III. LA MISE EN OEUVRE DE LA LOLF ET LA RÉFORME DE L'ÉTAT
Le ministère de la culture s'est efforcé d'articuler la réforme des structures sur la nouvelle nomenclature issue de la loi organique du 1 er août 2001relative aux lois de finances.
A. LA NOUVELLE NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE
Le ministre de la culture et de la communication a eu l'occasion de préciser sa position concernant le contour des missions au sens de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
Comme pour d'autres ministères, il important de ne pas céder à la tentation de construire la nouvelle nomenclature d'après les structures administratives existantes et non en fonction des finalités de l'action de l'État.
1. L'architecture des programmes et des actions
La structuration du budget du ministère de la culture et de la communication en programmes s'inspire des réflexions passées en matière d'agrégats budgétaires, puisque l'effort de synthèse autour de 4 agrégats a déjà été entrepris depuis 3 ans, et figure dans le bleu budgétaire.
Cette proposition, qui doit faire l'objet d'une validation définitive devant intervenir à l'automne 2003 selon le calendrier retenu au niveau interministériel, s'appuie sur quelques grands principes :
- la réaffirmation des métiers fondamentaux du ministère , dans les domaines du patrimoine et de la création. Les deux premiers programmes ont été structurés selon une logique sectorielle forte, qui a conduit à retenir une définition des actions par métier, proche de l'organisation actuelle de l'administration centrale du ministère ;
- la volonté , au sein du programme « création », de valoriser et de coordonner les actions de soutien en faveur des professions et industries culturelles , en créant une action commune à plusieurs directions d'administrations centrales ;
- la nécessité de mieux coordonner les politiques transversales du ministère , avec la constitution d'un troisième programme composé essentiellement d'actions communes dans les domaines de l'éducation artistique et des enseignements supérieurs et spécialisés, de la recherche, de l'insertion professionnelle, des actions spécifiques en faveur des publics ou du territoire, et de l'action internationale.
La structure du budget envisagée est, à ce stade des réflexions, la suivante :
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DIRECTION CONCERNÉE |
INTITULÉ DE L'ACTION |
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PG1 : Connaissance, préservation, enrichissement et promotion des patrimoines |
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Direction de l'architecture et du patrimoine |
1.1. Patrimoine monumental et archéologique |
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Direction de l'architecture et du patrimoine |
1.2. Architecture |
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Direction des musées de France |
1.3. Patrimoine muséographique |
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Direction des archives de France DAF |
1.4. Patrimoine archivistique et célébrations nationales |
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Direction du livre et de la lecture |
1.5. Patrimoine écrit et documentaire |
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Centre national de cinématographie |
1.6. Patrimoine cinématographique |
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Direction générale à la langue française et aux langues de France |
1.7. Patrimoine linguistique |
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Directions concernées |
1.8. Acquisitions et enrichissement des collections publiques |
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PG2 : Développement et diffusion de la création |
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Direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles |
2.1. Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant |
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Direction de l'architecture et du patrimoine |
2.2. Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques |
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Direction du livre et de la lecture |
2.3. Soutien à la diffusion du livre et de la lecture |
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Directions concernées |
2.4. Economie des professions et industries culturelles |
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PG3 : Transmission des savoirs et démocratisation de la culture |
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Directions concernées |
3.1. Soutien à l'éducation artistique |
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Directions concernées |
3.2. Etudes et recherche |
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Directions concernées |
3.3. Promotion de la culture scientifique et technique |
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Directions concernées |
3.4. Soutien aux établissements d'enseignement supérieur et spécialisé |
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Directions concernées |
3.5. Insertion professionnelle et soutien à l'emploi culturel |
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Directions concernées |
3.6. Actions spécifiques en faveur des publics |
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Directions concernées |
3.7. Actions spécifiques en faveur de l'aménagement du territoire |
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Directions concernées |
3.8. Action culturelle internationale |
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Direction de l'Administration générale |
3.9. Fonctions supports communes aux trois programmes |
Si cette proposition constitue désormais pour le ministère une base solide, le contenu et le périmètre du programme 3 font encore l'objet d'ajustements. Les travaux en cours concernent la définition d'objectifs, celle d'indicateurs de performance constituant une dernière étape de validation interne.
