B. LES ÉLECTIONS EUROPÉENNES : UN MODE DE SCRUTIN QUI DISTEND LE LIEN ENTRE LES ÉLECTEURS ET LEURS REPRÉSENTANTS
Les défis de l'Europe élargie et la montée en puissance du Parlement européen supposent le choix d'un mode de scrutin permettant une meilleure identification des citoyens à leurs représentants.
1. L'affirmation progressive du Parlement européen
Le Parlement européen trouve son origine dans le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA), signé à Paris le 18 avril 1951 par la Belgique, la France, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas et la République fédérale d'Allemagne. Outre une haute autorité, une cour de justice et un conseil des ministres, la CECA comprend une Assemblée commune , formée des représentants des peuples.
Les traités de Rome, signés le 25 mars 1957, créent la Communauté européenne de l'énergie atomique (EURATOM) et la Communauté économique européenne (CEE). Les trois Communautés sont alors dotées d'institutions communes comprenant une Commission, qui remplace la haute autorité pour défendre l'intérêt communautaire, d'un Conseil des ministres, investi du pouvoir de décision, d'une Cour de justice et d'une « Assemblée des communautés », dotée de pouvoirs de délibération et de contrôle. En pratique, la compétence de cette assemblée s'avère principalement consultative , et ses avis sont souvent ignorés. Les membres fondateurs des Communautés désignent des délégués de leurs parlements nationaux pour y siéger.
Tout au long des années soixante et soixante-dix, les membres de l'Assemblée des communautés, qui prend le titre de « Parlement européen » le 30 mars 1962 même si cette dénomination ne sera officialisée qu'en 1986 par l'Acte unique européen, n'ont de cesse de demander, conformément à ce qui était prévu dans le traité de Rome, à être élus au suffrage universel selon une procédure uniforme.
Ils n'obtiennent, partiellement, gain de cause que le 20 septembre 1976, avec l'adoption, par le Conseil européen de l' Acte portant élection des représentants à l'Assemblée au suffrage universel direct .
Les premières élections sont organisées en juin 1979 , puis en 1984, 1989, 1994 et 1999.
a) L'absence d'une procédure électorale uniforme
L'Acte portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct prévoyait, dans son article 7, que l'Assemblée élaborerait « un projet de procédure électorale uniforme. Jusqu'à l'entrée en vigueur d'une procédure électorale uniforme, et sous réserve des autres dispositions du présent acte, la procédure électorale est régie, dans chaque Etat membre, par les dispositions nationales. »
En dépit des tentatives répétées du Parlement européen, aucune procédure électorale uniforme n'a, à ce jour, pu être adoptée 3 ( * ) . Le traité d'Amsterdam ayant autorisé, à défaut, la définition de principes communs , la mention d'une éventuelle procédure électorale uniforme a été supprimée 4 ( * ) .
Quelques règles essentielles sont fixées :
- les représentants au Parlement européen sont élus pour cinq ans ;
- l'élection se déroule au suffrage universel direct, libre et secret, le droit communautaire ouvrant, depuis le traité de Maastricht, le droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement européen et aux élections municipales à tout ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne dans l'Etat où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet Etat 5 ( * ) ;
- les membres du Parlement européen sont élus au scrutin de liste de type proportionnel, le vote préférentiel pouvant être utilisé 6 ( * ) ;
- les Etats membres peuvent constituer des circonscriptions pour l'élection au Parlement européen ou prévoir d'autres subdivisions électorales, à condition de ne pas porter globalement atteinte au caractère proportionnel du mode de scrutin ;
- enfin, un seuil minimal pour l'attribution des sièges peut être prévu, sans dépasser 5 % des suffrages exprimés 7 ( * ) .
Par ailleurs, l'élection des membres du Parlement européen a lieu à la date et aux heures fixées par chaque Etat membre au cours d'une même période débutant un jeudi matin et s'achevant le dimanche immédiatement suivant, afin de tenir compte des traditions électorales nationales.
b) Des représentants des peuples des Etats membres
Les membres du Parlement européen, puisque tel est désormais leur titre 8 ( * ) , sont, aux termes de l'article 189 du traité instituant la Communauté européenne, les « représentants des peuples des Etats réunis dans la Communauté » et non pas les représentants du peuple de l'Union, ce qui explique la répartition des sièges entre les Etats en fonction du nombre de leurs habitants.
