EXAMEN EN COMMISSION
Mme Françoise Dumont, rapporteur pour avis du programme « Sécurité civile ». - Dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances (PLF) pour 2025, il me revient aujourd'hui de vous présenter les crédits du programme « Sécurité civile », rattaché à la mission « Sécurités » sur laquelle notre collègue Henri Leroy est intervenu la semaine passée.
Avant d'entrer dans le détail du programme, permettez-moi de revenir sur le bilan de l'année, quelque peu singulière, qu'a été 2024 pour les acteurs de la sécurité civile.
Cette année, les forces de la sécurité civile ont su faire face à une intensité opérationnelle remarquable, en contribuant à la sécurisation des jeux Olympiques et Paralympiques, à la lutte contre les feux de forêt, ainsi qu'en assumant une activité exceptionnelle dans le cadre des inondations dans le Pas-de-Calais ou lors des émeutes en Nouvelle-Calédonie.
Ce niveau d'intensité opérationnelle témoigne des premiers signes d'aboutissement de plusieurs chantiers structurants, tels que les acquisitions de moyens aériens nouveaux ou la création d'une nouvelle unité de formation militaire de la sécurité civile (ForMiSC). Il conviendra de poursuivre et d'achever ces chantiers au cours des années à venir.
Je rappelle que le programme « Sécurité civile » finance les moyens nationaux alloués à ce secteur, qui recouvrent principalement, bien que non exclusivement, les dépenses liées à la flotte aérienne. Les moyens humains - comme le traitement des 43 000 sapeurs-pompiers professionnels - et les moyens matériels terrestres relèvent quant à eux des services d'incendie et de secours, dont le budget représente plus de 80 % des sommes dédiées à la sécurité civile.
Pour l'année 2025, le programme « Sécurité civile » se caractérise par une baisse légère de moyens afin de tenir compte des contraintes budgétaires nouvelles, sans pour autant renoncer à la poursuite des projets d'avenir que je viens de mentionner. Ainsi, les crédits du programme « Sécurité civile » diminueraient de 4,5 % en autorisations d'engagement (AE) et de 5,5 % en crédits de paiement (CP).
Cette contraction des moyens était attendue et prévisible. En effet, ces dernières années, le programme a connu une augmentation historique de son enveloppe à la suite de fortes annonces d'investissements pour le renouvellement de la flotte d'hélicoptères, l'extension de la flotte d'avions bombardiers d'eau, la relance des pactes capacitaires ainsi que la création de la quatrième unité de ForMiSC.
En conséquence, la diminution des moyens pour 2025 concerne principalement les dépenses d'investissement.
Le contexte budgétaire difficile aboutit également à un gel du schéma d'emplois à partir de 2025. Cette décision intervient après deux années dynamiques au cours desquelles 228 agents ont été recrutés, sous l'effet conjugué de la trajectoire de la loi du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (Lopmi) et des annonces du Président de la République en octobre 2022. Il ressort néanmoins de mes échanges avec la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) que cette « année blanche » ne sera pas de nature à remettre en cause la cible de 580 militaires positionnés à Libourne à l'horizon 2027, pour la montée en puissance de la quatrième unité de ForMiSC.
La décision de geler le schéma d'emplois, et de différer ce faisant d'éventuelles évolutions en dépenses de personnel aux exercices suivants, doit permettre par ailleurs de maintenir et de sanctuariser les crédits dédiés à la capacité opérationnelle de la sécurité civile.
Aussi, malgré le léger recul des crédits octroyés au programme « Sécurité civile » pour l'année 2025, je vous proposerai d'émettre un avis favorable sur ce programme, car il sécurise pour l'année à venir des financements supérieurs ou équivalents à l'exercice précédent pour les projets d'avenir structurants.
En premier lieu, le PLF tel qu'il nous est soumis entend préserver la capacité opérationnelle de la flotte nationale de la sécurité civile.
