EXAMEN EN COMMISSION
Au cours de sa réunion du mercredi 29 novembre 2023, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous la présidence de Mme Catherine Dumas, Vice-présidente, a procédé à l'examen du rapport de Mme Catherine Dumas et M. Didier Marie, sur les crédits « Diplomatie culturelle et d'influence ».
Mme Catherine Dumas, rapporteure pour avis sur les crédits relatifs à la diplomatie culturelle et d'influence. - Dans son discours prononcé le 16 mars 2023 à l'occasion de la clôture des États généraux de la diplomatie, le président de la République a annoncé un « réarmement » de la diplomatie française. Le projet de loi de finances pour 2024 a vocation à transcrire budgétairement cette ambition. Le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » va ainsi voir ses crédits progresser de 62 millions d'euros en 2024 pour atteindre 806 millions d'euros au total, et cette trajectoire ascendante doit se poursuivre dans les années à venir.
Alors que l'influence a été érigée en fonction stratégique par la Revue nationale stratégique de 2022 et, qu'au cours des dernières années, la présence française a pu être contestée, parfois violemment, comme cela a été le cas sur le continent africain au Mali, au Burkina-Faso ou au Niger, il est indispensable de renforcer significativement l'effort en la matière. Nous donnons donc acte au Gouvernement de l'inflexion prévue l'année prochaine.
Ce budget comprend trois grands volets : le soutien au réseau culturel, le renforcement de l'attractivité étudiante et universitaire et le développement de l'enseignement français à l'étranger. J'aborderai les deux premiers et laisserai Didier Marie évoquer les questions relatives à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE).
Dans le domaine culturel, le PLF pour 2024 prévoit 4 millions d'euros de crédits supplémentaires au titre de la mise en oeuvre des actions de la Feuille de route de l'influence. En particulier, le programme « Villa Albertine » bénéficiera d'une enveloppe de 1 million d'euros. Ce programme est un axe fort de l'action d'influence française aux États-Unis. Il a bénéficié de près de 860 000 euros de participations externes sur la seule année 2022. Concrètement, il s'agit d'inviter 60 à 80 artistes, intellectuels ou créateurs en résidence exploratoire aux USA. La ville Albertine est un exemple d'action d'influence particulièrement réussi dont l'extension à d'autres pays devrait d'ailleurs être envisagée : c'est une des préconisations de notre rapport.
S'agissant des Alliances françaises, le PLF pour 2024 inscrit 800 000 euros au titre de la coordination et la création de nouvelles alliances, contre 620 000 euros auparavant. L'augmentation des crédits prévue en 2024, dont le montant sera proche des besoins exprimés en 2023, constitue une initiative bienvenue. Par ailleurs, une dotation de 800 000 euros est inscrite au PLF 2024 pour la mise en place d'un fonds d'aide aux Alliances françaises en difficultés. Certaines d'entre elles, à l'instar de l'Alliance française de Sao Paulo, doivent en effet faire l'objet d'un soutien renforcé, compte tenu des difficultés financières qu'elle rencontre.
S'agissant des Instituts français, leurs dotations seront abondées de 4 millions d'euros en 2024. Par ailleurs, des crédits supplémentaires ont été inscrits sur le programme 185 afin de poursuivre la démarche de convergence et de revalorisation des rémunérations des agents des établissements à autonomie financière ou les aider à faire face aux conséquences de l'inflation.
J'en viens maintenant à la question de l'attractivité universitaire et étudiante. Le regard que nous portons sur le PLF dans ce domaine est plus nuancé. L'enveloppe de bourses connaîtra certes une hausse de 6 millions d'euros par rapport à 2023, mais, d'une part, le ministère ne semble pas disposer d'une doctrine claire concernant l'emploi de ces crédits supplémentaires, et d'autre part, l'ampleur de cette hausse ne semble pas cohérente avec l'objectif fixé dans le cadre de la stratégie « Bienvenue en France » de doublement du nombre de bourses à l'horizon 2030. Nous pensons qu'il faudra que le Gouvernement clarifie ses ambitions dans ce domaine.
