C. UN PROGRAMME QUI SERT DÉSORMAIS DE SUPPORT À DES DÉPENSES IMPRÉVUES
Bien que le périmètre du programme 204 ait été considérablement réduit, la crise sanitaire a donné lieu en 2020 à une très forte surconsommation des crédits de ce programme , que la Cour des comptes évalue, dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire de la mission « Santé » pour l'exercice 2020 10 ( * ) , à 587 millions d'euros en crédits de paiement . Ces dépenses sont essentiellement imputables à un fonds de concours créé sur le programme en mars 2020 11 ( * ) , alimenté par des versements de Santé publique France , agence désormais financée intégralement par l'assurance maladie. Ce fonds a vocation à couvrir des dépenses en lien avec la gestion de la crise liée à l'épidémie de covid-19 , dont l'acquisition de matériel médical (masques, tests, respirateurs...) et de vaccins, des dépenses de transport et de logistique ou encore des dépenses de systèmes d'information (SI-DEP, TousAntiCovid 12 ( * ) , SIVIC 13 ( * ) ...).
En 2020, 700 millions d'euros du fonds de concours ont été rattachés au programme 204. Au 31 décembre 2020, 621,9 millions d'euros en crédits de paiement ont été consommés au titre du fonds de concours 14 ( * ) . Au 31 juillet 2021, 103,9 millions d'euros ont été ouverts au titre du fonds de concours et rattachés au programme 204.
Répartition des dépenses du fonds de concours « Participations diverses aux politiques de prévention, de sécurité sanitaire et offre de soins » créé sur le programme 204
Source : Cour des comptes, Mission « Santé » - Note d'analyse de l'exécution budgétaire 2020
Dans ses réponses au questionnaire de la commission, le Gouvernement assume pleinement de conserver un programme du budget de l'État sur la santé afin d'y rattacher des fonds de concours, par exemple dans le cadre du remboursement des emprunts toxiques des établissements de santé ou de la gestion de la crise sanitaire. Le programme est ainsi vu par la direction générale de la santé comme un outil indispensable pour permettre une intervention réactive en cas de situation exceptionnelle . Selon le « jaune » budgétaire 15 ( * ) sur les fonds de concours, il n'est pas prévu, à ce stade, de rattacher au programme 204 en 2022 des crédits du fonds de concours « Participations diverses aux politiques de prévention, de sécurité sanitaire et d'offre de soins ».
Le Gouvernement indique ainsi que « l'existence et le maintien d'un programme dédié aux politiques de santé revêt une importance symbolique, rappelant, si besoin en était, que la santé est une préoccupation forte du Gouvernement et que son financement ne relève pas uniquement de l'assurance maladie. Il donne à voir les actions entreprises par la direction générale de la santé et la direction générale de l'offre de soins en faveur de la prévention en santé, de la sécurité sanitaire et de la modernisation de notre système de santé. » Or le projet annuel de performances de la mission peine néanmoins à donner du sens aux actions relevant du budget de l'État dans les domaines de la santé publique et de la sécurité sanitaire, d'autant que les dépenses financées par le fonds de concours n'y sont pas retranscrites .
Dans sa note précitée sur l'exécution budgétaire de la mission, la Cour des comptes a indiqué réserver son appréciation sur le recours à la procédure du fonds de concours, qu'elle devrait exprimer à l'issue de son enquête sur l'évolution des dépenses publiques pendant la crise sanitaire et le bilan opérationnel de leur utilisation, menée à la demande de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale.
Schéma de financement des dépenses imprévues du programme 204
Source : Commission des affaires sociales
D'ores et déjà, comme l'illustre ce schéma, le circuit est fortement contestable au regard des principes du droit budgétaire et du principe de l'autorisation parlementaire des dépenses de l'État .
* 10 Cour des comptes, Mission « Santé » - Note d'analyse de l'exécution budgétaire 2020.
* 11 Arrêté du 27 mars 2020 portant ouverture de crédits de fonds de concours.
* 12 Application de tracing et de support à la présentation du passe sanitaire développée l'institut national de recherche en sciences et technologies du numérique (Inria).
* 13 Système d'information pour le suivi des victimes d'attentats et de situations sanitaires exceptionnelles.
* 14 Rapport n° 743 (2020-2021) de M. Christian Klinger, fait au nom de la commission des finances, déposé le 7 juillet 2021.
* 15 État récapitulatif des crédits de fonds de concours et attributions de produits, annexe au projet de loi de finances pour 2022.