EXAMEN EN COMMISSION
MERCREDI 13 NOVEMBRE 2024
M. Laurent Lafon, président. - Mes chers collègues, je souhaite tout d'abord saluer la présence parmi nous de Mme Evelyne Corbière Naminzo, qui remplace M. Gérard Lahellec, devenu membre de la commission des affaires économiques.
Nous commençons aujourd'hui notre marathon budgétaire par l'examen des travaux de Cédric Vial consacrés à l'audiovisuel. Nous examinerons successivement son rapport pour avis sur les crédits alloués aux sociétés de l'audiovisuel public dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) pour 2025, puis, dans un second temps, son rapport d'information, en application de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, sur les contrats d'objectifs et de moyens (COM) de ces mêmes sociétés pour la période 2024-2028.
M. Cédric Vial, rapporteur pour avis des crédits de l'audiovisuel public. - Les crédits de l'audiovisuel public pour 2025 sont stables, à un peu plus de 4 milliards d'euros. Toutefois - la ministre nous l'a confirmé en audition -, le Gouvernement souhaite prélever 50 millions d'euros sur ce budget, avant son adoption, dans le cadre de la politique de réduction des dépenses de l'État.
Si cette diminution des crédits est votée, le budget de l'audiovisuel public sera en baisse de 1,2 % par rapport à la loi de finances pour 2024, mais stable par rapport aux ressources réellement versées cette année. En effet, une partie des crédits que nous avons votés l'an dernier n'a pas été versée - j'y reviendrai.
Par ailleurs, les crédits de l'audiovisuel public sont inscrits, dans ce PLF, au sein d'une mission budgétaire. Cela signifie que ces crédits seront budgétisés, au moins l'année prochaine, si la proposition de loi organique (PPLO) portant réforme du financement de l'audiovisuel public que nous avons adoptée le 23 octobre dernier n'est pas définitivement adoptée avant l'entrée en vigueur de la loi de finances pour 2025.
La modification de la loi organique est d'autant plus nécessaire que cette année 2024 s'est caractérisée par une exécution budgétaire incomplète. Ce sera mon premier point.
Nous avions voté, l'an dernier, 69 millions de crédits inscrits au sein d'un nouveau programme, dit « de transformation ». Seuls 19 millions d'euros ont été perçus à ce titre par les entreprises : il manque donc 50 millions d'euros. 20 millions d'euros ont été annulés par le décret du 21 février 2024, qui a annulé, au total, 10 milliards d'euros de dépenses de l'État. Mais 30 millions d'euros ont été purement et simplement suspendus, sans préavis, alors que les entreprises avaient commencé à engager les dépenses correspondantes. Le programme de transformation a ainsi servi de support à des mécanismes de régulation budgétaire.
La ministre a promis de supprimer ce programme, ce qui me paraît souhaitable, pour deux raisons. D'une part, la loi de 1986 dispose que le Parlement approuve la répartition des crédits entre organismes. Or la répartition des crédits au sein de ce programme transversal peut être modifiée par l'exécutif. D'autre part, le versement des crédits de transformation dépend d'un mécanisme de conditionnalité qui donne la main au Gouvernement sur leur exécution.
Le financement par une fraction de TVA, que nous appelons de nos voeux, doit précisément permettre d'assurer un minimum de prévisibilité aux entreprises, au moins sur l'année. C'est la condition de leur indépendance et de leur capacité à engager des actions à moyen terme.
À ces incertitudes est venu s'ajouter un manque de visibilité pluriannuelle - c'est mon deuxième point. Compte tenu de la situation budgétaire du pays et de la nécessaire réduction des dépenses de l'État, le projet de loi de finances pour 2025 rompt avec la trajectoire haussière proposée par le Gouvernement l'an dernier. Le principe d'une telle trajectoire avait pourtant été salué par l'ensemble des acteurs. J'y reviendrai dans mon propos sur les contrats d'objectifs et de moyens : que la trajectoire soit haussière ou baissière, il me semble important qu'une trajectoire financière crédible assure un horizon aux entreprises.