Sur ces bases, et dans le cadre d'une mission « Culture » unique, il est envisagé de définir trois programmes :
- connaissance, préservation, enrichissement et promotion des patrimoines ;
- développement et diffusion de la création ;
- transmission des savoirs et démocratisation de la culture.
La taille des trois programmes apparaît raisonnable, même si elle est inférieure à la taille moyenne d'un programme dans l'hypothèse où quelque 150 programmes regrouperaient l'ensemble des dépenses de l'Etat (1,8 milliard d'euros par programme).
On note que, conformément à l'article 20.II de la loi organique précitée, le compte d'affectation spéciale « soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle » (n°902-10) géré par le centre national de la cinématographie constitue en tant que tel une mission.
Le ministère de la culture et de la communication n'envisage pas, compte tenu de sa taille budgétaire et de la cohérence de sa proposition en terme de métiers, de participer à des missions interministérielles au sens de la LOLF, notamment dans le domaine de la recherche.
Si l'énoncé de ces conditions fixées par le comité de pilotage interministériel pour créer une mission interministérielle 5 ( * ) conduit à constater la légitimité d'une mission interministérielle dédiée à la recherche, rassemblant les principaux postes de l'actuel budget civil de recherche-développement -BCRD, il ne paraît pas raisonnable d'y inclure les crédits dévolus au ministère de la culture et de la communication, principalement pour deux raisons.
En premier lieu, la faiblesse des crédits du BCRD ne favorise pas la constitution d'un programme « recherche » au sein du budget actuel du ministère.
En second lieu, il existe dans les faits une forte intégration de la recherche dans les métiers exercés par le ministère de la culture et de la communication. Si une sous-action spécifique de l'un des programmes envisagés a bien été identifiée, elle porte principalement sur les politiques transversales en la matière, les crédits sectoriels de recherche figurant dans les deux autres programmes, compte tenu de leur forte implication dans l'exercice des métiers concernés. Peut-on effectivement dissocier dans le travail d'un conservateur d'archives ou de musées, ce qui relève de la recherche de son travail de gestionnaire d'un service ?
Par conséquent, le ministère estime, avec de bons arguments, que l'indispensable coopération interministérielle transparaît davantage dans la définition du contenu des politiques concernées, pour lesquelles des conventions-cadres semblent plus adaptées, que dans une transcription budgétaire qui conduirait, au cas particulier, à l'émiettement des moyens.
Le budget de la culture se répartirait, entre les trois programmes, en montant et en pourcentage du budget du ministère de la culture, de la façon suivante :
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Programme « Patrimoines » |
1.071 millions d'euros |
41,1 % |
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Programme « création » |
847 millions d'euros |
32,6 % |
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Programme « transmission des
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685 millions d'euros |
26,3 % |
Le choix d'actions transversales, c'est-à-dire communes à plusieurs directions, la répartition des crédits déconcentrés entre les trois programmes, les travaux non aboutis sur l'affectation au réel des rémunérations et des emplois, conduisent à adopter aujourd'hui par convention des clés forfaitaires aux crédits figurant dans les chapitres et articles actuels.
Cet exercice sera réalisé sur la base des arbitrages de l'automne concernant les missions, programmes et actions pour les années 2002, 2003 et 2004 en LFI, et les données chiffrées accompagneront le projet de loi de finances pour 2005 dans sa version préfigurant la mise en oeuvre de la LOLF.
Le choix de la création d'un programme « fonction support » destiné à accueillir les crédits et les emplois non ventilables entre les programmes de contenus, envisagée dans un premier temps, n'a pas été retenu . Après débat, il est apparu plus pertinent de réduire le nombre de programmes, pour ne laisser que des programmes de contenu. Une action a donc été créée et affectée au programme 3, qui fédère toutes les politiques transversales .
Clairement, le ministère a voulu limiter le plus possible le poids de cette fonction. Ont été intégrées dans cette action les crédits et emplois des fonctions non ventilables a priori : outre le cabinet, l'Inspection générale des affaires culturelles, la Direction de l'administration générale et le contrôle financier en tant qu'administrations centrales, y figurent également les fonctions support dans les DRAC pour les services déconcentrés -dont le périmètre a été simplement estimé à ce stade-, et les services et établissements rattachés que sont le Service national des travaux et l'Établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels de l'Etat, pour lequel l'on distingue le coût de fonctionnement figurant dans l'action n° 3.9 ; d'une part, des enveloppes de crédits d'investissement figurant dans les programmes de contenus, d'autre part.
