Proposition de loi visant à assurer l'équilibre du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles

TRAVAUX EN COMMISSION

Désignation du rapporteur pour avis
(Mercredi 2 octobre 2024)

M. Jean-François Longeot, président. - Nous devons procéder maintenant à la désignation d'un rapporteur pour avis sur la proposition de loi visant à assurer l'équilibre du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles, sous réserve de son inscription à l'ordre du jour.

La semaine dernière nous avons adopté, conjointement avec la commission des finances, le rapport d'information de nos collègues Jean-Yves Roux et Jean-François Rapin sur le défi de l'adaptation des territoires face aux inondations. Ces phénomènes météorologiques majeurs font l'objet depuis 1982 d'un régime particulier d'indemnisation des catastrophes naturelles, communément appelé « régime CatNat ».

Si le risque relatif au retrait-gonflement des argiles (RGA) a été inclus dans le champ des événements susceptibles d'ouvrir droit à réparation par ce dispositif dès 1989, l'aggravation du phénomène et des dommages qui en découlent fragilise les équilibres actuels du régime.

Dans le cadre de ce mécanisme de socialisation des risques, le déclenchement de la garantie visant à indemniser les victimes des catastrophes naturelles répond à deux conditions impératives : l'obligation d'avoir souscrit une assurance multirisque de dommages aux biens et la reconnaissance, par un arrêté interministériel, de l'état de catastrophe naturelle.

Cette thématique au coeur de l'actualité s'inscrit dans la continuité de travaux antérieurs conduits par notre commission. Nous nous étions en effet déjà saisis pour avis, en 2019, de la proposition de loi de notre collègue Nicole Bonnefoy visant à réformer le régime des catastrophes naturelles : la commission des finances était compétente sur le texte dans son ensemble, mais trois articles avaient été délégués au fond à notre commission. Nous nous étions également saisis pour avis, en 2021, de plusieurs dispositions de la proposition de loi relative à l'indemnisation des catastrophes naturelles, dite Baudu, qui avait été renvoyée au fond à la commission des finances. Nous avons enfin, plus récemment, poursuivi notre réflexion sur le phénomène de sécheresse-réhydratation des sols argileux par une table ronde en décembre 2022 avec les principales parties prenantes intervenant dans la gestion de ce risque.

La proposition de loi de notre collègue Christine Lavarde, déposée en mai dernier, constitue une nouvelle étape bienvenue. Elle a, en effet, pour objet de traduire dans la loi les recommandations de son rapport d'information sur le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles, paru à la même date, qui soulève la question de la soutenabilité financière de ce régime.

Composé de neuf articles, ce texte prévoit notamment un mécanisme de revalorisation annuelle automatique des taux de surprime sur les assurances afin de compenser le surcoût engendré par la survenue récurrente des séquences de sécheresse et de réhydratation des sols. Le principe de liberté des indemnités d'assurance en cas de sinistre, remis en cause par voie d'ordonnance en 2023, est également réaffirmé.

Au-delà de la question du financement du régime, la proposition de loi vise à renforcer la prévention des risques. Son chapitre II a pour objet de prévenir les risques naturels majeurs, par l'application d'une décote sur les franchises payées par les particuliers en cas d'adoption de mesures de prévention, ou encore par la création d'un prêt à taux zéro afin de favoriser la mise en oeuvre des mesures de prévention des risques. L'extension du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dit fonds Barnier, au financement d'études et de dispositifs expérimentaux de prévention des dommages RGA est également proposée par ce texte.

Nombre de ces dispositions relèvent du champ de compétence de notre commission. Compte tenu de notre expertise en la matière, il apparaît indispensable de se saisir pour avis de ce texte.

La commission demande à être saisie pour avis sur la proposition de loi n° 612 (2023-2024) visant à assurer l'équilibre du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles présentée par Mme Christine Lavarde et plusieurs de ses collègues, et désigne M. Pascal Martin rapporteur pour avis.

Examen du rapport pour avis
(Mardi 22 octobre 2024)

M. Jean-François Longeot, président. - Nous examinons cet après-midi le rapport pour avis de notre collègue Pascal Martin sur la proposition de loi visant à assurer l'équilibre du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles, dit régime CatNat.

Ce texte d'initiative sénatoriale a été déposé par Christine Lavarde et envoyé au fond à la commission des finances. Celle-ci a désigné comme rapporteur Jean-François Rapin, dont je salue la présence parmi nous. Notre rapporteur pour avis a, quant à lui, été désigné le 2 octobre dernier, et je le remercie pour les travaux préparatoires qu'il a conduits dans un temps particulièrement contraint.

Au titre de sa compétence en matière de prévention des risques, notre commission s'est emparée à plusieurs reprises de la question du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles au cours des dernières années. Il s'agit de la troisième proposition de loi dont nous nous saisissons sur cette thématique qui préoccupe nos concitoyens : nous nous étions saisis pour avis, en 2019, de la proposition de loi de notre collègue Nicole Bonnefoy visant à réformer le régime des catastrophes naturelles, qui avait été envoyée à la commission des finances, trois articles ayant été délégués au fond à notre commission ; puis nous nous étions saisis pour avis en 2021 de plusieurs dispositions de la proposition de loi relative à l'indemnisation des catastrophes naturelles, dite loi Baudu, qui a également été envoyée au fond à la commission des finances.