Leur nombre n'a cessé d'augmenter à mesure des élargissements successifs des Communautés européennes. Les 626 députés européens élus en juin 1999 pour cinq ans, représentant les quelque 379 millions de citoyens des quinze pays membres de l'Union européenne, sont ainsi répartis :
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Etats |
Nombre de membres
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Allemagne |
99 |
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Italie, France, Royaume-Uni |
87 |
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Espagne |
64 |
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Pays-Bas |
31 |
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Portugal, Belgique, Grèce |
25 |
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Suède |
22 |
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Autriche |
21 |
|
Danemark, Finlande |
16 |
|
Irlande |
15 |
|
Luxembourg |
6 |
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TOTAL |
626 |
Dans la perspective des nouvelles adhésions à l'Union européenne, le traité d'Amsterdam , signé le 2 octobre 1997, puis le traité de Nice , signé le 26 février 2001, ont limité les effectifs du Parlement européen qui comptera, au terme du processus d'élargissement en cours, 732 membres pour 27 Etats adhérents.
Les membres du Parlement européen ont vocation à représenter les citoyens européens et non pas les nations. Aussi siègent-ils en groupes politiques transnationaux , en fonction de leurs affinités politiques. Depuis juin 1999, le Parlement européen a été présidé par Mme Nicole Fontaine puis par M. Pat Cox ; le parti populaire européen et les démocrates chrétiens y disposent d'une majorité relative de 234 membres dont 21 français).
Enfin, un statut du parlementaire européen est ébauché, précisant que les députés européens bénéficient des privilèges et immunités prévus par le Protocole sur les privilèges et immunités annexé au traité de fusion des exécutifs du 8 avril 1965 et fixant les incompatibilités de leur mandat 9 ( * ) . Des incompatibilités supplémentaires peuvent être fixées par les Etats membres 10 ( * ) .
Dans ses décisions du 30 décembre 1976 et du 9 avril 1992 11 ( * ) , le Conseil constitutionnel a d'ailleurs relevé que le Parlement européen n'appartenait pas à l'ordre institutionnel de la République française et ne constituait pas une assemblée souveraine dotée d'une compétence générale et qui aurait vocation à concourir à l'exercice de la souveraineté nationale.
Pour autant le Parlement européen joue un rôle croissant dans la construction européenne qui implique d'accorder une grande attention au mode de désignation de ses membres.
c) Des prérogatives de plus en plus étendues
Les prérogatives du Parlement européen, dont le siège est à Strasbourg 12 ( * ) , ont connu une extension continue.
Il possède, en premier lieu, des pouvoirs de type quasi-constitutionnel ou de ratification . Depuis l'Acte unique européen de 1986, la conclusion de tout traité d'adhésion ou d'association requiert son avis conforme. Il en va de même, depuis le traité de Maastricht, des accords créant un cadre institutionnel spécifique ou impliquant la modification d'un acte adopté selon la procédure de co-décision et, depuis le traité d'Amsterdam, des actes relatifs à la procédure électorale ou conduisant à sanctionner un Etat pour violation grave et persistante des droits fondamentaux de l'Union.
En deuxième lieu, le rôle du Parlement européen dans l'élaboration du droit communautaire ou du contrôle des institutions européennes n'a cessé de croître même s'il n'est toujours pas comparable à celui d'un Parlement national. Les procédures sont pour le moins variées.
Le Parlement européen dispose ainsi d'un droit d'initiative législative , limité à la faculté de demander à la Commission, qui possède en pratique le monopole de l'initiative communautaire, de soumettre une proposition 13 ( * ) .
Le Conseil européen, qui est l'actuel détenteur du pouvoir normatif, est tenu de le consulter dans un certain nombre de domaines : agriculture, fiscalité, concurrence, rapprochement des législations non liées au marché intérieur, politique industrielle, aspects des politiques sociale et environnementale nécessitant des décisions unanimes au Conseil, création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice. Un avis conforme est exigé lorsque sont concernés les fonds structurels et de cohésion, institués par le traité d'Amsterdam.
La procédure de coopération 14 ( * ) , qui oblige le Conseil à prendre en considération en deuxième lecture les amendements adoptés au Parlement européen à la majorité absolue, ne concerne plus que le domaine de l'union économique et monétaire ; elle est appelée à disparaître.
Enfin, la procédure de codécision , introduite par le traité de Maastricht et étendue par le traité d'Amsterdam, donne au Parlement européen les moyens d'empêcher l'adoption d'un texte. En cas d'accord entre la Commission, le Conseil et le Parlement, l'acte est adopté dès la première lecture. En cas de désaccord, son adoption est subordonnée à la réussite d'une procédure de conciliation 15 ( * ) .