Outre les personnels affectés, les autres dépenses concernent les loyers, les achats centralisés, la communication et le pilotage des marchés publics importants. Une estimation des crédits concernés sur la base du projet de loi de finances 2002 à 241,8 millions d'euros ce qui situe le poids de la fonction support à 9,3 % du budget total du ministère.
En tout état de cause, il sera toujours possible de reconstituer a posteriori le coût complet des politiques, à condition de prévoir en amont une clé de répartition des crédits de fonctionnement et de personnel.
2. Les indicateurs
Bien que les travaux concernant les missions, programmes et actions ne soient pas finalisés, le ministère a effectivement entamé une réflexion sur les objectifs et indicateurs de performance depuis février 2003, associant ses administrations centrales, mais également des représentants des DRAC et des établissements publics. Il est prévu que les travaux s'achèvent à la fin du premier trimestre 2004, conformément au calendrier interministériel.
Le ministère de la culture organise sa réflexion dans le respect des principes ci-après.
a) Gestion par les objectifs de performance et la mesure des résultats
La LOLF prévoit en effet que chaque programme soit accompagné d'un projet annuel de performance présentant les coûts associés aux actions, les objectifs poursuivis, les résultats obtenus et attendus pour les années à venir. Un rapport annuel de performance rendra compte en loi de règlement des résultats obtenus et identifiera les écarts avec ceux attendus.
Les objectifs de performance doivent découler d'une réflexion stratégique sur les buts de l'action de l'État. Leur nombre devra être limité et ne devront être retenus que les objectifs les plus représentatifs des priorités de politiques. Ils se distinguent des objectifs d'activité ou de mise en oeuvre de moyens, qui relèvent plus d'un dispositif de contrôle interne. L'atteinte de ces objectifs sera appréciée grâce à des indicateurs précis dont le choix sera justifié, en terme d'efficacité socio-économique, de qualité du service rendu et d'efficacité de la gestion. Une analyse comparative avec d'autres pays permettra parfois de fournir un éclairage sur la pertinence des résultats cibles retenus.
Les objectifs de performance du programme devront être déclinés au sein des ministères pour s'appliquer au mieux à l'activité de chacun des services chargés de l'exécution du programme. Ils serviront à les responsabiliser dans la conduite des opérations dont ils auront la charge et pour lesquels ils se verront déléguer des budgets globalisés.
b) Connaissance des coûts complets des actions
Les dépenses seront réparties par action dans le budget, et suivies en exécution à ce niveau. Les dépenses de fonctionnement et d'investissement, mais aussi les dépenses de personnel seront affectées à une action, de manière systématique. Les crédits seront justifiés au « premier euro ».
L'analyse du coût des actions devra répondre à deux types de besoins, la mesure de la performance au sein des programmes et des actions d'une part, la mise en évidence de coûts complets permettant des comparaisons dans le temps et dans l'espace, d'autre part.
D'ores et déjà, pour le ministère, la principale difficulté identifiée du ministère résidera, moins dans le choix des objectifs et indicateurs de performance (même si la matière culturelle se prête moins facilement que d'autres à la quantification), que dans la mise en oeuvre de plans d'action par gestionnaire et d'outils et de méthodes du contrôle de gestion .
La pertinence des objectifs et des indicateurs de performance est d'abord liée aux choix politiques du ministre, qui inscrit son action dans celle, plus large, du gouvernement. Leur pertinence au regard des choix stratégiques du ministre est, en premier lieu, expertisée par chaque gestionnaire : pour l'aider dans sa démarche, des outils méthodologiques lui ont été fournis (une fiche technique doit être constituée par indicateur, démontrant sa pertinence au regard de la capacité du gestionnaire à agir). Un examen général est également effectué par la direction de l'administration générale, afin de s'assurer de la cohérence des choix d'objectifs et d'indicateurs avec la politique menée par le ministère : la réalisation d'une maquette des projets annuels de performance par programme sera l'occasion de valider cette étape. Ces travaux doivent être terminés pour l'élaboration du projet de loi de finances pour 2005.