Compte tenu de notre expertise en la matière, il était donc tout à fait souhaitable que nous nous saisissions aussi de cette proposition de loi.

Le texte de notre collègue Christine Lavarde aborde également, sous le prisme de l'inclusion du risque, le sujet délicat du retrait-gonflement des argiles (RGA). Cette question se pose avec de plus en plus de vigueur ; nous le constatons tous sur notre territoire. En effet, il s'agit actuellement du premier risque naturel indemnisé par le régime CatNat.

En décembre 2022, une table ronde sur le phénomène de sécheresse-réhydratation des sols argileux nous avait déjà permis d'étoffer notre expertise sur le sujet des risques naturels. À cette occasion, les principales parties prenantes, qui sont amenées à intervenir et à prévenir ce risque, nous avaient fait part de la nécessité de faire évoluer le cadre législatif en la matière.

Plus récemment, notre commission a eu à étudier les désastreux effets d'un autre type de catastrophes naturelles sur les territoires et ses populations : le rapport de la mission de contrôle conjointe sur les inondations, de nos collègues Jean-Yves Roux et Jean-François Rapin, a ainsi souligné l'impérieuse nécessité de nous doter d'un mécanisme robuste de socialisation des risques et de développer une prévention des risques adaptée à la recrudescence des catastrophes naturelles.

La proposition de loi visant à assurer l'équilibre du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles se décline en neuf articles, répartis en deux chapitres, qui visent notamment à assurer l'équilibre financier du mécanisme d'indemnisation des catastrophes naturelles, en prévoyant une revalorisation automatique des surprimes d'assurance ; à rétablir le principe de libre utilisation des indemnités d'assurance, qui avait été remis en cause en 2023 ; à renforcer la prévention des risques en créant un « prêt à taux zéro prévention », ou en étendant le périmètre du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dit fonds Barnier, au financement d'études sur le risque RGA.

M. Pascal Martin, rapporteur pour avis. - Mes travaux préparatoires ont été menés dans un délai très contraint avec quelques auditions, dont une commune avec la commission des finances, avec laquelle je me réjouis d'avoir collaboré.

Les conséquences du changement climatique sont désormais perceptibles par tous. Nous avons pu le constater une nouvelle fois il y a quelques jours dans le centre-est de la France, où sont tombées des pluies exceptionnelles. Les aléas naturels dommageables ont plus que quintuplé depuis les années 1970. Les inondations se sont multipliées, comme l'ont d'ailleurs souligné Jean-Yves Roux et Jean-François Rapin dans leur rapport d'information que nous avons adopté en septembre dernier, le phénomène de retrait-gonflement des argiles, lié aux sécheresses n'échappe pas non plus à cette évolution.

Face à la recrudescence de ces risques, la solidarité nationale est une impérieuse nécessité. Le régime d'indemnisation des victimes des catastrophes naturelles, institué en 1982, apporte une réponse concrète au besoin de se prémunir collectivement contre le risque. Largement éprouvé depuis son instauration, le régime CatNat a démontré toute sa résilience. Pour autant, l'intensification de la sinistralité et la montée en charge du RGA au cours des vingt dernières années menacent la pérennité du régime d'indemnisation.

En effet, les prévisions à l'horizon de 2050 anticipent une augmentation du coût de la sinistralité d'environ 47 % par rapport à 2020. Face à ces projections inquiétantes et en réponse aux besoins de financement grandissants, le rehaussement de la surprime CatNat qui a été décidé en 2023, faisant progresser le taux sur les contrats d'assurance habitation et sur les biens professionnels de 12 % à 20 % au 1^er janvier 2025, a constitué une avancée certes nécessaire, mais insuffisante.

Pour garantir la durabilité et l'acceptabilité de cet outil, contribuer au rééquilibrage économique du régime est impératif, en veillant à ce que la contribution demeure juste et proportionnée pour répondre aux besoins futurs.

La proposition de loi de Christine Lavarde, qui concrétise les propositions législatives de son rapport d'information de mai 2024, permet justement d'assurer ce rééquilibrage. Dans un contexte de tassement des financements du régime, ce texte propose une approche pragmatique, en prévoyant un mécanisme de revalorisation annuelle automatique du taux de surprime CatNat, assorti d'une clause de revoyure permettant une appréciation fine des besoins financiers.

Ce texte tire également les conséquences des difficultés que les populations sinistrées ont éprouvées sur le territoire, en envisageant notamment de supprimer l'application de la franchise multiple en cas de succession d'un même aléa naturel, de mettre en place une présomption de refus d'assurance dans les zones les plus à risque ou encore de rétablir le principe de liberté d'utilisation des indemnités d'assurance.

Depuis 1995, une part de la prime assurantielle consacrée à l'indemnisation des catastrophes naturelles finance le fonds Barnier, dédié à la prévention de ces risques. En effet, la prévention des risques et l'indemnisation des catastrophes naturelles sont indissociables. Afin d'assurer l'équilibre du régime d'indemnisation, des efforts de prévention supplémentaires sont toutefois nécessaires.