Pour préciser les choses, dans le PLF pour 2025, les crédits de l'audiovisuel public sont inférieurs de 81,5 millions d'euros à la trajectoire publiée fin 2023 - et le seront de 131,5 millions d'euros si la réduction supplémentaire de 50 millions d'euros est adoptée.
J'en viens, pour terminer, à l'analyse par opérateur. En conséquence du non-versement des crédits de transformation, deux opérateurs au moins ont indiqué que leur budget 2024 serait probablement en déficit : Radio France et France Médias Monde (FMM). Ces budgets sont en cours de bouclage, dans un contexte d'incertitudes sur l'avenir des crédits suspendus, avec 30 millions d'euros qui pourraient être annulés en loi de finances de fin de gestion.
Pour 2025, la réduction supplémentaire de crédits de 50 millions d'euros sera principalement absorbée par France Télévisions, à hauteur de 35 millions d'euros. Pour cette raison, France TV sera le seul opérateur dont les crédits pourraient décroître légèrement l'an prochain. Tous les autres connaîtront une stabilité de leurs crédits par rapport à l'exécution 2024.
Au cours de cette année, France Télévisions et Radio France ont poursuivi, à petits pas, l'approfondissement de leur coopération. Un directeur de projet ICI et un directeur de projet France Info ont notamment été nommés en avril.
Mais, comme notre commission le rappelle régulièrement, le rapprochement entre France 3 et France Bleu et la mise en oeuvre de l'ambition numérique nécessitent un pilotage unifié, appelant la réforme de la gouvernance que nous avons initiée en 2023 en adoptant la proposition de loi du président Laurent Lafon. Pour que cette réforme soit un succès, nous devrons veiller à ce qu'elle engendre, à terme, une réduction - et non une augmentation - des coûts.
S'agissant de l'Institut national de l'audiovisuel (INA), la nouvelle trajectoire budgétaire risque de conduire à une nouvelle dégradation de la trésorerie, qui avait bénéficié, l'an dernier, d'une dotation exceptionnelle de 6,3 millions d'euros en loi de finances de fin de gestion.
Enfin, je dirai quelques mots de nos opérateurs tournés vers l'international, qui sont des vecteurs d'influence à préserver.
France Médias Monde est en première ligne dans la bataille de l'information et la lutte contre la désinformation. FMM est engagée dans un certain nombre de projets de développement au Sénégal, au Liban et en Europe centrale et orientale, financés par le Quai d'Orsay. La mise en oeuvre de ces projets pourrait être ralentie pour des raisons budgétaires.
Arte France poursuit son objectif de devenir une plateforme de référence dans toute l'Europe, ce qui implique l'acquisition de droits et un investissement dans le multilinguisme des programmes. Dans un contexte où la cohésion européenne est mise à l'épreuve, disposer d'une chaîne comme Arte, fédérant un projet culturel européen autour des deux acteurs centraux que sont la France et l'Allemagne, est un atout essentiel.
Enfin, TV5 Monde, chaîne de la francophonie, souhaite se moderniser et se développer en Afrique, où l'adhésion de sept pays africains est en cours de négociation.
En conclusion, la stabilité des crédits de l'audiovisuel public est plutôt une bonne nouvelle dans le contexte budgétaire que nous connaissons. L'adoption prochaine, je l'espère, de la PPLO devrait permettre de recréer le compte de concours financiers, transformé en mission budgétaire dans ce PLF.
C'est pourquoi je vous propose un avis favorable à l'adoption de ces crédits.
M. Jean-Raymond Hugonet, rapporteur spécial de la commission des finances des missions « Médias, livre et industries culturelles » et « Audiovisuel public ». - Merci pour cette invitation, qui me rappelle de bons souvenirs au sein de cette commission... Je tiens à saluer le travail du rapporteur pour avis, dont je partage les analyses. La première partie du budget n'ayant pas été votée à l'Assemblée nationale, le tempo s'accélère pour le Sénat.
