D. LE FINANCEMENT DE L'INTERCOMMUNALITÉ : UNE RÉFORME NÉCESSAIRE
1. Maintenir un lien entre la DGF des communes et celle des EPCI dont elles sont membres
Le
développement remarquable de l'intercommunalité depuis la loi
d'orientation relative à l'administration territoriale de la
République du 6 février 1992 et son
accélération avec celle du 12 juillet 1999 relative au
renforcement et à la simplification de la coopération
intercommunale, a bouleversé l'équilibre de la dotation globale
de fonctionnement (DGF). La politique consistant à financer en partie
l'intercommunalité par des concours extérieurs à la DGF,
afin de ne pas pénaliser la dotation de solidarité urbaine (DSU)
et la dotation de solidarité rurale (DSR), atteint ses limites et ne
parvient d'ailleurs pas toujours à garantir à ces dotations une
progression convenable.
Pour remédier à cette difficulté, la création d'une
enveloppe spécifique destinée au financement de
l'intercommunalité au sein de la DGF constitue une piste de
réflexion souvent évoquée. Il convient cependant d'avoir
en mémoire le lien existant entre les dépenses des communes et
celles des établissements publics de coopération intercommunale
dont elles sont membres. Il pourrait donc être envisagé de
remplacer le lien actuel entre la dotation d'intercommunalité et la DSU
et la DSR par un lien entre la dotation forfaitaire des communes et celle des
EPCI.
De plus, la solution consistant à créer une troisième
enveloppe au sein de la DGF aurait pour conséquence de supprimer toute
contrainte budgétaire pour l'évolution du montant de la DGF.
La réforme du financement de la dotation d'intercommunalité doit
s'accompagner d'une réflexion sur les critères de
péréquation, utilisés pour sa répartition.
Aujourd'hui, les budgets et les compétences des structures
intercommunales sont tels que celles-ci ne peuvent plus s'accommoder
d'attributions de DGF dont le montant peut fluctuer dans des proportions
importantes d'une année sur l'autre du fait de l'évolution des
coefficients d'intégration fiscale (CIF) des EPCI au sein d'une
même catégorie. La réforme du mode de calcul du CIF devient
d'ailleurs prioritaire : les modalités de prise en compte des
dépenses de transfert sont devenues ingérables et susceptibles de
nombreuses contestations.
2. Améliorer les mécanismes de péréquation au sein de la DGF
La DSU
et la DSR représentent moins de 10 % de la DGF des communes. La
dotation d'intercommunalité est en revanche très
péréquatrice, puisque 85 % de son montant est réparti
en tenant compte du potentiel fiscal des structures intercommunales.
Le montant des crédits consacré à la
péréquation pourrait être accru en ramenant la part de
l'augmentation de la DGF d'une année sur l'autre consacrée
à la dotation forfaitaire à moins de 50 % (contre 50 %
à 55 % aujourd'hui). Le Comité des finances locales pourrait
par exemple décider de consacrer entre 45 et 55 % de l'augmentation
de la DGF d'une année sur l'autre à la dotation forfaitaire.
Assurer une meilleure péréquation entre les collectivités
locales nécessite surtout une refonte des critères de
répartition des dotations, ceux-ci étant trop nombreux d'une
part, et de moins en moins pertinents d'une part, s'agissant en particulier du
potentiel fiscal, qui est calculé à partir de bases d'imposition
obsolètes et se trouve considérablement affecté par la
croissance des compensations fiscales.
Votre rapporteur général considère donc que le
renforcement de la péréquation doit être effectué en
améliorant la pertinence des critères de répartition des
dotations de l'Etat, s'agissant notamment du potentiel fiscal (PF) et du
coefficient d'intégration fiscale (CIF), qui ne permettent plus une
répartition stable et véritablement péréquatrice
des dotations de l'Etat. Le potentiel fiscal repose en effet sur des bases
obsolètes, qui faussent les mécanismes de
péréquation. L'intégration de la compensation de la part
« salaires » de l'assiette de la taxe professionnelle dans
le potentiel fiscal l'a également rendu très largement virtuel et
déconnecté de la réalité.
En revanche, le recours à des mécanismes de
péréquation entre les collectivités locales doit
être examiné avec prudence et dans le cadre d'un respect
scrupuleux du principe de libre administration des collectivités locales.