En ce sens, la proposition de loi prévoit une diminution de la franchise payée par les particuliers lorsque ceux-ci mettent en oeuvre des mesures de prévention, afin de responsabiliser individuellement les citoyens face à l'omniprésence du risque. La création d'un prêt à taux zéro destiné à financer les mesures de prévention constitue également une idée novatrice, susceptible de permettre aux ménages les plus modestes de ne plus être captifs de l'aléa.

La politique de lutte contre le changement climatique est étroitement liée à l'adaptation à ses effets : à cet égard, est prévu le conditionnement du bénéfice du dispositif MaPrimeRénov' pour les logements les plus exposés au risque à la réalisation de travaux de prévention adaptés. Il est nécessaire que cette disposition de bon sens ne constitue pas un frein à l'effort de rénovation énergétique des logements, qui est indispensable pour que la France atteigne ses objectifs climatiques. Je vous propose donc d'adopter un amendement COM-19, pour demander au Gouvernement une évaluation ex post de l'impact de ce conditionnement sur la politique de rénovation énergétique.

Enfin, cette proposition de loi prévoit d'étendre le FPRNM au financement d'études de dispositifs expérimentaux de prévention des dommages relatifs au RGA, ainsi qu'au recul du trait de côte.

J'ai souhaité enrichir cette proposition de loi sur le volet prévention avec cinq amendements, afin d'encourager un changement de paradigme en ce qui concerne notre comportement face au risque. Il est nécessaire de renforcer la culture du risque à tous les niveaux.

À la source, d'abord, en donnant à l'école la mission de sensibiliser aux risques naturels dans la continuité de la loi d'août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi Climat et résilience, dont j'ai été le rapporteur de l'un des volets avec mes collègues Marta de Cidrac et Philippe Tabarot, qui a instauré un objectif d'éducation en matière environnementale. L'amendement COM-16, qui vise à transcrire une recommandation du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle relative aux inondations survenues en 2023 et au début de l'année s'inscrit dans cette continuité. Le cadre scolaire est en effet propice au développement d'une conscience de la réalité des risques et des pratiques à adopter pour mieux les prévenir.

Il convient également de développer la culture du risque dès le stade de la cession de terrain, puis au moment de la construction du logement, en renforçant les exigences des études géotechniques du sol. Si la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi Élan, prévoit, dans les zones exposées au risque RGA, l'obligation de réaliser une étude géotechnique dite « G1 », au stade de la cession du terrain ou de la construction du logement, celle-ci demeure très limitée : selon les données que nous ont fournies les administrations, ces études relèvent parfois du plagiat de données nationales, et il arrive même qu'elles soient réalisées par des professionnels peu scrupuleux, dépourvus de toute qualification technique. Au stade de la construction, le particulier peut soit recourir à une étude « G2 », permettant réellement d'adapter le bâti, soit suivre des prescriptions minimales fixées par décret qui sont, de l'aveu de l'ensemble des acteurs du secteur, insuffisamment robustes pour prévenir le phénomène RGA.

Aussi, je vous propose, par l'amendement COM-15, de rendre l'étude « G2 » obligatoire, comme le préconise le rapport d'information de Christine Lavarde. Si cette mesure est susceptible de représenter un coût pour le particulier, il doit toutefois être mis en balance avec la « valeur du sauvé ». En effet, il est moins coûteux de généraliser ces études géotechniques que de financer la réparation des bâtiments endommagés. Je forme le voeu que, pour les ménages les plus modestes, le surcoût soit pris en charge par le fonds Barnier, sachant que le législateur ne peut pas en décider, selon les dispositions de l'article 40 de la Constitution.

Lors de la vente ou de la location d'un logement, il est souhaitable de prendre en considération l'ensemble des risques. C'est le sens de l'amendement COM-18, qui tend à faire figurer le risque RGA dans les informations devant être inscrites à l'état des risques obligatoire, pour les logements situés dans une zone exposée au risque sécheresse.

Enfin, l'amendement COM-17 vise à améliorer la prévention des risques tout au long de la durée de vie des logements. L'Agence nationale de l'habitat (Anah) est chargée d'améliorer la qualité de l'habitat. À ce titre, elle est notamment responsable du pilotage du programme de rénovation énergétique MaPrimeRénov'. Pour assurer une plus grande cohérence entre atténuation du changement climatique et adaptation à ses effets, il apparaît opportun que l'Anah, dans l'exécution de ses missions, tienne compte des enjeux de prévention des risques naturels.

Voilà, mes chers collègues, les compléments que je vous proposerai d'adopter. Je suis convaincu que ces apports de bons sens, réalistes et pragmatiques, qui s'appuient sur ma modeste expérience et, surtout, sur les travaux menés sur le sujet de la prévention des risques par le Sénat, en général, et par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, en particulier, contribueront à enrichir et préciser cette proposition de loi concourant à l'adaptation de la France au changement climatique.

M. Jean-François Rapin, rapporteur de la commission des finances. - Je remercie Pascal Martin de sa présentation très claire. Jean-Yves Roux et moi-même nous sommes récemment exprimés devant nos deux commissions, qui entretiennent des rapports de travail fructueux.