Je vois, dans ce texte, deux bonnes nouvelles : deux amendements du Gouvernement prévoient le retour, d'une part, de 10 millions d'euros pour le fonds de soutien à l'expression radiophonique (FSER), et, d'autre part, de 20 millions d'euros d'aides à la presse. Mais il faut que l'effort budgétaire soit partagé par tous, qu'il soit juste et défendable. Les crédits de l'audiovisuel ont fait l'objet d'une ponction de 50 millions d'euros, et je ne sais pas si ce sera la dernière.
Aujourd'hui, comme le souligne M. le rapporteur général, il convient de préférer les économies à l'augmentation de la pression fiscale. Eu égard à l'état actuel des finances publiques, des efforts peut-être plus importants que ceux qui étaient prévus seront demandés. Il faudra chercher, en responsabilité, le point d'équilibre le moins douloureux possible, celui qui permettra à tous d'avancer. Puisque le problème principal n'est toujours pas résolu, il est temps qu'une vraie réforme aboutisse afin que l'audiovisuel bénéficie des financements correspondant aux missions qui lui seront confiées.
Mme Sylvie Robert. - Merci aux deux rapporteurs. Je commencerai par une remarque sur la méthode, qui me semble bien singulière : on se penche sur les crédits affectés à l'audiovisuel public, alors que, parallèlement, la navette sur les modalités de son financement se poursuit. Quoi qu'il en soit, j'espère que la PPLO sera votée dans les mêmes termes à l'Assemblée nationale.
Nous avons effectivement appris l'annulation de 50 millions d'euros de crédits et la suppression pure et simple des crédits de transformation. Nous sommes favorables à leur réintégration dans le montant affecté à l'audiovisuel public. Mme la ministre nous a rassurés à ce sujet.
Monsieur le rapporteur spécial, nous comprenons tout à fait que l'audiovisuel public prenne sa part dans l'effort d'assainissement de nos comptes publics, mais ce secteur a déjà été mis à contribution, puisqu'il sort à peine de plusieurs cycles de réductions budgétaires - près de 196 millions d'euros ont été retirés entre 2019 et 2022, ce qui n'est pas négligeable compte tenu des autres précédents. Les missions qui lui sont attribuées sont toujours plus importantes. Certaines sociétés pourraient même présenter un résultat d'exploitation déficitaire en 2024 et 2025.
Il faut réfléchir à moyen terme au modèle économique de notre audiovisuel public, s'interroger sur l'indépendance et la plus grande capacité d'investissement, et, partant, sur la prévisibilité. D'autres pays européens, à commencer par le Royaume-Uni, s'attellent à ces questionnements.
Enfin, lorsque l'on fragilise l'audiovisuel public, d'autres filières, comme celle de la création, sont touchées.
Pour toutes ces raisons, de méthode et de fond, nous ne suivrons pas le rapporteur pour avis et voterons contre l'adoption des crédits relatifs à l'audiovisuel public.
Mme Monique de Marco. - Je souscris tout à fait aux propos de Sylvie Robert. J'avais cru comprendre que le projet de budget de l'audiovisuel public s'élevait à plus de 4 milliards d'euros. Je conçois qu'il faille consentir des efforts et trouver un point d'équilibre, mais, dans la perspective d'une diminution de 50 millions d'euros, dont 35 millions d'euros concerneraient France Télévisions, nous sommes très inquiets pour la création française. Ces crédits manquants vont notamment amputer les moyens du cinéma.
C'est pourquoi nous ne suivrons pas le rapporteur pour avis et voterons contre l'adoption des crédits.
Mme Catherine Morin-Desailly. - Merci aux deux rapporteurs. Le moins que l'on puisse dire, c'est que l'audiovisuel public a souffert d'un déficit continu depuis 2017 et a dû vivre au gré des changements gouvernementaux et ministériels. Tout cela a été préjudiciable à la trajectoire globale de l'audiovisuel public et à la réforme que le Sénat appelle de ses voeux depuis 2015.