Les éléments disponibles seront portés à la connaissance du comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) lors de ses travaux d'expertise du programme « patrimoines » en fin d'année.
On note qu'il n'est pas prévu, à ce stade des travaux, une validation de la pertinence des objectifs et indicateurs de performance par une source indépendante de l'administration.
3. L'expérimentation.
Afin d'anticiper l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances, la direction de l'administration générale du ministère de la culture (ministère de la culture) souhaite conduire, dès l'année 2004 jusqu'en 2005, dans la région Rhône-Alpes, en direction régionale des affaires culturelles (DRAC) une expérimentation de fongibilité 6 ( * ) des crédits de personnel, de fonctionnement et d'interventions.
(1) Les objectifs
Les règles issues de la mise en oeuvre de la LOLF se situeront dans le cadre de l'organisation existante et seront adaptées aux particularités actuelles du ministère de la culture comme au contexte local, s'agissant de la direction régionale des affaires culturelles de Rhône-Alpes.
L'objectif de l'expérimentation n'est pas tant de valider les mécanismes budgétaires de fongibilité des crédits, que de montrer que ce nouveau principe de gestion a un impact réel sur les résultats des politiques menées.
Compte tenu de l'extrême variété des missions et des métiers du ministère de la culture, il a paru opportun, afin de ne pas alourdir l'expérimentation, de focaliser la mesure des résultats sur quelques axes pertinents de la politique du ministère de la culture en région Rhône Alpes, adaptés au contexte local. La liste des objectifs mesurés figurera dans le protocole prévu à cet effet, actuellement en cours de rédaction et qui, après validation par l'ensemble des partenaires, sera transmis à la direction du budget à l'automne 2003.
Pour le ministère de la culture et de la communication, les objectifs de la présente expérimentation sont, compte tenu de son organisation, notamment régionale, de trois ordres :
- préfigurer les nouveaux modes de gestion des emplois et des crédits issus de la mise en oeuvre de la LOLF , en l'occurrence la fongibilité asymétrique et les règles de report, tout en permettant aux responsables locaux que sont les directeurs des DRAC de mobiliser avec une efficacité accrue les moyens mis à leur disposition ;
- réformer le dialogue de gestion entre les directions régionales et l'administration centrale , en favorisant une participation plus en amont des DRAC, et réviser le pilotage national en s'appuyant sur la directive nationale d'orientation et sur la mise en place progressive des tableaux de bord des DRAC ;
- améliorer le pilotage de la direction régionale expérimentatrice , en mettant en oeuvre localement le plan national de développement du contrôle de gestion et en développant la culture de gestion par des actions de formation et de sensibilisation.
En participant à cette expérimentation, le ministère de la culture entend mettre à profit les enseignements qui en découleront afin de faciliter le passage de l'ensemble des composantes du ministère, aux impératifs du dispositif de la LOLF.
(2) Le périmètre budgétaire
A compter du 1 er janvier 2004, et pour la période de l'expérimentation (2004 et 2005), la fongibilité asymétrique est autorisée pour les dépenses suivantes de la dotation globale de fonctionnement de la direction régionale expérimentatrice : dépenses de personnel, dépenses de fonctionnement et les crédits d'entretien et crédits d'intervention.
Les modalités d'inscription sur le budget de l'Etat, retenues dans le cadre des projets de loi de finances pour 2004 et 2005 pour la DRAC expérimentatrice, sont les suivantes : la dotation budgétaire globale concernée par la fongibilité est inscrite sur trois nouveaux chapitres 39-01, 39-02 et 39-03 du budget du ministère de la culture. Elle comprend un tableau d'emplois.
En exécution, les dépenses sont imputées sur des articles distincts disposant d'une nomenclature d'exécution, et donc d'un suivi et d'une information analogue à celle qui existe aujourd'hui.
Ce dispositif repose sur le respect du principe de fongibilité asymétrique. De ce fait, les dépenses de personnel ne pourront pas s'élever au-delà des crédits inscrits à ce titre lors de la constitution du chapitre, crédits évalués selon la valeur du point applicable au 1er janvier 2004 pour l'année 2004.
