de porter un avis plus éclairé. Au demeurant, je vous invite à émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de ces deux programmes, qui n'enregistrent pas de baisse.
M. Alain Schmitz . - Je regrette la maladresse du ministère de la culture sur le sujet du mécénat. D'ailleurs, est-il vraiment à la manoeuvre ? Dans le cadre de la mission d'information présidée par notre collègue Maryvonne Blondin, dont j'étais le rapporteur, nous avions plaidé pour le maintien, dans sa globalité, du dispositif de mécénat créé par la loi dite « Aillagon ». Je m'étonne donc que l'on réforme un système particulièrement performant ! La seule réponse du ministère de la culture est de dire que le mécénat des particuliers ne sera pas concerné. Je trouve la notion de plafonnement du montant des dons très maladroite. Le manque à gagner qui résultera de cette mesure ne sera jamais compensé par l'État ! Il y a vraiment une incohérence à vouloir restreindre un dispositif qui fonctionne. Le monde du mécénat est d'ailleurs très inquiet.
Quant au Loto du patrimoine, son principal intérêt est de porter un coup de projecteur sur l'enjeu de la protection du patrimoine. Mais il faut savoir raison garder compte tenu du caractère modeste des sommes récoltées au regard des besoins. Il s'agit avant tout d'une bonne opération en termes d'image et de mobilisation. Je suivrai donc l'avis favorable du rapporteur, mais en soulignant que l'État ne doit en aucun cas s'abriter derrière ce dispositif pour réduire son soutien.
Concernant Notre-Dame, ce serait un comble que sa restauration, qui relève normalement de l'État, soit entièrement portée par le mécénat alors que, dans le même temps, le Gouvernement coupe l'élan pris par ce mode de financement !
Mme Catherine Morin-Desailly , présidente . » . - C'est l'ultime paradoxe. L'État peut s'abriter derrière le Loto du patrimoine pour autant qu'il n'en préempte pas les crédits. Ou alors, c'est de l'hypocrisie pure...
Mme Colette Mélot . - Le budget de la culture bénéficie d'une hausse de 1 % des crédits par rapport à la précédente loi de finances. L'engagement du Gouvernement s'élève à 15 milliards d'euros, dont 8,2 milliards entrent dans le périmètre du ministère de la culture. Nous partageons ses deux grandes priorités, à savoir la démocratisation de la culture et la valorisation du patrimoine culturel matériel et immatériel de la France. Parmi les principales mesures financées, nous retenons la généralisation de l'éducation artistique et culturelle dès le plus jeune âge, la montée en charge du Pass culture et la création de la cité internationale de la langue française au château de Villers-Cotterêts. Nous saluons également la mise en oeuvre du plan d'éducation aux médias et à l'information, mené en lien avec le ministère de l'éducation nationale. Le renforcement des aides pour les bibliothèques, destinées à soutenir l'effort des collectivités en matière d'extension des horaires d'ouverture et de diversification des activités, mérite aussi d'être mentionné. Dans le domaine du patrimoine, 7 millions supplémentaires seront consacrés à la restauration de monuments historiques, redéployés entre Paris et les territoires. Le Gouvernement prévoit également une enveloppe de 2 millions d'euros pour financer le plan d'action « sécurité cathédrale ». Notre groupe salue ces avancées et votera en faveur des crédits de cette mission. Je tiens pour ma part à remercier nos collègues rapporteurs pour leur travail.
Mme Sonia de la Provôté . - Toutes les mesures prises par le Gouvernement depuis l'année dernière ont plutôt des effets déstabilisateurs sur le financement de la protection du patrimoine : incertitudes fiscales et réduction des incitations fiscales, alors que le recours à la sphère privée est indispensable face à l'ampleur des besoins ; chantiers de restauration menés dans l'urgence ; grandes embardées budgétaires au risque de déstabiliser les entreprises.
Au-delà du coup d'éclat que représente le Loto du patrimoine et de l'augmentation des crédits du fonds incitatif et partenarial, les équilibres mériteraient d'être repérés pour mieux répartir les crédits entre le patrimoine francilien, pour ne pas dire parisien, et celui des autres régions, pour améliorer le recensement du patrimoine vernaculaire présent sur tous nos territoires, pour mieux accompagner les élus locaux face aux enjeux de protection et de rénovation. Le patrimoine est un ensemble qui ne se limite pas à quelques monuments emblématiques d'Ile-de-France. Or, ce budget n'apporte pas de réponse à la problématique des territoires.