J'avais déjà suggéré, lors de l'examen de la proposition de loi organique, de réfléchir au modèle économique de l'audiovisuel public. Cela inclut d'examiner l'ensemble des recettes constitutives de ce budget, notamment la part de la publicité dans le budget global de France Télévisions. Qu'est devenue la taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques (Toce) ? Elle a été votée par le Parlement en 2009 pour compenser la suppression de la ressource publicitaire après 20 heures et éviter le recours aux parrainages et autres subterfuges. Et, jusqu'à preuve du contraire, elle n'a pas été abrogée ! Il y a peut-être là une clef pour compléter le budget fragilisé de l'audiovisuel pour 2025.
Chacun doit faire des efforts, et aucune entreprise n'en est exempte. Je remercie M. le rapporteur pour avis d'avoir souligné la situation particulière de l'INA, d'Arte, ainsi que de France Médias Monde, fragilisée dans ses missions à l'international et dans sa lutte contre la désinformation. Par ailleurs, il existe un gap entre la trajectoire des COM et le projet de loi de finances pour 2025. Quelle réponse peut-on y apporter ?
Il faut se pencher sérieusement sur un projet global pour l'audiovisuel public, qui réaffirme ses missions et s'interroge sur la bonne gouvernance et le modèle économique ad hoc en vue de les financer. Les propositions sont parfois incohérentes et continuent d'inquiéter les personnels du secteur.
M. Jérémy Bacchi. - Le budget proposé pourrait sembler honorable compte tenu de la stabilité globale des crédits. Toutefois, ceux qui ont été votés l'an passé n'ont pas été exécutés, puisque 50 millions d'euros ont été annulés ou suspendus en cours d'exercice.
Par ailleurs, lors de la négociation des COM, l'État s'était engagé à relever sensiblement le budget en 2025. On aurait pu croire que, après des années de casse, l'horizon s'éclaircirait. Mais non ! Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2025 sont inférieurs de plus de 80 millions d'euros à la trajectoire prévue. Et les COM sont désormais caducs.
La réduction des moyens de l'audiovisuel public ne s'accompagne pas d'une adaptation de ses missions. Si le projet annuel de performance indique que le projet de COM des différents établissements devra être réinterrogé à l'aune du niveau de dotations retenues dans la loi de finances de 2025, les objectifs assignés demeurent pour l'instant inchangés, alors même que les moyens permettant de les atteindre sont diminués. En définitive, il est demandé au secteur de faire autant avec moins.
Pour toutes ces raisons, nous ne suivrons pas le rapporteur pour avis et voterons contre l'adoption des crédits.
M. Cédric Vial, rapporteur pour avis. - Il faut faire mieux avec moins, monsieur Bacchi, conformément au discours de politique générale du Premier ministre !
M. Jérémy Bacchi. - J'essaie de m'y faire !
M. Cédric Vial, rapporteur pour avis. -
Merci à tous pour ces remarques. Nous sommes dans une situation un peu particulière par rapport à l'an dernier. Mais, rappelez-vous, nous étions alors nombreux à déplorer le manque de sérieux du Gouvernement. Aujourd'hui, tout le monde constate que l'on avait raison. L'exercice est faussé, car les chiffres sont en forte baisse par rapport à une trajectoire imaginaire. Par rapport à la situation que l'on connaît, la diminution existe, mais est limitée.
Je comprends la position de principe de mes collègues de gauche, mais les 50 millions d'euros, s'ils apparaissent dans le débat, ne figurent pas dans le texte que je rapporte. Votre avis défavorable ne porte donc pas sur la baisse. Mais, vous avez raison, chers collègues : cette orientation existe ; j'en ai parlé. Le PLF est une base de travail, qui sera suivie de la discussion budgétaire au Sénat.
Madame Morin-Desailly, la Toce n'est plus affectée aujourd'hui. Le produit est utile à quelqu'un, mais pas nécessairement à celui qui était initialement visé. Pour ce qui concerne la publicité, l'année 2024 est particulière : en raison des Jeux olympiques et paralympiques (JOP), le budget publicitaire a été exceptionnel ; de plus, les coûts engendrés par les JOP étaient amortissables sur plusieurs années. Un retour à la normale sera observé en 2025.