La procédure de codécision est applicable lorsque sont en cause l'harmonisation du marché intérieur, la libre circulation des travailleurs, les règles relatives au droit d'établissement, à l'emploi, à la santé publique, à la transparence, et les intérêts financiers de la Communauté. Le traité de Nice prévoit de l'étendre à la majorité des matières relevant du pilier communautaire, politiques agricole et commerciale exceptées.
En matière budgétaire , le Parlement européen a le dernier mot sur les dépenses non obligatoires. Associé à l'élaboration du budget, il l'arrête définitivement ou le rejette en bloc. Il contrôle son exécution par la Commission à qui il donne décharge.
Il dispose, enfin, de multiples instruments de contrôle de l'activité de la Commission et du Conseil. Le traité de Maastricht a subordonné la nomination du président et des membres de la Commission par les Etats membres à son approbation préalable. Depuis le traité d'Amsterdam, la désignation du président fait l'objet d'une approbation préalable et distincte de celles des autres commissaires.
Depuis le traité de Rome, le Parlement européen, à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés et à la majorité de ses membres, peut voter une motion de censure à l'encontre de la Commission, qui doit alors démissionner en bloc. Aucune n'a encore été adoptée.
Les députés européens disposent par ailleurs des instruments de contrôle parlementaire traditionnels que sont les questions à la Commission et au Conseil et la création de commissions d'enquête.
Le Parlement européen peut, enfin, présenter des recours en carence contre les violations du traité par une autre institution et en annulation lorsqu'il s'agit de protéger ses prérogatives, devant la Cour de justice des Communautés européennes.
Il est donc essentiel de susciter l'intérêt des Français pour les élections européennes, afin de répondre à l'enjeu européen.
2. Un mode de scrutin qui provoque l'anonymat des représentants français au Parlement européen
La loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen a institué un mode de scrutin dont les faiblesses ont été mises en évidence par les précédentes élections européennes.
a) Le choix de la représentation proportionnelle dans le cadre du territoire national
Le choix du mode de scrutin effectué en 1977 résulte de la situation politique de l'époque et de l'analyse juridique du Conseil constitutionnel.
En effet, les réserves étant fortes, en France, sur le principe même de l'élection du Parlement européen au suffrage universel direct, le Président de la République avait soumis l'Acte du 20 septembre 1976 au Conseil constitutionnel en application de l'article 54 de la Constitution.
Ce dernier, dans sa décision des 29 et 30 décembre 1976 précitée, n'avait relevé aucune disposition contraire à la Constitution. Cependant, cette déclaration de conformité intervenait sous le bénéfice de considérations devant guider le législateur dans l'application de l'Acte :
« Considérant que l'engagement international du 20 septembre 1976 ne contient aucune stipulation fixant, pour l'élection des représentants français à l'Assemblée des Communautés européennes, des modalités de nature à mettre en cause l'indivisibilité de la République, dont le principe est réaffirmé par l'article 2 de la Constitution ; que les termes de procédure électorale uniforme ne sauraient être interprétés comme pouvant permettre qu'il soit porté atteinte à ce principe ; que de façon générale, les textes d'application de cet acte devront respecter les principes énoncés ci-dessus ainsi que tous les autres principes de valeur constitutionnelle ».
Cette décision fut interprétée, en raison de son caractère elliptique et des circonstances, comme l'affirmation selon laquelle seul un scrutin organisé dans une circonscription nationale unique respecterait effectivement le principe d'indivisibilité de la République.
La loi du 7 juillet 1977 a alors organisé l'élection des représentants français au Parlement européen dans le cadre de la circonscription nationale unique , en retenant un scrutin de liste à la représentation proportionnelle , à la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel.
La représentation proportionnelle semble en effet bien adaptée à l'objectif des élections européennes, qui est de représenter au mieux l'ensemble des sensibilités politiques nationales et non de dégager une majorité de gouvernement. En juin 1999, neuf listes ont obtenu des sièges au Parlement européen.
Afin d'éviter un émiettement excessif de la représentation française au Parlement européen, un seuil de 5 % des suffrages exprimés a été fixé pour l'admission à la répartition des sièges.