Vous l'avez constaté tout comme moi sur le terrain, ainsi que dans la presse qui a largement relayé cet enjeu au cours de l'été, bien que la saison des feux 2024 ait été caractérisée par un niveau d'intensité modéré, des inquiétudes ont vu le jour quant à la disponibilité des moyens aériens nationaux de la sécurité civile, indispensable à une prise en charge rapide des départs de feux. En effet, lors de certaines périodes l'été dernier, seuls quatre avions bombardiers d'eau étaient opérationnels, compromettant notre capacité à faire face à des feux concomitants ou de grande ampleur.
Afin de remédier à cette problématique, qui tient notamment au vieillissement de nos flottes d'hélicoptères et d'avions, le programme 161 prévoit, d'une part, une augmentation significative des crédits alloués au marché de maintien en condition opérationnelle, ainsi que, d'autre part, la sauvegarde du budget dédié à la location d'appareils, dans un montant similaire à 2024. De fait, 30 millions d'euros seront mobilisés au cours de l'année 2025 pour la mise à disposition de dix hélicoptères et de six avions bombardiers d'eau de juin à septembre, ces appareils pouvant être prépositionnés sur le territoire en fonction de l'intensité des risques.
Cette stratégie de location d'appareils, visant à garantir la disponibilité de moyens suffisants lors des périodes plus propices au risque de feux de forêt, a été éprouvée au cours des dernières années. Aussi, je me réjouis de sa reconduction par la DGSCGC.
En parallèle, le budget pour 2025 assure également la poursuite du renouvellement de la flotte d'hélicoptères acté au sein de la Lopmi, visant l'acquisition sur sept ans de 36 hélicoptères H145 en remplacement des 33 hélicoptères EC145. Alors que l'année 2024 a permis de réceptionner les premiers appareils, le programme de renouvellement dispose pour 2025 de moyens en hausse, avec près de 100 millions d'euros en CP, soit 21 % du montant total du renouvellement et une augmentation de 52 % des moyens alloués par rapport à 2024.
Ce montant historique, cohérent avec la trajectoire définie par la Lopmi, doit permettre l'acquisition de huit appareils et ainsi constituer une véritable avancée en atteignant le tiers des acquisitions totales du programme.
S'agissant du projet d'extension de la flotte d'avions amphibies bombardiers d'eau, mon propos sera malheureusement plus nuancé. Si, d'une part, nous ne pouvons que saluer la concrétisation, en août 2024, du contrat d'acquisition de deux avions bombardiers d'eau par le programme européen RescEU, ces premières acquisitions ne masquent pas, d'autre part, de lourdes interrogations quant au calendrier de livraisons, avec le risque de ne pas réceptionner ces engins avant 2030, ainsi que le renoncement à nos engagements pluriannuels. En effet, un décret d'annulation de crédits, en date du 21 février 2024 et concernant 52,8 millions d'euros, a contraint la DGSCGC à renoncer à la perspective de commande de deux Canadair hors du programme européen d'acquisition pour 2024. Le respect du calendrier d'acquisition annoncé par le Président de la République en 2022 semble donc désormais écarté.
En outre, force est de constater l'absence de moyens concrets, au sein du PLF 2025, pour la poursuite des acquisitions d'avions bombardiers d'eau. Retarder sans cesse la programmation de ces achats aura, je le crains, des conséquences regrettables sur notre capacité opérationnelle à terme, et suppose très certainement des prix d'acquisition plus élevés pour chaque Canadair, avec une inflation à prévoir sur le coût de ces appareils. Aussi, je forme le voeu que le contrat établi dans le cadre du programme RescEU soit pleinement mobilisé, puisqu'il permet de contractualiser jusqu'à 14 appareils à prix fixe d'ici à 2030.
Il serait également souhaitable que se poursuive et se concrétise la démarche de diversification industrielle dans laquelle s'est engagée la DGSCGC en septembre 2024 par la signature de deux courriers d'intérêts auprès d'industriels européens. Ce travail pourrait permettre, à terme, de ne plus se trouver en situation de dépendance d'un unique fournisseur d'avions bombardiers d'eau - situation de dépendance dont découlent en grande partie les difficultés de renouvellement que je viens d'aborder.