En matière de politique culturelle, plusieurs mesures sont attendues depuis déjà deux voire trois ans : la réforme des conservatoires a pris du retard, les arts visuels restent insuffisamment soutenus, la refonte du statut des enseignants des écoles d'art patine. Le budget 2020 est axé sur des mesures très budgétivores comme le Pass culture ou la nouvelle cité internationale de la francophonie à Villers-Cotterêts, dont pâtissent les actions culturelles traditionnelles.
Enfin, l'éducation artistique et culturelle est clairement pénalisée par ce budget. Le ministère de l'éducation nationale ne vient pas compenser ces baisses puisque le ministre n'a même pas évoqué cette préoccupation lors de son audition. Comment parvenir à atteindre l'objectif du « 100 % EAC » dans ces conditions ?
Mme Catherine Morin-Desailly , présidente . - A force de développer de nouveaux projets, on déshabille peu à peu ce qui constituait le socle de nos politiques culturelles qui servent le plus grand nombre. Au final, ce sont les collectivités territoriales qui devront compenser !
M. Pierre Ouzoulias . - Je partage le bilan triste et dramatique dressé par Sonia de la Provôté. Nous assistons à l'abandon progressif de la politique culturelle telle qu'elle avait été conçue sous le ministère d'André Malraux.
L'exemple de Notre-Dame est particulièrement symptomatique d'une nouvelle manière de faire. Les engagements pris par le Gouvernement dans l'hémicycle ne sont pas tenus ! Pas un centime d'argent public n'est investi dans la rénovation de la cathédrale ; tout vient du mécénat ! Au point que l'État tarde à régler les factures des entreprises intervenant sur le chantier dans l'attente du déblocage des fonds privés. Sans parler de la concentration de l'autorité qui caractérise la gestion de ce dossier et qui rend toute contribution extérieure impossible ou empêche tout travail inter-institutionnel. Le programme de recherche un temps envisagé risque de ne jamais être engagé de ce fait, alors qu'il y aurait eu matière à ce qu'il soit exemplaire.
Sur tous les grands chantiers culturels, le ministère agit comme une entreprise de prestations événementielles et annonce ses différents projets à grand renfort de coups de communication. Jamais il n'est question de structuration d'une politique publique. Nous sommes face à une dérive insupportable, qui prend la forme d'un démembrement du ministère de la culture. Dans ce contexte, quelle place pour la représentation nationale ?
Mme Catherine Morin-Desailly , présidente . - Cela fait une dizaine d'années que ce mouvement est en cours...
Mme Marie-Pierre Monier . - Je tiens tout d'abord à remercier les rapporteurs pour la manière dont ils ont organisé et ouvert leurs auditions.
Les crédits de paiement consacrés au patrimoine en 2020 sont en hausse de 6,85 %, évolution rassurante, après la stagnation de 2019 et la baisse de 2018. En revanche, les autorisations d'engagement sont en diminution de 7,11 %. Nous partageons tous, quelle que soit notre appartenance politique, les mêmes préoccupations sur ce secteur.
Le patrimoine aura marqué l'actualité législative en 2019 à travers des événements tragiques comme l'incendie de Notre-Dame ou l'examen de textes spécifiques comme la proposition de loi de Dominique Vérien sur la Fondation du Patrimoine.
Comme souvent, le Gouvernement tient un double discours : il communique autour de sa volonté de faire de la protection du patrimoine un enjeu majeur de sa politique culturelle mais il supprime dans le même temps des crédits importants pour le secteur, notamment dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2019. Sans compter le fait que nous nous retrouvons à quémander, pour la deuxième année consécutive, que les taxes prélevées par l'État sur les jeux et loteries ne s'appliquent pas au Loto du patrimoine !