Cette proposition de loi de Christine Lavarde peut être considérée comme la première mise en pratique des conclusions de notre mission de contrôle conjointe, bien qu'elle n'en émane pas directement. En effet, les aléas législatifs ont retardé son examen, la rendant concomitante de nos travaux et, surtout, pleinement d'actualité. Nous pensions avoir à faire à des événements ponctuels ; nous constatons chaque week-end une actualité qui s'inscrit dans la durée ! À chaque événement grave que nous déplorons, il est de nouveau question de gestion des catastrophes naturelles et du fonds Barnier.

En conséquence, les dépenses s'accumulent, et la Caisse centrale de réassurance (CCR) tire la sonnette d'alarme sur le fait que l'État pourrait devoir se porter caution - cela a déjà été le cas une fois - et abonder le fonds Barnier, par manque de crédits. La CCR estime avoir besoin de 3 millions d'euros dans un avenir proche. Au-delà des effets environnementaux et climatiques, nous devons prendre conscience des aspects financiers de la gestion du risque.

Nous avons avant tout cherché à ne pas dénaturer le texte de Christine Lavarde, tout en y apportant des améliorations en vue de réformer progressivement le régime CatNat. Il s'agit d'une étape parmi d'autres, qui s'inscrit dans la lignée des textes précédents et sera à n'en pas douter suivie d'autres textes. En effet, entre la question des dépenses, l'augmentation du risque climatique et le bilan parfois catastrophique du risque RGA dans certaines régions, nous mesurons bien l'ampleur du chantier.

La commission des finances s'est particulièrement penchée sur les mesures financières et assurantielles. Dans ce domaine, la proposition de loi vise, dans l'esprit des rapporteurs comme dans celui de Christine Lavarde, à maintenir une couverture assurantielle dans tout le pays. En effet, nous ressentons une tendance à la désertification des territoires les plus affectés par toutes les structures d'assurance, qu'il s'agisse de banque-assurance, d'assurances mutualistes ou d'assurances privées. Ainsi, un observatoire va être créé pour compiler les cartes à la fois des risques et de la présence assurantielle.

Sans vous dévoiler les amendements qui seront examinés demain en commission des finances, nous prévoyons quelques modifications du texte. Vous savez qu'une importante augmentation du taux de surprime CatNat interviendra au 1^er janvier 2025 - le taux passera de 12 % à 20 %. Elle ne sera pas sans conséquence sur les factures assurantielles. Cela aurait sans doute dû être fait plus tôt, et de manière plus progressive. L'enjeu, à l'avenir, sera donc de veiller à ce que la surprime augmente progressivement et de manière mesurée. C'est l'objet de l'un de nos amendements.

Nous estimons que le maintien d'une présence assurantielle partout sur le territoire doit passer par une réforme du bureau central de tarification (BCT), notamment d'un point de vue numérique. Actuellement, pour faire une saisine, il faut télécharger un formulaire, l'imprimer, le remplir et l'envoyer par recommandé. Nous voyons bien que ce n'est plus adapté à la nécessaire réactivité qu'implique le traitement des catastrophes naturelles en cas de conflit avec son assureur. Nous proposerons des amendements à cet effet.

Nous ne sommes pas tout à fait sur la même ligne que le Gouvernement sur le rôle du BCT, mais nous défendrons nos positions.

Nous prenons également des mesures concernant les experts d'assurance et les experts d'assurés. Il n'y a pas de raison que l'on demande une certification aux experts en catastrophes naturelles, et non aux experts d'assurés, qui interviennent en général en deuxième rideau en cas de contestation et se rémunèrent sur le gain qu'ils apportent à l'assuré. Sachez que chacun autour de cette table peut devenir expert d'assuré, sans suivre de formation particulière. J'ai été frappé par le fait qu'aucun diplôme n'était requis pour assurer cette fonction.

Nous souhaitons supprimer l'article 6, que nous jugeons inopérant. Celui-ci prévoit de diminuer la franchise des particuliers qui auraient déjà adopté des mesures de prévention du risque. D'une part, ce n'est pas facile à mettre en place et, d'autre part, le montant de la franchise étant faible - 380 euros -, le gain pour l'assuré est très modeste.

Notre principal sujet de désaccord avec Bercy est le prêt à taux zéro, qui, dans le texte, sera appelé « dispositif de soutien et d'adaptation des logements au risque ». Le Gouvernement s'y oppose sous prétexte que l'on doit défendre la culture du risque. Or, à mon sens, la culture du risque implique de permettre aux habitants de zones à risque de réaliser les travaux nécessaires. À cet effet, l'octroi d'un prêt me semble opportun.

Par ailleurs, nous sommes en désaccord sur le conditionnement de l'obtention de MaPrimeRénov' au fait d'avoir réalisé des travaux pour « dérisquer » le logement. Dans le contexte budgétaire, nous ne pouvons pas distribuer de l'argent pour rénover des logements dont nous savons qu'ils restent soumis à un risque et sont susceptibles d'être détruits dans les années suivantes - cela me semble imparable. Sinon, je le dis de manière quelque peu insolente, mais, tant qu'à faire, nous pourrions rédiger un article pour que MaPrimeRénov' puisse être attribuée trois ou quatre fois en dix ans au même logement ! C'est la preuve par l'exubérance...