Je terminerai mon propos en saluant la poursuite des efforts en matière d'investissement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) au sein du PLF pour 2025. En 2022, le gouvernement d'alors avait alloué 150 millions d'euros d'AE au titre des pactes capacitaires destinés à renforcer les moyens opérationnels des services d'incendie et de secours par l'acquisition de matériels cofinancés par l'État, et en particulier plus d'un millier de camions-citernes feux de forêt.
Les montants dédiés à ces pactes au sein du PLF pour 2025 sont en hausse de 30 % par rapport à l'enveloppe allouée l'année précédente. Ils permettront, à hauteur de 45 millions d'euros, de poursuivre les investissements en matériels utiles à la lutte contre les feux de forêt et, à hauteur de 3,6 millions d'euros, de financer des projets liés aux risques complexes ou émergents. Cette seconde enveloppe peut notamment être mobilisée pour l'acquisition de matériels contre les inondations. À ce titre, il me semble que le Beauvau de la sécurité civile devra permettre de plus amples discussions sur le devenir de cette enveloppe, au regard de réels besoins des départements pour l'investissement dans des moyens de pompage.
Plus largement, je forme le voeu que le cycle de concertation du Beauvau de la sécurité civile, initié en début d'année, puisse aboutir, le plus rapidement possible, à l'adoption d'une nouvelle feuille de route stratégique pour le développement et le financement de la sécurité civile, ainsi que pour les services départements d'incendie et de secours (Sdis), car de nombreuses interrogations à ce sujet restent en suspens.
J'espère ainsi que l'année 2025 sera porteuse d'évolutions concrètes pour l'ensemble des acteurs de la sécurité civile, afin d'être en mesure d'anticiper les défis majeurs qu'il faudra relever sur ces prochaines décennies.
En conclusion, en dépit d'une baisse modérée des crédits du programme « Sécurité civile » et des réserves émises à l'égard du programme d'acquisition des Canadair, je vous propose d'émettre un avis favorable, puisque l'effort budgétaire consenti ne se concrétisera pas au détriment de la poursuite des chantiers centraux pour l'avenir de la sécurité civile.
M. Olivier Bitz. - Je tiens à remercier le rapporteur pour avis pour le sérieux de son travail et son engagement sur le sujet.
Je tiens à faire part d'un certain nombre d'inquiétudes, notamment quant à l'avenir de la base de sécurité civile de Nîmes : si 40 millions d'euros avaient été inscrits dans le cadre de la Lopmi, je n'en vois plus trace, ni en AE ni en CP, alors même que les travaux menés dans cette base sont indispensables. Je rappelle que notre flotte aérienne - à l'exception de deux aéronefs sur vingt-deux - est placée en permanence à l'extérieur, c'est-à-dire soumise aux aléas climatiques et donc vulnérable. En outre, les parkings et les voies de circulation sont largement dégradés dans ce site, ce qui entraîne des frais supplémentaires et explique sans doute en partie les difficultés à maintenir les appareils en condition opérationnelle.
Enfin, la configuration actuelle ne permet pas d'accueillir de nouveaux avions : le report de l'acquisition de nouveaux appareils arrive en quelque sorte à point nommé puisque la base de Nîmes n'est pas en mesure de les héberger ! Si le report d'un an des investissements n'est pas extrêmement grave, nous ne pourrons pas pour autant fonctionner durablement avec une base sous-dimensionnée et insuffisamment dotée.
Sur un autre point, le rapport de la Cour des comptes consacré à la gestion des moyens aériens de la sécurité civile datant de 2022 avait pointé l'absence de vision stratégique de l'État dans la gestion de sa flotte. En raison de l'extension du risque de feux de forêt, une révision des doctrines d'emploi s'impose, mais les mêmes dysfonctionnements semblent perdurer, qu'il s'agisse de l'usage de la flotte ou du choix des appareils : il conviendrait ainsi de sortir de l'imaginaire collectif selon lequel les Canadair seraient l'unique réponse à ces feux. Pour l'instant, je ne vois pas une réflexion émerger sur cette stratégie opérationnelle, qui ne relève pas du Beauvau de la sécurité civile.
Je suis également attentif au développement des pélicandromes, dont nos 22 avions Dash ont besoin, partout sur le territoire, pour s'alimenter en produits retardant la propagation des incendies. Compte tenu du risque grandissant de feux de forêt, il faut prolonger cet investissement, financé à parité par l'État et les Sdis concernés.