Bien sûr, le budget n'est pas en baisse. Mais son analyse dans le détail montre qu'il n'est pas non plus porteur d'un élan. Ainsi, l'action 1 consacrée au patrimoine monumental enregistre une légère augmentation de ses crédits destinés aux monuments historiques ; celle-ci reste toutefois insuffisante au regard des besoins de restauration. Je salue tout de même la hausse de 5 millions d'euros au bénéfice du fonds incitatif et partenarial pour les monuments historiques situés dans les petites communes. L'action 9 sur le patrimoine archéologique voit ses crédits reconduits à l'identique. Or cette stabilisation des moyens limite les marges de manoeuvre de l'Institut national d'archéologie préventive (INRAP) qui, dès l'automne de chaque année, manque de financements pour assurer ses missions. L'action 3 relative au patrimoine des musées est confrontée à une baisse de sa dotation, ce qui aura évidemment une répercussion sur les petits musées de province. Ceux-ci sont pourtant indispensables pour l'accès de tous à la culture, l'attractivité touristique et le développement économique de nos territoires. Enfin, les moyens consacrés à l'action 4, relative aux archives, ne vont pas assez loin.
En résumé, ce budget 2020 manque d'ambition claire et de souffle, en dehors de quelques dispositifs.
Mme Maryvonne Blondin . - Je suis absolument d'accord avec le constat de Pierre Ouzoulias sur la perte de compétences du ministère de la culture.
Je m'inquiète par ailleurs de la part prépondérante des projets numériques dans notre politique culturelle. Cela semble en effet négliger les difficultés liées à l'accès au réseau internet dans certaines zones enclavées, une problématique qui demeure mal gérée par l'État.
Le ministère a perdu 1 907 emplois ces dernières années, ce qui le fragilise. Ce budget est complexe à analyser avec des transferts de crédits dont on ne perçoit pas bien la finalité. Je note, à l'opposé, que des moyens ont pu être dégagés pour créer des emplois pour favoriser le développement du Pass culture. Pour que ce dispositif permette véritablement d'améliorer l'accès des jeunes à la culture et de diversifier leurs pratiques culturelles, il devrait intégrer des outils pour faciliter leur mobilité, qui est un vrai souci dans certains territoires ruraux, et comporter des dispositifs d'accompagnement par la médiation.
Mme Catherine Morin-Desailly , présidente . - Je partage le constat d'une fragilisation du ministère qui ne date pas d'aujourd'hui et traduit un manque de vision stratégique. Si je prends l'exemple de l'éducation artistique et culturelle, le désengagement de l'État n'a pas été compensé par un accompagnement suffisant des collectivités territoriales. Il lui revenait pourtant a minima d'organiser au mieux le système suite à son retrait. Je suis par ailleurs très inquiète de la baisse des crédits en faveur de l'éducation artistique et culturelle.
Je crois primordial de rappeler l'inscription dans la loi des droits culturels et j'ai l'impression que leur mise en oeuvre ne trouve pas de traduction financière dans le budget, alors qu'ils sont au coeur de la politique de démocratisation culturelle.
Je profite de ce débat pour vous rappeler que j'avais fait adopter, dans la loi du 7 juillet 2016 dite « LCAP », un amendement pour permettre aux régions de demander à l'État de lui transférer les crédits pour la prise en charge de l'organisation de l'enseignement préparatoire aux pôles supérieurs d'enseignement artistique. Je vous invite à en parler dans vos régions pour qu'elles suivent au plus vite l'exemple de la Normandie, en faisant jouer cette clause. Ce serait utile avant un éventuel approfondissement de la décentralisation dans le domaine des enseignements artistiques.
Enfin, il me paraît important de réfléchir aux modes de répartition des recettes générées par les monuments du Centre des monuments nationaux. Je comprends bien que les recettes du Mont-Saint-Michel sont importantes pour le budget du Centre mais les collectivités qui engagent de lourdes dépenses à proximité sont loin de percevoir leur juste part.
Mme Sylvie Robert , rapporteure pour avis . - La question des droits culturels est en effet beaucoup trop ignorée et il est significatif de voir qu'elle n'est presque jamais mentionnée par nos interlocuteurs. De manière générale, je déplore un manque de transparence ; j'en ai fait l'expérience s'agissant du Pass culture, n'étant jamais parvenue à savoir précisément comment les crédits avaient été consommés en 2019, malgré des questions posées à divers interlocuteurs.
Je déplore moi aussi une fragilisation du ministère qui se traduit par un glissement des missions vers les collectivités territoriales et parfois, vers des acteurs privés.