M. Jean-François Longeot, président. - J'approuve pleinement vos propos.

M. Jean-François Rapin, rapporteur de la commission des finances. - Voilà pourquoi, en tant que rapporteur, j'ai tenu bon sur cette disposition souhaitée par Christine Lavarde. Nous sommes l'assemblée du bon sens, et celui-ci commande de ne pas jeter l'argent par les fenêtres. À ce titre, un ajustement semble nécessaire et le prêt à taux zéro a du sens, d'autant qu'en période de difficultés économiques, il serait bienvenu de donner du boulot aux entreprises locales, pour « dérisquer », puis rénover les logements.

À l'article 9, il est compliqué de maintenir l'intégration de la lutte contre le recul du trait de côte dans le champ du FPRNM, car selon la doctrine nationale, qui est aussi celle du comité national du trait de côte, ce phénomène étant connu et prévisionnel, il ne répond pas à la définition législative de la catastrophe naturelle.

Enfin, je formulerai une petite alerte sur le fonds Barnier. Nous allons récupérer quelque 450 millions d'euros grâce à l'augmentation du taux de la surprime ; il serait intéressant d'en faire bénéficier le fonds Barnier, qui aurait besoin selon la CCR de 300 millions d'euros dans l'immédiat.

M. Stéphane Demilly. - Je souhaite aborder le sujet de l'indemnisation en cas d'inondations. Cette année et la précédente ont été marquées par de très fortes inondations dans le Nord et dans le Pas-de-Calais, ayant causé des situations dramatiques que Jean-François Rapin connaît bien. Plus de 10 000 foyers ont été privés d'électricité, dont des salles communales où devaient être accueillis les sinistrés.

La Caisse centrale de réassurance a estimé à plus de 640 millions d'euros le coût de ces inondations, rien que dans les Hauts-de-France. À plusieurs reprises, le ministre de l'économie a dû presser les assureurs d'accorder rapidement une avance aux sinistrés.

Face à la multiplication des catastrophes naturelles, les assureurs doivent changer leurs méthodes de travail, et développer de nouvelles compétences à l'aide de météorologues, de sociologues, d'hydrologues, de cartographes et d'autres experts, à l'instar de l'italien Generali, qui a lancé en France le Generali Climate Lab pour analyser les enjeux climatiques de manière pluridisciplinaire, ou de l'allemand Munich Re, qui a embauché son premier météorologue en 1974 et emploie une trentaine d'experts différents.

Monsieur le rapporteur, je m'inquiète de vos propos sur les assureurs français, dont certains peuvent obtenir leur certification dans un paquet Bonux, comme on disait autrefois.

M. Jean-François Rapin, rapporteur de la commission des finances. - J'évoquais les experts d'assurés et non pas les experts d'assureurs.

M. Stéphane Demilly. - Les assureurs français ont-ils eux aussi adapté leur recrutement pour se doter de compétences techniques d'expertise ?

M. Jean-François Rapin, rapporteur de la commission des finances. - Des efforts sont faits à cet égard. Certains assureurs, en veillant évidemment à éviter tout lien avec les experts labellisés, comptent d'ores et déjà dans leurs effectifs salariés des experts qui, pour la plupart, disposent de compétences acquises dans leur métier antérieur. Ils ont également accès à un registre d'experts. Pour notre part, nous demandons la création d'une formation et d'une labellisation pour que des experts en catastrophes naturelles soient reconnus comme tels.

M. Ronan Dantec. - Je remercie les deux rapporteurs d'avoir ouvert les auditions ; nous n'avons jamais le temps de les suivre toutes, mais c'est extrêmement précieux.

Il est important de rappeler que nous ne sommes pas les seuls à avoir travaillé sur le RGA. La proposition de loi visant à mieux indemniser les dégâts sur les biens immobiliers causés par le retrait-gonflement de l'argile, déposée par Sandrine Rousseau à l'Assemblée nationale, n'a pas été citée. Elle a tout de même participé de la récente prise de conscience sur le sujet.

La proposition de loi de Christine Lavarde prend une importance particulière dans le contexte récent. Je pense aux dernières inondations, ainsi qu'aux propos de la directrice de France Assureurs sur ce nouveau « hold-up » de l'État, qui pose un énorme problème de lisibilité quant à l'effort demandé aux Français. Il s'agit, certes pas d'un impôt, mais bien d'une mutualisation de solidarité. Il n'est pas normal que l'État, du fait d'un passage par le budget général, se permette d'utiliser une surprime ayant pour vocation de mutualiser le risque à toute autre chose. Cela détruit le lien entre les Français et l'effort financier de solidarité, que ce soit par la fiscalité ou par le régime CatNat.

Ce point, me semble-t-il, fait consensus parmi nous. Je ne crois pas que cela puisse être inscrit dans le marbre de cette proposition de loi. Néanmoins, l'examen du projet de loi de finances (PLF) pour 2025 sera l'occasion de réaffirmer politiquement que le produit des prélèvements de la prime « catastrophes naturelles » doit rester affecté au fonds Barnier, afin de répondre au défi de la prévention des risques.