Les pactes capacitaires sont essentiellement consacrés à la lutte contre les feux de forêt. Le risque d'inondation ne fait pas l'objet en tant que tel de ces pactes, alors qu'il nous concerne de façon immédiate et va s'accroître dans les années à venir. Nous sommes plusieurs à appeler de nos voeux le développement d'une deuxième génération de pactes capacitaires, qui porterait sur ce risque particulier.
Enfin, nous avons tous à l'esprit la contrainte budgétaire et je m'interroge sur les raisons qui poussent encore l'État à financer 25 % du fonctionnement de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP), soit près de 110 millions d'euros. Aucun Sdis en France n'est financé par les moyens nationaux. J'entends les explications historiques, mais les collectivités concernées pourraient pourvoir à ce financement. De plus, cette somme ne prend pas en compte les pensions prises en charge par l'État. Les collectivités défendues par la brigade ne sont donc pas touchées par l'augmentation de la cotisation à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), contrairement aux Sdis. Il s'agit d'une piste de réflexion. Nous devrions remettre en question certains financements, comme nous le faisons dans d'autres domaines.
M. Hussein Bourgi. - Le débat doit porter sur les moyens aériens. La livraison de 36 hélicoptères de secours d'ici à 2029 avait été prévue par la Lopmi. Il faudrait donc que cinq hélicoptères soient livrés chaque année, mais nous n'en avons reçu que trois en 2024. À ce rythme, les appareils ne seront pas livrés au terme du calendrier fixé.
Il ne faudrait pas d'un budget en trompe-l'oeil, dont le taux d'exécution ne serait pas satisfaisant, comme c'est le cas depuis plusieurs années. La Lopmi prévoyait aussi la livraison de 16 Canadair, mais nous n'avons aucune lisibilité en la matière. Quant aux deux bombardiers commandés cet été, essentiellement financés grâce au mécanisme de protection civile RescUE, ils ne seront livrés qu'en 2028.
Il ne nous reste plus qu'à croire les déclarations du Président de la République et les annonces des ministres de l'intérieur successifs, et à espérer que les fabricants honoreront les délais annoncés. Néanmoins, il est difficile de croire et d'espérer. En effet, la société De Havilland Canada, sur laquelle nous misions beaucoup, n'a produit aucun prototype du produit attendu. Il est peu probable que la flotte aérienne soit donc intégralement renouvelée d'ici à 2030.
Par voie de conséquence, les moyens alloués à la location d'aéronefs, qui étaient de 7 millions d'euros en 2024, s'élèveront à 30 millions d'euros en 2025. Il ne s'agit pas d'un usage vertueux de l'argent public. Pourquoi louer et ne pas acheter ? Lors de son audition, Bruno Retailleau a tenu un discours de vérité, expliquant que l'espoir de se fournir au Canada s'envolait et qu'il fallait réfléchir à la construction d'un avion français ou européen. Cette initiative s'inscrirait dans la volonté de relocaliser la production industrielle ; mais à quelle échéance ?
Mon discours est empreint de gravité : je ne voudrais pas que survienne en France une catastrophe de l'ampleur de celle qui a touché nos voisins espagnols et que nous soyons pris de court. Nous serions livrés à nous-mêmes, avec des appareils qui ont 25 ans et sont en nombre insuffisant. Il ne s'agit pas d'un débat budgétaire, mais bien de savoir comment faire pour que les chiffres annoncés se traduisent en actes. Nous voterons les crédits du programme, mais nous voulons envoyer un message d'exigence autant que de confiance.
Enfin, je souhaite que le Beauvau de la sécurité civile soit l'occasion d'examiner et d'approfondir la doctrine en matière de pactes capacitaires contre les inondations et les aléas climatiques. Les pactes de première génération ont fait leurs preuves ; nous avons besoin d'une deuxième génération.
Mme Françoise Dumont, rapporteur pour avis. - Comme vous, je m'inquiète pour nos moyens aériens. Je me suis rendue à Nîmes il y a trois semaines pour parler avec les pilotes et les responsables de la base de sécurité civile. Ils ont tenu des propos directs, mais ne m'ont pas fait part d'une quelconque inquiétude quant à l'avenir de cette base, qui constitue un fleuron français.