(3) Les modalités pratiques
Dans le cadre de l'expérimentation, les contraintes suivantes devront être respectées : plafonds d'emplois et indiciaires, respect de la dotation globale, report des crédits inférieur à 3 % et règles liées à la régulation.
S'agissant du titre IV (chapitre 43-30), il y a peu de changement par rapport à la pratique actuelle : l'existence de programmes étanches n'améliore pas plus qu'aujourd'hui la fongibilité entre politiques.
En effet, la globalisation des crédits de titre IV opérée à la fin des années 1990 avait eu pour effet de créer 4 articles de prévision, regroupant, pour l'article 10 les actions patrimoniales, pour l'article 20, les actions spectacle vivant et développement culturel, pour l'article 30 les enseignements spécialisés et pour l'article 40 les crédits d'entretien. Encore conviendra-t-il de gérer au sein du titre IV la fongibilité entre crédits centraux et crédits déconcentrés.
A l'inverse, la rigidité des programmes constitue une difficulté 7 ( * ) pour les crédits du chapitre 66-91 (subventions aux maîtres d'ouvrage locaux), qui ont été complètement globalisés tous secteurs confondus. Toutefois, ce manque de souplesse doit être rapporté à l'intérêt que constitue la fongibilité entre titres au niveau déconcentré. Ce point devra être expertisé lors de l'expérimentation de 2004 afin de tirer le meilleur parti de la réforme.
Cette expérimentation fera l'objet de comptes-rendus annuels d'expérimentation tant auprès de la direction de l'administration générale du ministère que des services du ministère des finances.
4. Les changements induits par la LOLF en matière de gestion
Un des objectifs de la démarche d'expérimentation sera aussi de tester un nouveau type de dialogue de gestion entre l'administration centrale et l'échelon déconcentré.
a) Vers un nouveau mode de dialogue de gestion
Une réflexion est actuellement en cours concernant les procédures de gestion particulières.
Il semble d'ores et déjà acquis que le mandat de gestion sera un outil indispensable à la gestion commune de certains moyens par une entité spécialisée, comme cela se pratique aujourd'hui. Dans ce cas, l'avancée principale du dispositif réside dans le fait que ce sont les responsables de programme ou de budget opérationnel de programme qui décideront du niveau des moyens communs gérés par une entité spécialisée, et non l'inverse, ce qui devrait aboutir, par exemple, à la gestion centralisée des frais de mission, à partir d'enveloppes fixes.
La déclinaison du budget en budget opérationnel de programme (BOP) n'est pas aisée tant que le périmètre des programmes et des actions n'est pas stabilisé. Les choix du ministère de la culture et de la communication se feront dans le respect des principes ci-après, une fois les responsables de programme désignés. Ce travail devrait être achevé à la fin de l'année 2003.
Le responsable de programme, désigné par le ministre, prépare et assure la mise en oeuvre globale du programme. Il détermine en fonction de compétences géographiques et fonctionnelles les responsables de BOP qui mettront en oeuvre le programme et leur alloue les dotations déterminées en commun pour parvenir aux résultats attendus. Il pilote l'ensemble du dispositif de mise en oeuvre et rend compte des résultats au ministre.
Le budget opérationnel de programme permet de répartir les crédits d'un programme entre les services chargés de leur mise en oeuvre. Le BOP comportera, comme le programme, deux éléments constitutifs : d'une part les crédits et les emplois, d'autre part des objectifs et des indicateurs de performance. Le BOP présentera une répartition des crédits par action, ainsi que par nature de dépense et il programmera les opérations d'exécution du budget. Il présentera un plan annuel de gestion des effectifs du service. Les objectifs et indicateurs associés seront adaptés à l'action concrète des services, tout en prenant en considération les contraintes et le contexte local.
Le responsable de BOP conçoit la programmation d'actions et de moyens pour mener à bien la part de programme qui lui a été confiée. En fonction de compétences géographiques et fonctionnelles, les responsables d'unités d'exécution sont les acteurs opérationnels de proximité.
Les principaux responsables de BOP du ministère sont les administrations centrales -qui, participant à plusieurs programmes, peuvent être responsables de plusieurs BOP-, les DRAC -responsables de trois BOP- et quelques services communs, ce qui est le cas de la direction de l'administration générale, lorsqu'elle assure des services transversaux, comme le Département des systèmes d'information.