Les entreprises comprennent très bien les efforts qui leur sont demandés. Encore faut-il que ceux-ci soient proportionnés et acceptables au regard des objectifs fixés.
Compte tenu des budgets de l'INA ou de France Médias Monde, ces efforts représentent pour eux des sommes importantes. C'est la raison pour laquelle l'économie envisagée de 50 millions d'euros serait concentrée sur France Télévisions. 35 millions d'euros, cela paraît énorme, mais c'est 1,2 % du budget de France Télévisions.
Sylvie Robert a relevé l'impact éventuel sur la création. C'est un risque modéré. Le budget des programmes au niveau national représente à peu près 900 millions d'euros pour France Télévisions. Sur un budget de 3 milliards d'euros, le groupe sera-t-il capable de faire porter l'effort à 100 % sur les fonctions support hors création ? La facilité serait de faire porter toutes les économies sur la création, ce qui serait une erreur : si l'on finance un audiovisuel public, c'est d'abord pour diffuser des programmes. Ce n'est donc pas sur eux que doit peser la majeure partie des mesures de régulation. C'est au groupe, en lien avec le ministère, de trouver les bons équilibres.
M. Jean-Raymond Hugonet, rapporteur spécial de la commission des finances. - Le prélèvement de 50 millions d'euros ne figure pas dans les crédits de la mission. Néanmoins, l'inscription de ces crédits au sein d'une mission signifie qu'ils sont budgétisés.
Comme l'a souligné à juste titre Catherine Morin-Desailly, la Toce et la publicité sont liées. Disons-le, la Toce a subi un kidnapping ! C'est la raison pour laquelle Bercy fait toujours preuve de bienveillance en ce qui concerne les plafonds de publicité. De la publicité sur le service public, c'est de l'argent en moins pris sur le budget général ; voilà, de manière navrante, quels sont les équilibres. Nous essaierons toutefois d'exhumer le rendement de la Toce.
Mme Catherine Morin-Desailly. - J'ai été rapporteure de la loi qui a créé la Toce en 2009. La ressource publicitaire avait été supprimée moyennant une compensation par cette taxe sur les opérateurs de communications électroniques. Il y a donc un vrai kidnapping.
Ce financement a subrepticement été diminué, puis il a disparu, mais jamais aucun ministre n'a réexpliqué le modèle économique et de financement de l'audiovisuel public. Puisque nous avons voté ce texte, il nous revient de rappeler avec force que nous sommes toujours sur cette base. C'est une question de principe.
M. Max Brisson. - On bricole avec l'audiovisuel public depuis des années. On a été de décision unilatérale en décision unilatérale, sans avoir pu poser aucune approche globale. À force de fragiliser le système, sans le remplacer par un autre, on a abouti à une situation qui n'est plus durable.
Notre commission doit redire clairement au Gouvernement qu'elle attend que l'on redéfinisse les missions de l'audiovisuel public, le cadre dans lequel elles s'exercent et le nombre de supports qui les porteront. Il est grand temps, sinon nous aurons de plus en plus de difficulté à exprimer un avis.
Je suis d'accord avec Sylvie Robert : le calendrier qui nous est imposé n'est pas le bon. Tout cela manque de cohérence.
Mme Sylvie Robert. - Très bien !
M. Cédric Vial, rapporteur. -L'audiovisuel public pose plusieurs questions. Quid tout d'abord de son financement ? C'est ce que nous examinerons dans le cadre du projet de loi de finances. Quid également de ses objectifs ? Pourquoi a-t-on besoin d'un service public de l'audiovisuel en France, et quelles missions lui assigne-t-on ? Ce sont essentiellement les COM qui doivent traduire cette ambition de la Nation. Quid ensuite de l'indépendance de ces médias ? C'est la question que pose la proposition de loi organique en cours d'examen. Quid enfin de l'organisation et de la gouvernance ? C'est le débat qu'ouvre la proposition de loi du président Laurent Lafon, votée au Sénat. Voilà les quatre questions que nous devons nous poser parallèlement.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Audiovisuel public » du projet de loi de finances pour 2025.