En revanche, là où nous sommes en désaccord, c'est sur MaPrimeRénov'. C'est en effet la double peine : il n'est pas possible d'exclure du marché de la rénovation les onze millions d'habitations qui seraient concernées par un risque de RGA important.

M. Jean-François Rapin, rapporteur de la commission des finances. - Ce sera amendé.

M. Ronan Dantec. - Alors on ne nous dit pas tout ! Si mon groupe est en accord avec la plupart des amendements de Pascal Martin, ce point nous pose problème.

De même, je ne pense pas que le prêt à taux zéro soit la solution adéquate pour accompagner la prévention, voire la reconstruction : comment des ménages qui manquent de moyens pourraient-ils se saisir de cet outil ? Et pour ceux qui ont de l'argent, le problème est avant tout le taux d'endettement, plus que le taux d'intérêt.

Le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) a indiqué qu'il pourrait exister des solutions de prévention du RGA moins coûteuses. Même si elles n'ont pas encore été expertisées, elles pourraient être financées par le fonds Barnier.

M. Pascal Martin, rapporteur pour avis. - Vous faites référence à l'expérimentation de la solution MACH+ (Maison confortée par humidification) du Cerema.

M. Ronan Dantec. - Même si nous sommes en désaccord avec les éléments que j'ai cités, il est bien entendu important de défendre cette proposition de loi, car l'adaptation restera un défi majeur à l'avenir.

M. Jean-Yves Roux. - Le maintien des efforts en matière de prévention des risques prévu dans cette proposition de loi s'inscrit dans la continuité du rapport d'information que nous avons présenté avec Jean-François Rapin le 25 septembre dernier au terme de notre mission conjointe de contrôle relative aux inondations.

Face à la multiplication des phénomènes d'inondation, nous appelions en effet à renforcer les actions de prévention mises en oeuvre par les collectivités territoriales comme par les particuliers.

Nous avions pour fil conducteur la volonté de simplifier les démarches administratives. Le renforcement des actions de prévention que vous préconisez doit précisément être accompagné d'une simplification des procédures, sans laquelle l'accélération souhaitée sera impossible.

Je suis particulièrement sensible à l'amendement  COM-16 qui vise à promouvoir la culture du risque en enseignant dès l'école la prévention des risques naturels. Cette mesure transcrit la proposition de notre rapport d'information de diffuser la culture du risque pour réduire la vulnérabilité des territoires. Nous avons en effet constaté que la connaissance des risques et des modes d'action à développer pour y réagir, levier essentiel de prévention des inondations, demeure insuffisante dans notre pays.

L'information mise à disposition du public relative à la prévention des risques s'est largement renforcée au cours des dernières décennies, mais son appropriation soulève encore des difficultés, en raison, notamment, de la mobilité des populations et de son caractère anxiogène qui peut engendrer une forme de déni. Nous encouragions dans notre rapport les actions de commémoration des inondations passées, les partages d'expérience ainsi que les campagnes d'information, en vue d'une meilleure sensibilisation.

Je ne puis donc qu'approuver un tel amendement, qui vise à sensibiliser nos concitoyens à la culture du risque dès le plus jeune âge. Comment concevez-vous cet enseignement à la prévention des risques naturels ?

Mme Nicole Bonnefoy. - Je félicite le rapporteur pour la qualité de ses propos et je le remercie d'avoir ouvert les auditions. J'y ai retrouvé certaines des personnes que j'avais entendues dans le cadre d'une mission d'information conduite en 2019, avec Michel Vaspart, sur cette question. Notre rapport, intitulé Catastrophes climatiques : mieux prévenir, mieux reconstruire, avait d'ailleurs été adopté à l'unanimité. Nous y montrions que pour un euro investi dans la prévention, ce sont sept euros économisés en matière d'indemnisation des dommages.

Cinq ans plus tard, beaucoup de catastrophes naturelles sont survenues, sans que la réponse adressée aux sinistrés ne se soit réellement améliorée. Les victimes des sécheresses, en particulier, doivent affronter un véritable parcours du combattant pour faire reconnaître l'aléa.

La proposition de loi de Christine Lavarde est donc bienvenue. Elle assure l'équilibre du régime. En revanche, nous sommes, comme mes collègues, dubitatifs quant à l'article 8 concernant MaPrimeRénov'.

Par ailleurs, nous proposerons plusieurs amendements en séance pour rappeler, dans la prolongation de mes travaux de 2019, la nécessité d'une meilleure prise en compte du risque RGA. La composition de la commission interministérielle de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pourrait aussi être améliorée car, malgré les avancées permises par la loi du 28 décembre 2021 relative à l'indemnisation des catastrophes naturelles, il existe toujours des difficultés.

