B. LES ÉLECTIONS EUROPÉENNES : LA CONCILIATION DE L'EXPRESSION DU PLURALISME POLITIQUE ET DE LA REPRÉSENTATION DES TERRITOIRES
Les auditions auxquelles a procédé votre rapporteur ont montré que la réforme des élections européennes proposée par le texte issu de l'Assemblée nationale semblait désormais susceptible de faire l'objet d'un large consensus.
1. Une réforme susceptible de faire l'objet d'un large consensus
Les dispositions du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale s'inscrivent dans le droit fil de nombreuses propositions de réforme, émanant de tous horizons politiques.
L'abandon de la circonscription nationale unique au profit de circonscriptions régionales ou interrégionales est en effet considéré de longue date comme un moyen efficace de réduire la distance entre les députés européens et les électeurs.
En 1993, M. Edouard Balladur, Premier ministre, envisage la régionalisation du mode de scrutin des élections européennes dans sa déclaration de politique générale, avant d'abandonner son projet devant l'hostilité d'une partie de la majorité d'alors.
En mars 1997, le nouveau Premier ministre, M. Alain Juppé confie une mission d'information sur la réforme du mode d'élection des députés européens en France à M. Michel Barnier, ministre délégué aux affaires européennes. Ce dernier marque sa préférence pour une organisation du scrutin dans de grandes circonscriptions regroupant plusieurs régions complémentaires.
Cette proposition, qui rejoignait un projet du parti socialiste, est reprise par le Gouvernement de M. Lionel Jospin, avec l'approbation du Président de la République. Mais, le nouveau projet de loi, adopté en Conseil des ministres le 10 juin 1998, est retiré le 1 er juillet suivant de l'ordre du jour de la session extraordinaire, en raison de divisions au sein de la majorité parlementaire sur ce texte.
La réforme du mode de scrutin européen ne saurait plus longtemps être différée, alors que le prochain élargissement de l'Union européenne à de nouveaux Etats imposera des réformes profondes des politiques européennes.
2. Une meilleure représentation des territoires et des électeurs
Déjà pratiqué dans d'autres Etats de l'Union européenne, ce mode de scrutin permettra d'assurer une meilleure représentation des territoires et des citoyens par les membres français du Parlement européen.
a) Un mode de scrutin déjà pratiqué dans d'autres Etats membres
L'article 2 modifié de l'Acte annexé à la décision du Conseil des ministres de l'Union européenne du 20 septembre 1976 portant élection des représentants à l'assemblée au suffrage universel direct indique qu' « en fonction de leurs spécificités nationales, les Etats membres peuvent constituer des circonscriptions pour l'élection au Parlement européen ou prévoir d'autres subdivisions électorales, sans porter atteinte au caractère proportionnel du mode de scrutin 29 ( * ) . »
De fait, le territoire national est découpé en plusieurs circonscriptions dans quatre Etats membres de l'Union européenne : la Belgique, l'Irlande, l'Italie et le Royaume-Uni.
En Allemagne, les partis politiques peuvent présenter des listes de candidats, soit à l'échelon fédéral, soit à l'échelon des Länder. Un dispositif similaire est en vigueur en Finlande.
b) Les députés européens, représentants élus du peuple français
Le rappel du principe d'indivisibilité de la République par le Conseil constitutionnel en 1976 a été interprété, à tort, comme prohibant toute division du territoire national pour l'organisation des élections européennes.
Les grandes circonscriptions interrégionales ne constitueront en effet que des circonscriptions électorales . Elles seront donc proches des circonscriptions servant de cadre à l'élection des députés. Certains professeurs éminents, comme M. Léo Hamon, ont souligné que ces circonscriptions ne seraient contraires au principe de l'indivisibilité de la République que si elles étaient transnationales (circonscription Nord-Pas-de-Calais-Flandre belge par exemple). Les députés européens seront bien les représentants élus du peuple français.
Il convient de relever, par ailleurs, que le Conseil constitutionnel n'a pas fait référence au principe d'indivisibilité de la République lorsqu'il a examiné, en 1992, la conformité à la Constitution du traité de Maastricht, prévoyant le droit de vote et d'éligibilité des ressortissants communautaires aux élections européennes et municipales résidant en France 30 ( * ) .
c) La difficulté d'organiser le scrutin européen dans le cadre des régions
Les circonscriptions électorales ne doivent pas être de trop petite taille au regard de l'objectif de représentation des courants politiques. Le choix de circonscriptions correspondant aux régions actuelles comporterait ainsi plus d'inconvénients que d'avantages.
En effet, la première difficulté tiendrait à la cohabitation de deux modes de scrutin , les régions les moins peuplées étant contraintes d'adopter le scrutin uninominal majoritaire à un tour pour élire leur représentant.
La deuxième difficulté consisterait dans le risque de faire oublier les enjeux proprement européens de l'élection avec le risque de transformer les représentants de la France au Parlement européen en simples porte-parole d'intérêts régionaux.
La création de grandes circonscriptions électorales interrégionales permettra au contraire d'offrir un « ancrage territorial » aux députés européens sans pour autant dévoyer le sens de l'élection.
d) Vers une meilleure prise en compte des préoccupations des citoyens français par les députés européens
L'organisation du scrutin dans le cadre des circonscriptions interrégionales devrait rapprocher les représentants français au Parlement européen de leurs électeurs.
Cette proximité devrait permettre aux représentants français au Parlement européen de mieux saisir les conséquences locales des décisions communautaires et renforcer leur responsabilité devant leurs concitoyens.
Ces députés européens mieux identifiés donneraient enfin un visage à la démocratie européenne en mettant fin à l'anonymat issu de l'actuel mode de désignation.
3. Un pluralisme politique conforté
Le pluralisme politique se trouvera conforté par le maintien du scrutin de liste à la représentation proportionnelle et diverses mesures relatives à la campagne électorale.
a) Le maintien de la représentation proportionnelle
Le projet de loi conserve le principe de l'élection des représentants français au Parlement européen à la représentation proportionnelle avec répartition des restes à la plus forte moyenne ( article 12 ).
Le seuil de 5 % des suffrages exprimés est également maintenu car il permet d'éviter une dilution de la représentation française au Parlement européen.
Inscrit dans l'article 2 de l'Acte du 20 septembre 1976, le principe de la représentation proportionnelle est commun à l'ensemble des Etats membres depuis son adoption par le Royaume-Uni pour les élections de juin 1999.
En effet, la représentation proportionnelle paraît la mieux adaptée à un scrutin où l'enjeu n'est pas de dégager une majorité stable de gestion mais de représenter les peuples des Etats.
b) Diverses dispositions favorisant l'expression du pluralisme
Le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale comporte plusieurs mesures connexes à la réforme du mode de scrutin qui favorisent les plus petites formations politiques.
Le cautionnement exigé des listes de candidats avait été explicitement instauré en 1977 pour éliminer les petites listes. Il n'existe plus dans les autres élections au suffrage universel direct depuis la loi du 19 janvier 1995, aussi sa suppression est-elle bienvenue.
Les difficultés des petites listes non admises à la répartition des sièges mais représentant « un courant d'opinion » véritable sont par ailleurs prises en compte avec l'abaissement à 3 % des suffrages exprimés du seuil requis pour obtenir le remboursement, d'une part, des dépenses électorales, d'autre part, des frais de la propagande officielle.
Ces dispositions témoignent du souci de conforter l'expression démocratique de la diversité politique des Français lors de l'élection des représentants au Parlement européen.
* 29 Voir annexe.
* 30 Décision n° 92-308 DC-Maastricht I.