Certes, une bonne partie de nos avions y sont en extérieur et les Canadair ont une moyenne d'âge de 27 ans. Cependant, ils sont parfaitement entretenus et sont en parfait état, malgré des problèmes d'approvisionnement de pièces. À cet égard, le marché d'entretien passé avec Sabena Technics a rencontré des difficultés d'exécution. Si les avions subissent des pannes parce qu'ils sont dehors, ces dernières résultent principalement de la doctrine d'emploi. En effet, ces appareils doivent intervenir rapidement, sur le feu naissant, et procèdent à des rotations très rapides, effectuent des touchers sur l'eau de dix secondes, qui mettent chaque fois les avions à rude épreuve. Les Canadair de nos voisins européens ne sont pas soumis à de telles secousses parce qu'ils ne répondent pas à la même doctrine d'emploi. Pour autant, je considère que la nôtre est la bonne.
Notre dépendance à l'égard de la société canadienne qui produit les Canadair nous met dans une situation de grande fragilité. En effet, le coût d'un avion était de 25 millions d'euros il y a deux ans, contre 50 millions aujourd'hui ; cette surenchère n'est pas raisonnable.
Le directeur de la DGSCGC a signé deux lettres d'intérêt avec des consortiums européens, dont l'un est français. Cette initiative n'en est qu'à un stade embryonnaire. De plus, pour acheter de nouveaux appareils, il faut que des appareils soient disponibles sur le marché, ce qui n'est pas le cas. Cette démarche reste intéressante pour sortir de notre dépendance au Canadair. Cependant, nos pilotes disent qu'ils n'ont pas besoin de bijoux de technologie, mais d'engins solides et, aujourd'hui, le Canadair correspond à cette description. La chaîne de production de cet avion serait relancée.
En ce qui concerne les pactes capacitaires, le PLF 2025 prévoit 3,6 millions d'euros pour lutter contre les risques complexes ou émergents, enveloppe pouvant être mobilisée pour l'achat de matériel de pompage nécessaire pour intervenir lors d'inondations ; et 45 millions d'euros pour lutter contre les feux de forêt. Il ressort néanmoins de mes échanges avec les Sdis que ces derniers sont attachés à leur liberté de choix en matière d'acquisition, y compris dans le cadre des achats cofinancés. Ils savent ce dont ils ont besoin et nous devons leur faire confiance, en ne fléchant pas démesurément les dépenses autorisées dans le cadre des pactes capacitaires.
Enfin, s'agissant du plan de renouvellement des hélicoptères, le calendrier défini par la Lopmi est tenu. La France a ainsi acquis trois hélicoptères en 2024, huit seront livrés en 2025, huit en 2026, six en 2027, huit en 2028 et trois en 2029. La trajectoire de livraison et la trajectoire financière sont donc bien arrêtées.
M. Guy Benarroche. - Des alertes ont été formulées quant au nombre de techniciens de maintenance pour les bombardiers d'eau et à leur formation.
De plus, la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF) a lancé une alerte sur l'insuffisance des moyens nationaux de pompage de grande puissance, nécessaires lors de graves inondations.
Mme Françoise Dumont, rapporteure pour avis. - Au niveau local, le financement de ces moyens de pompage passe par le déblocage de fonds dans le cadre des pactes capacitaires puisque les Sdis souhaitent diversifier leurs ressources, pour faire face aux feux de forêt et aux inondations, et réclament la possibilité d'acquérir de tels moyens. La DGSCGC a par ailleurs indiqué conduire une réflexion, dans le cadre du Beauvau, quant au doublement de la capacité nationale de pompage.
En ce qui concerne les techniciens de maintenance, les bombardiers d'eau sont entretenus dans le cadre d'un marché national passé avec Sabena Technics, qui se termine en 2027 et n'a pas apporté complète satisfaction. Le renouvellement du marché se fera de manière sourcilleuse quant à la bonne exécution du cahier des charges.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 161 « Sécurité civile » de la mission « Sécurités ».