Enfin, le responsable d'unité d'exécution est le gestionnaire/ ordonnateur . Il exécute la programmation conçue par le responsable de BOP. Pour la part qui lui est attribuée, il est le consommateur des crédits attribués au BOP. C'est le cas notamment des établissements publics pour la subvention qui leur est accordée.
Avant de prévoir les outils du dialogue de gestion entre les responsables de programme et les responsables de BOP, il convient de définir précisément le rôle et la responsabilité de chacun des acteurs dans le cadre rénové de la LOLF.
Les termes du dialogue de gestion entre les ministères gestionnaires (et non plus « dépensiers ») et le Budget vont être renouvelés.
A la discussion sur les crédits, s'ajoutera une discussion sur les résultats des programmes .
Au sein des ministères, un dialogue de même nature va devoir se structurer entre les responsables de programme et les services opérationnels autour d'un « budget opérationnel de programme » (BOP).
C'est donc un véritable dialogue de gestion budgétaire qui doit être mis en place ou adapté à l'intérieur de l'administration de manière à expliciter la contribution attendue et les moyens affectés à chaque service pour la réalisation des programmes. Dans chaque ministère un cadre de gestion des BOP devra être élaboré, précisant notamment la chaîne de responsabilité menant du programme aux unités opérationnelles et les procédures du dialogue de gestion.
Au niveau déconcentré par exemple, les services définiront avec le responsable du programme sa déclinaison locale, rappelleront les résultats obtenus, proposeront des résultats cibles, expliqueront les opérations envisagées et justifieront les crédits demandés. A l'issue de ce dialogue, le responsable national du programme fixe l'enveloppe budgétaire mise à disposition du responsable du budget opérationnel de programme.
On relève que l'articulation entre ces différents acteurs ne repose pas nécessairement sur une ligne hiérarchique. En effet, un même responsable peut gérer plusieurs BOP et donc être associé à la mise en oeuvre de plusieurs programmes, y compris des programmes qui ne dépendent pas de son ministère de rattachement.
b) Le cas des DRAC
Principale nouveauté du dialogue de gestion identifiée dans le cadre de la LOLF, la responsabilité des DRAC est accrue . Là où ceux-ci se voyaient notifier des crédits et affecter des personnels, d'ailleurs gérés en grande partie par la direction de l'administration, les DRAC disposeront désormais d'un véritable budget, ou plus exactement de trois véritables budgets opérationnels de programme.
Acteur du processus budgétaire, il convient de les associer au débat dans un calendrier les autorisant à faire valoir leur point de vue, puisque, comme tout acteur de la LOLF, elles s'engagent sur des résultats et disposent en contrepartie de la fongibilité asymétrique au sein du BOP. Leur interlocuteur légitime est donc le responsable de programme qui leur délègue des moyens adaptés à la réalisation d'une partie du programme, pour lleur zone géographique.
L'expérimentation 2004 en DRAC Rhône-Alpes sera l'occasion de réviser les modalités du dialogue de gestion et de tirer les leçons de la réforme. D'ores et déjà, le groupe de travail interne « LOLF et déconcentration » a mis en évidence les principaux points à expertiser. Une adaptation des moyens et compétences des DRAC en faveur des fonctions de pilotage sera probablement nécessaire.
c) Le plafond d'emploi
Un des éléments clés du nouveau mode de gestion est la façon dont sera traité la question des emplois qui fait l'objet d'une approche nouvelle par la loi organique relative aux lois de finances. Celle-ci ne fixe plus un nombre de postes budgétaire théorique mais détermine un plafond d'emplois réels , évalué en termes d'équivalents temps plein.
La définition du plafond d'autorisation des emplois suppose en effet que soit résolue la manière de prendre en compte un certain nombre de situations.
Ainsi, en ce qui concerne les contractuels sur crédits, la détermination d'un plafond peut se faire par calcul du nombre d'équivalents-temps-plein rendu possible par la masse des crédits de vacation. Cependant ce calcul ne pourra se limiter à une simple division de la masse des crédits par un revenu moyen des personnels non permanents en raison de la diversité des situations des agents rémunérés sur crédits.