Par ailleurs, le montant de la subvention versée à Campus France constitue un point de vigilance alors que l'opérateur devrait connaître un déficit en 2023 et que sa situation financière dépend pour partie de l'évolution du contexte international.
Enfin, alors que la France a décroché dans les classements internationaux, il apparaît urgent de donner un nouveau souffle à la stratégie « Bienvenue en France », en s'attaquant aux questions structurelles : nous pensons ici à l'hébergement et à la lisibilité de l'enseignement supérieur français, mais cela dépasse le champ du programme 185...
Mes chers collègues, si beaucoup reste donc à faire pour réarmer véritablement notre diplomatie culturelle et d'influence, les orientations prises dans le cadre du budget pour 2024 nous semblent aller dans le bons sens. À cet égard, et même si nous partageons l'objectif de réduire les déficits publics, nous ne pouvons être que défavorables - je le souligne - à l'amendement de notre collègue Nathalie Goulet adopté par la commission des finances, qui propose une réduction des crédits du programme 185 à hauteur de 20 millions d'euros. Aussi nous vous proposerons d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 185 sans modification.
M. Didier Marie, rapporteur pour avis sur les crédits relatifs à la diplomatie culturelle et d'influence. - L'enseignement français à l'étranger (EFE) constitue un levier majeur de l'influence de la France à l'international. L'ambition portée par le projet de loi de finances pour 2024 nous semble cependant insuffisante au regard des enjeux rencontrés par l'EFE.
En premier lieu, la progression du montant de la subvention versée à l'AEFE de 8 millions d'euros, quoique bienvenue, ne se traduira pas par un accroissement de ses moyens, mais permettra uniquement de compenser la moitié du coût lié à la réforme du statut des personnels détachés. La charge subsistant pour l'opérateur à ce titre s'élèvera à 15 millions d'euros en 2024. Par ailleurs, la hausse du point d'indice de la fonction publique intervenue au 1er juillet 2023, qui se traduira par un coût de près de 7 millions d'euros en 2024, devra être internalisée par l'opérateur. Au total, ce sont donc près de 22 millions d'euros qui resteront à la charge de l'AEFE. En outre, l'impact de l'inflation, qui n'a pas été compensé à l'Agence en 2023, ne le sera pas plus en 2024, pour une charge supplémentaire estimée à près de 8 millions d'euros. Ces différents surcoûts auront un effet direct sur le niveau des contributions versées par les établissements et donc sur les droits d'écolage payés par les familles. Par ailleurs, comme le relevaient nos collègues Ronan Le Gleut et André Vallini dans leur rapport pour avis de l'an dernier, l'objectif présidentiel de doubler les effectifs d'élèves à l'horizon 2030, bien que réaffirmé en 2023, semble hors de portée, au regard de la tendance constatée au cours des dernières années.
En second lieu, et même si l'AEFE a indiqué s'être « mise en ordre de marche pour travailler à la réalisation de cet objectif », d'importants freins doivent encore être levés, concernant en particulier les questions immobilières, pour permettre une croissance du réseau. Du fait de son rattachement aux organismes divers d'administration centrale, l'AEFE ne peut en effet plus avoir recours aux emprunts de plus de 12 mois depuis la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014. Nous estimons que l'inscription d'une subvention pour charges d'investissement au sein du programme constituerait la solution la plus appropriée pour répondre à cette problématique. Nous avons envisagé de déposer un amendement pour créer une ligne budgétaire spécifique dès le PLF 2024, mais les règles de recevabilité nous auraient imposé de gager cette dépense sur un autre programme de la mission, ce que nous avons exclu.