Par ailleurs, la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 a imposé le respect du principe de parité entre hommes et femmes dans la constitution des listes, en indiquant que, « sur chacune des listes, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un. Chaque liste est composée alternativement d' un candidat de chaque sexe ». Cette obligation n'a encore jamais été mise en oeuvre. Actuellement, en l'absence de toute législation contraignante, les femmes représentent 40,2 % des élus français au Parlement européen. Les élections organisées depuis 1979 ont souligné les limites préoccupantes de ce mode de scrutin.
b) Une trop grande distance entre le député européen et les électeurs
Le système de listes nationales entraîne une certaine distance entre les électeurs et leurs élus au Parlement européen.
Le mode de scrutin choisi s'oppose au contrôle de l'électeur sur l'action de son représentant et à toute sanction à l'issue du mandat. Simultanément, le député européen, faute d'ancrage territorial et d'identification claire, n'a aucun moyen de faire connaître son bilan . Le faible nombre de permanences électorales ouvertes en France (une vingtaine pour 87 élus) témoigne de cette distance.
La circonscription unique nationale ne permet pas de prendre en compte la diversité géographique de notre pays. Les listes de candidats, constituées par les états-majors des partis politiques, ne témoignent pas toujours d'un réel souci de représentation des territoires et révèlent souvent une sur-représentation des élus parisiens.
Enfin, l'organisation de l'élection des représentants au Parlement européen dans un cadre national nuit au débat électoral et à la finalité de l'élection. Une élection à la représentation proportionnelle dans le cadre d'une circonscription nationale ressemble, par bien des aspects, à une consultation référendaire : les électeurs sont parfois tentés d'exprimer un « vote d'humeur » sur la politique du Gouvernement en place plutôt que de choisir leurs représentants au Parlement européen.
c) Une forte abstention
Les élections européennes n'ont jamais suscité une participation électorale importante. Pire, l'ensemble des facteurs précités a provoqué une abstention croissante des électeurs français depuis 1979, à un niveau supérieur à celui de nos voisins européens (52,24 % en 1999, contre 49,4% en moyenne dans l'Union européenne).
Comme le soulignait notre ancien collègue M. Michel Barnier, aujourd'hui commissaire européen 16 ( * ) : « Le mode de scrutin actuellement en vigueur ne permet pas à l'élu européen de s'individualiser aux yeux de l'électeur et à la construction européenne d'être représentée par un visage connu de chacun (...) en favorisant le creusement d'un important fossé entre l'élu et l'électeur, [il] ne permet pas à ce dernier d'exercer un contrôle sur son représentant et à celui-ci, de défendre ses propositions comme le bilan de son action devant les électeurs... ».
Il est donc impératif de corriger ces défauts avant les prochaines élections européennes et les nouveaux élargissements de l'Union.
* 3 L'adoption d'une procédure électorale uniforme exige en effet un vote du Conseil à l'unanimité et un avis conforme du Parlement à la majorité des membres qui le composent.
* 4 Décision du Conseil des 25 juin et 23 septembre 2002 modifiant l'acte portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct.
* 5 Article 19 du traité et directive 93 /109/CE.
* 6 Voir les procédures utilisées dans les Etats membres en annexe.
* 7 Articles 1 à 2 A de l'Acte du 20 septembre 1976 modifié.
* 8 Décision du Conseil des 25 juin et 23 septembre 2002 modifiant l'Acte portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct.
* 9 Fonction de membres du Gouvernement d'un Etat membre ou de membre d'autres institutions de l'Union européenne. La décision du Conseil des 25 juin et 23 septembre 2002 précitée indique, de plus, qu' « à partir de l'élection au Parlement européen de 2004, la qualité de membre du Parlement européen est incompatible avec celle de membre d'un Parlement national ».
* 10 L'article 6 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 renvoie ainsi aux incompatibilités traditionnelles des députés et sénateurs français, inscrites aux articles L.O. 140 et suivants du code électoral.
* 11 Décisions n° 76-71 DC du 30 décembre 1976 et n° 92-308 DC du 9 avril 1992.
* 12 Le Conseil européen d'Édimbourg des 11 et 12 décembre 1992 a indiqué que les douze périodes de session plénière, dont la session budgétaire, se déroulent à Strasbourg, que les sessions additionnelles et les réunions des commissions ont lieu à Bruxelles tandis que Luxembourg accueille les services du Secrétariat général.
* 13 Article 192 du traité instituant la Communauté européenne.
* 14 Article 525 du traité.
* 15 Article 251 du traité.
* 16 Extrait de l'exposé des motifs de la proposition de loi n° 81 (Sénat, 1997-1998) relative à l'élection des membres français du Parlement européen présentée par M. Michel Barnier.