Si la notion de vacataire occasionnel est relativement aisée à déterminer, d'autres formes d'intervention occasionnelles seront plus complexes à traiter : les vacations de jurys de concours, d'intervenants formation, des architectes consultants de la direction des musées de France et de la direction de l'architecture et du patrimoine, des techniciens conseils des orgues historiques etc...
En ce qui concerne les jurys de concours, si l'appel à un agent du ministère ne modifie pas le plafond d'emploi, il n'en sera pas de même en cas d'appel à un intervenant extérieur qui pourra être déjà un agent public sous plafond.
La question des élèves fonctionnaires de l'institut national du patrimoine se pose également : ils occupent actuellement un emploi budgétaire mais ils ne concourent pas aux activités des services.
A ce stade et indépendamment des réponses qui pourront être apportées sur un plan interministériel à ces questions, deux orientations peuvent être rappelées :
- les autorisations d'emplois seront présentées en équivalent temps plein et concerneront tant les personnels d'Etat fonctionnaires, que les contractuels, qui sont actuellement rémunérés soit sur emplois soit sur crédits. Dans ce dernier cas, il peut s'agir d'emplois permanents ou occasionnels ;
- seuls seront concernés les personnels payés directement par l'Etat, à l'exclusion notamment des personnels des établissements publics, y compris des fonctionnaires lorsque ceux-ci sont pris en charge directement sur le budget dudit établissement (cas du Louvre aujourd'hui).
Votre rapporteur spécial adhère sur ce point complètement auxobservations contenues dans le rapport de son collègue député Olivier Dassault, rapporteur spécial des crédits de la culture.
Celui-ci, partant du constat que le mouvement de débudgétisation engagée depuis plusieurs années porte sur près du tiers des emplois permanents de titulaires comme de contractuels , critique le choix du ministère de la culture de ne pas prendre en compte dans les plafonds d'autorisations d'emplois les personnels des établissements publics y compris ceux ayant le statut de fonctionnaire lorsqu'ils sont payés sur le budget desdits établissements.
Certes, le ministère de la culture se conforme à l'interprétation que fait la direction de la réforme budgétaire de l'article 7 de la loi organique du 1 er août 2001, qui se justifie par le souci de faire correspondre le nombre d'emplois rattachés au budget au montant des crédits de personnels qui y sont inscrits.
Le rapporteur spécial de l'Assemblée nationale affirme, à juste titre, que « l'exclusion des emplois des établissements publics risque de priver les gestionnaires de l'outil de maîtrise des dépenses de personnel que constitue un plafond fixé par la loi de finances ». Il rejoint ainsi les observations faites par votre rapporteur spécial en tête de ce rapport, qui l'amenaient à s'inquiéter de l'absence de vision consolidée de l'action de l'Etat en matière culturelle .
Nul doute que, dans un contexte de débudgétisation, il y a là un manque de visibilité préjudiciable au contrôle parlementaire. Non seulement le budget ne retrace pas l'ensemble des interventions de l'Etat mais encore il occulte un certain nombre de risques financiers. Les fonctionnaires dont le traitement n'est pas payé par le budget de l'Etat gardent leur statut et seront à la charge de celui-ci au moment de leur départ en retraite. Certes, il n'y a pas là une spécificité propre au ministère de la culture, mais force est de constater dans le cas particulier qu'il s'agit d'une forme d'engagement hors bilan.
* 5 « Celle-ci doit couvrir des programmes de taille suffisante, porter sur une politique sectorielle lisible, faire l'objet d'une gestion spécifique et ne pas se limiter à la déclinaison territoriale d'une politique sectorielle ».
* 6 Principe général défini par la loi organique du 1 er août 2001, interdisant que les crédits de personnel soient alimentés par des crédits de fonctionnement et n'autorisant que le mouvement inverse.
* 7 Une forte fongibilité existera néanmoins entre les crédits monuments historiques et non monuments historiques (c'est-à-dire, pour résumer, les chapitres 56-20/66-20 et 56-91/66-91), ce qui devrait malgré tout constituer un grand progrès pour les crédits d'investissement consacrés au patrimoine et qui seront regroupés au sein du programme n°1.