Pour autant, il devient urgent d'apporter une solution pérenne à cette question et nous interpellerons le Gouvernement sur ce point. En effet, selon l'AEFE, les besoins immobiliers non-satisfaits au titre du schéma immobilier en cours s'élèveraient à près de 100 millions d'euros. Les premiers éléments de chiffrage pour les années à venir laissent apparaître des besoins de l'ordre de 200 millions d'euros. Si ce montant doit encore être affiné, il constitue un indicateur de l'ampleur des opérations nécessaires, qu'il s'agisse de l'entretien du bâti comme d'investissements plus importants et indispensables pour maintenir l'attractivité du réseau : construction d'installations sportives, agrandissement d'établissements, etc.
S'agissant des établissements conventionnés et partenaires, nous avons constaté des défaillances dans la mise en oeuvre du nouveau dispositif d'octroi de la garantie de l'État. Un seul arrêté a ainsi été pris à ce jour alors que 11 dossiers ont reçu un avis favorable depuis avril 2022. Cette situation n'est évidemment pas acceptable dans la mesure où elle conduit à un retard dans la réalisation des projets des établissements concernés. Nous demandons donc que les arrêtés d'octroi de garantie soient pris le plus rapidement possible afin de permettre aux établissements concernés de lancer leurs projets immobiliers.
Mes chers collègues, je conclurai en disant que ce projet de budget laisse un goût d'inachevé. Pourtant, la direction prise nous semble être la bonne. Réduire l'effort consacré à notre diplomatie culturelle et d'influence, comme le propose l'amendement de notre collègue Nathalie Goulet, apparaîtrait par conséquent anachronique dans le contexte géostratégique actuel et alors que nos compétiteurs investissent massivement cette fonction stratégiques. Je précise que les 20 millions d'économies de crédits envisagés par cet amendement impactent, pour 10 millions d'euros chacune, l'action 4 « Enseignement supérieur et recherche » et l'action 2 « Coopération culturelle et promotion du français » : vous pouvez donc constater que ces coupes budgétaires contredisent les souhaits que nous venons d'exprimer.
À mon tour, je vous invite donc à émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 185 sans modification.
Mme Hélène Conway-Mouret. - Permettez-moi d'abord de vous féliciter pour la justesse de votre rapport et des propos que vous avez tenus. J'indique simplement qu'il faut regretter collectivement qu'après des années où ce ministère a été une variable d'ajustement budgétaire - comme d'ailleurs le ministère de la défense -, certains ou certaines de nos collègues puissent estimer opportun d'en réduire les crédits alors que c'est la première année depuis longtemps qu'un effort budgétaire est proposé pour une mise à niveau absolument nécessaire. Je partage donc votre réserve quant à la proposition qui a été qui a été faite en commission des finances et je souligne que nous avons besoin de l'agence pour l'enseignement français à l'étranger qui a démontré pendant la pandémie beaucoup de solidarité envers les familles ; le fait de constituer un réseau permet véritablement de donner une force de résistance aux différentes crises - politiques, climatiques ou autres - que subissent nos établissements scolaires dans certains pays. Nous avons là un outil très précieux. Je vous remercie de rappeler sa valeur et nous avons besoin de rester mobilisés pour le préserver le plus longtemps possible.
M. Olivier Cadic.- J'ai tout d'abord une question sur l'Alliance Française de Sao Paulo pour laquelle vous avez indiqué qu'il conviendrait d'apporter une aide. J'aimerais mieux comprendre cette suggestion parce que je reviens de Sao Paulo où j'ai visité l'Alliance la semaine dernière. Je constate que l'Alliance qui disposait de sept sites n'en a plus qu'un seul - ils sont en train de fermer l'un des deux qui restaient - et a enregistré en l'espace de 10 ans une perte de 20 millions de Real (soit 3,7 millions d'euros) sans aucune justification. Pensez-vous que la solution soit de subventionner l'Alliance Française ? Pour ma part, je me demande plutôt s'il ne faudrait pas revoir les systèmes gouvernance de ces organismes afin d'éviter de se retrouver dans de telles situations.