Je vous propose l'adoption de deux amendements :
Le premier n° II-575 vise à rétablir le montant des crédits alloués au fonds pour l'emploi pérenne dans le spectacle (Fonpeps), dans le projet de loi de finances déposé par le Gouvernement en revenant sur la diminution de 5 millions d'euros de ces crédits votés à l'Assemblée nationale ;
Le second n° II-576 portant article additionnel après l'article 50 nonies , a pour objet de rétablir le bénéfice du crédit d'impôts pour le spectacle vivant aux spectacles de variétés. Nous avions déjà adopté cet amendement l'année dernière.
La commission adopte les amendements n° II-575 et n° II-576 .
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Culture » du projet de loi de finances pour 2020.
Mercredi 20 novembre 2019
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Mme Catherine Morin-Desailly , présidente . - Je souhaite maintenant donner la parole à Mme Sylvie Robert, rapporteur pour avis des crédits « Création, Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » au sein de la mission culture, qui souhaite nous proposer l'adoption d'un amendement de commission sur la première partie du projet de loi de finances pour 2020.
Mme Sylvie Robert . - Je souhaiterais en effet que la commission adopte un amendement visant à revenir sur la suppression par l'Assemblée nationale, sans concertation et sans étude d'impact préalable, de la taxe sur les spectacles d'art dramatique, lyrique et chorégraphique et son remplacement par une subvention.
Comme notre collègue David Assouline a déjà eu l'occasion de l'indiquer lors de l'audition de Franck Riester, ministre de la culture, par notre commission le 31 octobre dernier, l'adoption d'une telle subvention modifierait la nature même des théâtres privés concernés - il en existe cinquante-trois à Paris et deux en région - qui deviendraient de fait des établissements « subventionnés » ou « semi-public ».
L'amendement ainsi envisagé suggère de maintenir cette taxe de 3,5 % perçue sur tous les billets hors taxe des spectacles d'art dramatique, lyrique ou chorégraphique organisés sur le territoire national et de lancer une étude d'impact associant les professionnels du secteur, ceux-ci ayant accepté de redéfinir, si nécessaire, les modalités du soutien versé par l'Association pour le soutien du théâtre privé (ASTP).
Mme Catherine Morin-Desailly , présidente . - Je précise que si la suppression de cette taxe, proposée par le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, M. Joël Giraud, devait se traduire par un manque à gagner pour certains théâtres, il appartiendrait sans doute aux collectivités territoriales d'implantation de garantir l'équilibre financier de leur activité.
Mme Catherine Dumas . - En tant qu'élue de Paris, je souhaiterais toutefois nuancer ce qui vient d'être dit. Je tiens à préciser que cette taxe, payée par près de 900 cotisants ne bénéficie qu'à une cinquantaine d'entre eux qui se sont fortement mobilisés contre sa suppression.
Selon mes informations, de nombreux théâtres approuvent cette suppression et estiment que la création d'une subvention permettrait une gestion plus claire des fonds ainsi récoltés.
Mme Françoise Laborde . - Je partage l'avis de notre collègue Sylvie Robert et soutiendrai l'adoption de l'amendement qu'elle propose. Si les taxes à faible rendement sont traditionnellement considérées par Bercy comme trop chères à récupérer, elles peuvent néanmoins s'avérer très utiles, à l'image de la contribution au poinçonnage de métaux précieux prévue à l'article 527 du code général des impôts, supprimée l'année dernière. Je souhaite par ailleurs que l'on étudie les conséquences de la suppression de cette taxe sur le secteur du théâtre privé avant de prendre toute décision.
M. Jean-Pierre Leleux . - Je suis moi aussi favorable à la proposition de Sylvie Robert. Par expérience, je préfère le maintien d'une taxe émanant du terrain plutôt que son remplacement par une subvention dont la pérennité n'est jamais assurée, quitte à se pencher sur le dispositif afin de s'assurer de son équité.
En revanche, je rappelle que nous sommes traditionnellement réticents à demander au Gouvernement la transmission d'un rapport que nous serions en mesure d'établir nous-mêmes. Je suggère donc de nous en tenir à revenir sur la suppression de la taxe votée par l'Assemblée nationale.