Les solutions expérimentales proposées par le Cerema, telles que l'humidification des sols, pourraient être développées par les industriels. Elles devraient être intégrées à tout type de construction. Pour autant, cela ne règle en rien la question du stock, qui est colossal - nous le disions déjà en 2019. À l'époque, nous proposions notamment un dégrèvement fiscal, dès lors que des travaux étaient engagés. Cette fois, c'est la solution d'un prêt à taux zéro qui est avancée. Mais qu'en sera-t-il des foyers qui n'en ont pas les moyens ? Le fonds Barnier serait peut-être un moyen de répondre à cette question. La solution du Cerema pourrait également y contribuer.

M. Jean-François Rapin, rapporteur de la commission des finances. - Nous nous attendions à un désaccord sur l'article 8. Avec Christine Lavarde, nous avons considéré qu'il était problématique de permettre le recours à MaPrimeRénov' dans le cas d'une rénovation globale d'un logement qui resterait exposé à un risque de RGA ou d'inondation. Ce n'est pas une bonne manière d'utiliser l'argent public. C'est contraire au bon sens : cela revient à réparer une pièce sur une voiture qui s'apprête à partir à la casse !

L'amendement porte donc sur la rénovation globale d'un logement, et non plus sur un équipement de base qui permettrait de faire des économies d'énergie à moindre coût.

Quant au prêt à taux zéro, il fait partie du « pack risque » à disposition de la population. Ce dispositif ne coûtera pas grand-chose. La résistance de Bercy relève d'ailleurs plus d'une doctrine, puisqu'on ne fait pas de complément de prêt à taux zéro. Pourtant, « dérisquer » son logement et l'adapter, fait partie de la culture du risque. Certes, en zone inondable, la meilleure solution est de quitter son logement, mais nous ne pouvons pas utiliser le fonds Barnier pour racheter toutes les maisons situées dans ces zones, et, surtout, certains ménages ne souhaitent pas partir.

Nous proposerons donc un amendement - qui ne vous satisfera probablement pas - pour assouplir le dispositif de conditionnement. Pour moi, cela relève du bon sens.

M. Pascal Martin, rapporteur pour avis. - Au sujet de MaPrimeRénov', la dernière phrase de l'article 8 est ainsi rédigée : « Le niveau d'exposition au risque empêchant le versement de la prime et les travaux de prévention requis sont définis par décret ». Quelque dix millions de logements seraient concernés par le risque de RGA. La rédaction proposée par Christine Lavarde et amendée par Jean-François Rapin vise à éviter que toutes les habitations susceptibles de bénéficier de MaPrimeRénov' en soient privées.

M. Hervé Gillé. - Je reviens sur l'intervention de M. Dantec concernant le fonds Barnier. Dans le PLF 2025, le produit de la taxe attendu est de 450 millions d'euros, tandis que le budget affecté au fonds ne s'élève qu'à 225 millions d'euros. Le programme concerné est donc rogné de 50 %. C'est énorme !

Pourriez-vous revenir sur le fonds consacré à l'adaptation à l'érosion et au recul du trait de côte, dont la création a été proposée par la députée Sophie Panonacle ?

Le dispositif MaPrimeRénov' est très mouvant. Il est conditionné au niveau de revenu. Nous parlons d'aléas face auxquels des travaux d'adaptation doivent être entrepris. Or, MaPrimeRénov' ne pourrait être activée que si ces travaux de « dérisquage » sont réalisés - mais cela concernerait des familles à revenus modestes. Le sujet est donc sensible : les ménages en question seront doublement touchés.

M. Pierre Jean Rochette. - Effectivement, il est préférable d'éviter de réinvestir de l'argent public sur des biens qui pourraient être touchés une nouvelle fois par une catastrophe naturelle. Pourtant, c'est précisément ce que nous faisons avec les infrastructures publiques. Dans ma région, les inondations ont tout cassé : autoroutes, voies ferrées... Et tout cela sera reconstruit à l'identique, sans que l'on se demande si l'argent public sera bien ou mal utilisé - puisque, dans ce pays, dès que l'on cherche à construire une nouvelle autoroute ou une voie ferrée, tout le monde s'y oppose !

Bien sûr, je soutiens cette proposition de loi. Mais nous devrions peut-être étendre la réflexion aux infrastructures publiques. Si l'on veut éviter de jeter l'argent public par les fenêtres, posons-nous ces questions.

M. Pascal Martin, rapporteur pour avis. - Plusieurs d'entre vous ont évoqué leur incompréhension quant à la différence entre le montant global du produit de la taxe fléchée vers le fonds Barnier et celui qui sera utilisé pour la prévention. À l'occasion de l'examen du PLF 2025, il faudra attirer l'attention sur ce point, nous sommes d'accord.

Concernant MaPrimeRénov', mon amendement  COM-19 vise précisément à demander un rapport d'évaluation sur le conditionnement de cette prime à la réalisation de travaux de prévention.

Jean-Yves Roux suggérait de simplifier les procédures. Bien entendu, cette proposition de loi ne règle pas tout, loin de là. Pierre Jean Rochette évoquait à juste titre les infrastructures publiques : or ce texte ne vise que les habitations. Il aurait pu s'appliquer à d'autres thématiques.

Mon amendement  COM-16 tend à renvoyer au pouvoir réglementaire la création d'un programme de culture du risque par l'éducation nationale. Nous proposons que cet enseignement intervienne à l'école primaire, mais tout cela reste à définir.