Je voudrais également revenir sur l'objectif de doublement des effectifs d'élèves dans l'enseignement français à l'étranger qui a été fixé par le président de la République : vous estimez qu'il ne sera pas atteint. Je voudrais rappeler que l'année dernière, en tant que président de l'association nationale des écoles françaises à l'étranger, j'avais demandé à être auditionné avant la discussion budgétaire. Je dois ici souligner que quand j'avais pour la première fois, en 2017, proposé de doubler le nombre d'écoles françaises à l'étranger, cette thématique a été reprise par le président de la République sous la forme d'un doublement du nombre d'enfants dans les écoles françaises à l'étranger : à aucun moment il n'a précisé que seules les écoles homologuées devaient être prises en compte. Il ne faut donc pas analyser l'enseignement français à l'étranger uniquement par le prisme des écoles homologuées de l'EFE. Si l'AEFE avait le monopole de l'enseignement français, comment expliquer que 80 % des enfants français à Madagascar qui passent le Baccalauréat et 90 % en Algérie ne relèvent pas de l'EFE ?
Je considère comme erronée la croyance selon laquelle seule une agence publique peut représenter l'enseignement français à l'étranger. Quand on regarde le résultat de notre politique dans ce domaine, on constate qu'en 2000 on comptait une école française à l'étranger pour deux anglo-saxonnes tandis qu'aujourd'hui le rapport est de 1 à 20. Je rappelle que l'éducation à l'étranger est un marché ; or à la tête de l'AEFE on trouve un diplomate et les écoles françaises à l'étranger sont dirigées par des proviseurs ou des personnes issues du monde pédagogique qui ne sont pas familiers des outils du business ou des campagnes marketing qui pourraient faire grandir leurs écoles. À Brasilia, nous refusons 50 enfants par an dans les écoles primaires parce que nos établissements sont pleins et par conséquent nous alimentons les effectifs du système compétitif : telle est la réalité.
Le problème est donc que l'on ne se pose pas les bonnes questions alors qu'il faudrait se demander qui doit diriger cet ensemble et quels indicateurs il faut surveiller. Dès lors, je formule à nouveau un souhait : pour l'année prochaine, mon rêve est d'être auditionné pour pouvoir vous montrer qu'on pourrait avec moins d'argent public être plus efficace parce que la croissance des systèmes anglo-saxons se fait sans recours au du contribuable.
Mme Catherine Dumas, rapporteure pour avis.- Merci pour cette intervention : bien entendu nous ne nous priverons pas de l'expertise de notre collègue Olivier Cadic. Avec Didier Marie, c'est la première fois que nous examinons ce programme 185 et nous n'avions pas connaissance de ce souhait mais bien évidemment nous y donnerons suite.
M. Didier Marie, rapporteur pour avis.- Nous n'avons pas la totalité des informations dont certains peuvent disposer mais nous avons pris connaissance lors des auditions des difficultés que rencontre l'Alliance Française de Sao Paulo. Elles sont notamment imputables à un patrimoine immobilier très important dont elle s'est défaite pour partie et qui a priori pèse fortement sur ses équilibres financiers : le Gouvernement a donc prévu dans le PLF pour 2024 un fonds d'aide pour l'ensemble des Alliances qui seraient en difficulté ; ce fonds peut être mobilisé temporairement pour soutenir l'Alliance de Sao Paulo qui manifestement en a besoin, faute de quoi elle risquerait de devoir déposer son bilan.
S'agissant des propos d'Olivier Cadic sur le doublement du nombre d'élèves dans les écoles françaises, je ne suis pas, à titre personnel, favorable à la marchandisation de l'éducation et je trouve que c'est un excellent atout d'avoir une agence permettant d'apporter de la cohérence ainsi qu'un cadre à l'enseignement du français. J'ajoute que l'Agence a parfaitement intégré comme objectif le doublement du nombre des élèves ; ses représentants que nous avons entendus se sont approprié cet objectif et souhaitent effectivement le porter. L'existence, par ailleurs, d'établissements privés ne suscite aucune objection mais l'Agence est indispensable : elle a des objectifs qu'elle souhaite remplir et a besoin qu'on lui alloue des moyens en conséquence. C'est la raison pour laquelle nous avons pris acte dans notre rapport de l'amélioration des moyens qui lui sont attribués en indiquant que ces derniers ne sont pas suffisants pour aller au terme de ses objectifs.