M. David Assouline . - Je rappelle à Mme Dumas que pas moins de 235 bénéficiaires - producteurs, co-productions, tournées - se sont partagés le produit de cette taxe en 2018. Ces données ont été publiées dans le rapport Bonnell de 2018 consacré à l'Association pour le soutien du théâtre privé.
En réponse à la question que je lui ai posée à ce sujet lors de son audition par notre commission, le ministre a tenté de nous rassurer en affirmant que le produit de cette taxe serait compensé à 100 % par le montant de la subvention proposée. Il s'agit d'un engagement soumis, nous le savons bien, au bon vouloir des gouvernements à venir.
Je m'étonne en outre que le ministère de la culture, qui dispose d'un budget de plus en plus contraint, accepte de financer sans contrepartie une nouvelle dépense supplémentaire. Cette initiative se fera forcément au détriment d'une autre mission.
Je rappelle enfin qu'en acceptant le remplacement de la taxe sur les spectacles par une subvention plafonnée à 8 millions d'euros par an, nous renonçons à un système de financement efficace reposant sur les recettes engrangées par quelques spectacles au bénéfice de la création et de la prise de risque de l'ensemble du secteur.
M. Laurent Lafon . - La méthode ayant conduit à la suppression de cette taxe me paraît en effet bien trop brutale. L'amendement proposé par Sylvie Robert nous invite à mesurer toutes les conséquences d'une telle décision. Très honnêtement, que le produit de cette taxe soit réparti par une association pose question. Qu'elle soit perçue sur l'ensemble du territoire national et ne bénéficie qu'aux théâtres parisiens également.
Mme Catherine Morin-Desailly , présidente . - Je rappelle qu'il existe très peu de théâtres privés en province.
M. Laurent Lafon . - En conclusion, il me semble nécessaire de revenir sur cette suppression et de lancer un travail d'auditions afin de réaliser des propositions permettant d'améliorer les modalités de répartition du produit de cette taxe.
Mme Annick Billon . - Je ne connaissais pas non plus l'existence de cette taxe. Elle pourrait sans doute faire partie des nombreuses niches fiscales dont la suppression permettrait à l'État de réaliser de substantielles économies.
Je constate toutefois que les avis de nos deux collègues Sylvie Robert et Catherine Dumas s'avèrent diamétralement opposés. Dans ces conditions, je serais d'avis de faire preuve de prudence et d'adopter cet amendement afin de récolter de plus amples informations sur le coût de collecte de cette taxe et sur le nombre de ses bénéficiaires.
Mme Catherine Morin-Desailly , présidente . - Je rappelle qu'il ne s'agit pas d'une niche fiscale mais d'une taxe affectée.
M. Pierre Ouzoulias . - Je voulais vous faire partager mon expérience de fonctionnaire du ministère de la culture concernant le sort réservé à ce type de taxes. J'ai en effet vécu cette valse à trois temps à plusieurs reprises durant ma carrière, au cours de laquelle on explique d'abord que le montant de la subvention concernée est tellement modique qu'il représente trop de temps de travail pour les fonctionnaires chargés de sa gestion, on propose par conséquent la création d'une taxe pour expliquer finalement que celle-ci rapporte trop peu et qu'il faut revenir à la subvention. Deux ans plus tard, je vous assure que la subvention est définitivement supprimée.
Il est indispensable de dénoncer la méthode employée pour supprimer cette taxe et procéder à un bilan objectif de la situation avant de légiférer.
Mme Catherine Morin-Desailly , présidente . - Je ne suis pas certaine que le ministre de la culture approuve cette façon de supprimer une taxe sur les spectacles sans concertation préalable. Je crains qu'il ne soit victime de cette situation.
Mme Sylvie Robert . - Je tiens à préciser que nos collègues Catherine Dumas et David Assouline évoquent des réalités différentes : la première parle des théâtres producteurs actifs alors que le second évoque toutes les structures bénéficiaires de la taxe.
J'ai par ailleurs bien entendu les remarques de mes collègues sur l'opportunité de confier au gouvernement la réalisation d'une étude d'impact sur la disparition de cette taxe. Pourquoi ne lancerions nous pas nous même une réflexion approfondie à ce sujet ?
La commission adopte l'amendement n° I-769 .