Concernant le stock, nous proposons de faire évoluer les études géotechniques de conception de type « G1 » à « G2 ». Des constructions bâties depuis la loi Élan, sur le fondement d'une étude « G1 » - facturée 500 euros ; autrement dit, une parodie d'étude sérieuse ! -, se fissurent déjà. Au-delà du stock, donc, il faut prendre en compte ce flux, qu'on aurait cru ne voir apparaître que dans quinze ou vingt ans. Nous devons modifier les règles tant pour la cession du terrain que pour la construction. Pour cela, nous nous sommes inspirés du modèle espagnol, sans toutefois aller aussi loin, car il est très ambitieux.

Enfin, concernant les travaux de Mme Panonacle, lors de nos auditions, le Gouvernement nous a fait savoir que toute inscription dans le fonds Barnier de mentions relatives au recul du trait de côte ou au RGA ferait l'objet d'une fin de non-recevoir. L'idée serait donc de créer un fonds spécifique, dont je ne puis vous dire de quelle manière il sera alimenté.

M. Ronan Dantec. - Voilà une information très importante. C'est aberrant ! Le fonds Barnier est doté de 450 millions d'euros. Le régime CatNat a été fortement augmenté en raison du RGA. Pourquoi, alors, ne pas affecter une partie du fonds Barnier à la prévention de ce risque, surtout quand des solutions peu coûteuses semblent émerger ? Créer un nouveau fonds serait une folie !

M. Pascal Martin, rapporteur pour avis. - Cela sera débattu la semaine prochaine.

M. Didier Mandelli. - J'ai fait partie du comité national du trait de côte, lancé en mars 2023 sur l'initiative de Bérangère Couillard, et dont j'ignore s'il sera pérennisé. L'ensemble de ses membres avaient validé la création d'un fonds dédié à l'érosion du trait de côte pour permettre aux collectivités locales concernées d'engager des travaux.

La ressource potentielle de ce fonds devait avoir différentes origines. Sur ma suggestion, elle aurait d'abord été constituée du produit de la taxe sur l'éolien en mer au-delà des douze miles nautiques - c'est-à-dire dans la zone économique exclusive (ZEE). Lorsque tous les parcs seront installés, ces fonds non affectés représenteront entre 1,2  et 1,7 milliard d'euros annuels, en fonction de la puissance installée. Sophie Panonacle a également proposé de mettre à contribution une part des droits de mutation, à hauteur de quelques dizaines de millions d'euros. Enfin, une part de la taxe de séjour pourrait être utilisée, si l'on considère que le littoral appartient à ceux qui y vivent toute l'année, mais aussi à ceux qui le fréquentent, et que chacun doit contribuer à la protection de ces espaces.

Plusieurs parlementaires siégeaient au comité national du trait de côte, ainsi que des représentants de l'Association nationale des élus du littoral (Anel). Christophe Béchu en avait repris les dispositions et poursuivi les travaux. J'ignore ce qui sera conservé...

Aucune mesure ou allocation spécifique ne semble avoir été prévue dans le PLF 2025. Mais, en réalité, cela doit venir s'ajouter au fonds Barnier. J'ai en tout cas milité pour que chacun puisse contribuer et qu'il y ait péréquation. D'après le Cerema, à l'horizon de 2100, les coûts engendrés par le recul du trait de côte s'élèveraient à plus de 80 milliards d'euros, dont 8 milliards d'euros en Vendée. Pour un département dont le budget est de 965 millions d'euros par an, il sera impossible de faire face à ces dépenses sans solidarité nationale. Les relocalisations, en outre, devront faire l'objet d'un travail technique.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 8

L'amendement COM-19 est adopté.

Article additionnel après l'article 8

L'amendement COM-17 portant article additionnel est adopté.

Article additionnel après l'article 9

Les amendements COM-15, COM-16 et COM-18 portant article additionnel sont adoptés.

M. Jean-François Longeot, président. - Nous en avons terminé avec l'examen des amendements du rapporteur pour avis.

La commission émet un avis favorable à l'adoption de la proposition de loi, sous réserve de l'adoption de ses amendements.

Les sorts des amendements examinés par la commission sont repris dans le tableau ci-dessous :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 8
M. MARTIN, rapporteur pour avis	COM-19	Évaluation de l'impact du conditionnement de la prime de transition écologique aux travaux de prévention des risques	Adopté
Article additionnel après l'Article 8
M. MARTIN, rapporteur pour avis	COM-17	Prise en compte par l'Anah des enjeux de la prévention des risques	Adopté
Article additionnel après l'Article 9
M. MARTIN, rapporteur pour avis	COM-15	Renforcement des études géotechniques et des règles préalables à la construction de bâti neuf dans les zones soumises au risque RGA	Adopté
M. MARTIN, rapporteur pour avis	COM-16	Ajout de la prévention des risques à l'éducation à l'environnement et au développement durable	Adopté
M. MARTIN, rapporteur pour avis	COM-18	Ajout aux informations obligatoires de l'état des risques l'exposition au risque retrait-gonflement des argiles	Adopté