M. Rachid Temal.- Tout d'abord merci pour le rapport très complet que vous venez de nous présenter. S'agissant de notre sujet de dissension avec la commission des finances qui propose de raboter les crédits, comme on l'a vécu l'an dernier sur d'autres programmes, comme l'aide publique au développement, j'indique à mes amis de la majorité sénatoriale qu'une concertation entre eux serait souhaitable pour éviter que les uns disent dans notre commission « il faut faire » et les autres, en commission des finances « il faut moins faire avec moins d'argent » avec un débat qui se réitère ensuite en séance publique.
À propos des sujets abordés par notre collègue Olivier Cadic, je relève une forme d'hypocrisie gouvernementale qui consiste à afficher un objectif de doublement du nombre de places offertes aux élèves de l'EFE sans allouer les moyens en conséquence. En l'absence de crédits suffisants, deux options sont possibles : soit celle de la privatisation que propose Olivier Cadic en indiquant que le secteur privé est plus efficace - ce qui n'est pas notre conception -, soit on demande que lorsque l'État fait des annonces - quelle que soit l'orientation politique du Gouvernement - il prévoit les moyens appropriés et tel est le vrai sujet que nous devons traiter. Je ne crois pas que la financiarisation ou la privatisation soit un cadre souhaitable pour l'éducation parce que je considère - pour avoir été rapporteur de ces crédits pendant quelques années - qu'il faut proposer aux Français de l'étranger un service public, de même qu'en matière de services consulaires par exemple. La question est de savoir si on favorise le service public à la fois en France hexagonale et pour les Français de l'étranger ou si on décide que ceux-ci ont un statut différent ; une telle disparité existe clairement aujourd'hui sur bon nombre de sujets. Je souhaite qu'on accueille tous les enfants de Brasilia, qui souhaitent rentrer dans le système scolaire français et c'est donc la question des moyens qui est posée et non pas celle de la privatisation.
M. Olivier Cadic.- Pour éviter toute méprise, je rappelle que l'EFE n'est pas un service public : on parle ici d'écoles qui se mettent sur le marché en facturent trois fois moins cher que leurs concurrents anglo-saxons grâce à l'argent du contribuable ; de plus leur enseignement n'est pas réservé aux Français puisque deux tiers des élèves sont étrangers : ce sont les enfants brésiliens qui veulent rentrer dans l'école française de Brasilia. En moyenne, il n'y a qu'un enfant français sur cinq dans les écoles françaises à l'étranger.
M. Rachid Temal.- Il n'y a pas de méprise ; je considère que l'enseignement est un service public et il s'avère que l'EFE, d'une part, est fréquentée par des Français ou des binationaux et constitue d'autre part une composante de notre stratégie d'influence pour favoriser l'apprentissage du français par des enfants étrangers qui deviendront ainsi des ambassadeurs de la France et de ses valeurs. Je plaide donc pour améliorer cette politique publique ; on ne peut pas dire à la fois, dans la loi qui a été votée il y a quelques semaines, qu'il faut que les personnes qui viennent en France commencent à parler français et ne pas leur permettre d'apprendre notre langue à l'étranger. De même, on ne peut pas dire à la fois que les entreprises françaises doivent être performantes sur les marchés extérieurs et ne pas faire en sorte que les « classes dirigeantes » des pays d'implantation ne parlent pas français. L'EFE participe de la stratégie d'influence et joue aussi un rôle du service public et je ne vois pas d'objection à ce que les écoles françaises soient moins chères que les anglo-saxonnes.
Mme Catherine Dumas, présidente.- Je vous propose de continuer ce débat en séance publique et je consulte la commission sur cet avis budgétaire.
La commission approuve l'avis budgétaire sur les crédits du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence ».