B. LA STRATÉGIE MINISTÉRIELLE DE RÉFORME
En réponse à la circulaire du Premier ministre, du 25 juin 2003 et à la note du ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, et du ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, en date du 24 juillet 2003, le ministre de la culture a fait connaître dans une note en date du 30 septembre 2003 les grands axes de la stratégie de réforme de son département ministériel.
Cette stratégie se décline de la façon suivante :
- resserrer le nombre de directions et services d'administrations centrales directement rattachées au ministre ;
- décentraliser certaines missions , et en tirer les conséquences en termes d'organisation des services déconcentrés du ministère de la culture ;
- responsabiliser et réorganiser les établissements publics sous tutelle du ministère ;
- faire confiance au secteur privé pour exercer des missions jusque-là conduites par l'administration ;
- moderniser la gestion des moyens du ministère.
Pour expliciter le contenu de cette stratégie, votre rapporteur spécial regroupera les réformes envisagées à trois niveaux : les changements de structure, l'évolution du management et l'adaptation de la gestion des moyens.
1. Les changements de structure
La restructuration de la nomenclature budgétaire en fonction de trois programmes induit des réformes de l'organisation administrative. Celles-ci doivent se faire en deux étapes : dans un premier temps, il s'agira de revoir l'organisation et la répartition des fonctions transversales avant d'envisager, dans un deuxième temps, le regroupement d'un certain nombre de fonctions sectorielles.
L'idée directrice de la réforme est la volonté de resserrer les entités centrales, directions, délégations ou départements en vue d'améliorer l'efficacité des actions transversales.
La première mesure structurelle va consister à renforcer le rôle de pilotage de la direction de l'administration générale (DAG) . Cette direction avait déjà connu des adaptations dans son mode d'organisation. Elle a ainsi fait l'objet en 2002 d'une réorganisation en matière de gestion du personnel et immobilière. Par ailleurs, c'est auprès du directeur de l'administration générale qu'ont été créées, à côté de la mission pour la modernisation et la réforme de l'Etat, deux missions nouvelles, l'une pour la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances et l'autre pour le développement du contrôle de gestion.
La DAG joue ainsi le rôle de « tête de réseau ». C'est à elle qu'incombera la charge du pilotage tant des directions régionales des affaires culturelles que du réseau des établissements publics. On note que la DAG récupère vis-à-vis des DRAC une pleine compétence qu'elle partageait avec la délégation à l'action territoriale, jusqu'à présent compétente en ce qui concerne le contenu des politiques.
En second lieu, il a été décidé la création d'une délégation au développement culturel et à l'action internationale , qui jouera le rôle de coordination en matière de formation et d'enseignement artistique. C'est en son sein que sera effectuée la veille stratégique en matière d'industrie culturelle. Cette structure sera également compétente pour la politique en matière de recherche et d'étude, ainsi que pour le suivi et la coordination de la politique des publics.
Enfin, à court terme, il est prévu le regroupement des actions du ministère en matière d'information et de communication actuellement éparpillées entre le département de l'information et de la communication et les services de communication des différentes directions.
A moyen terme, il est indiqué, de façon il est vrai allusive, que le ministère entamera le regroupement des fonctions sectorielles en programme au sens de la LOLF. Votre rapporteur spécial souligne qu'une telle opération est loin d'être simple compte tenu de l'existence, à l'heure actuelle, d'une douzaine de services indépendants et donc de la nécessité de faire cohabiter sous une même autorité des services au mode d'intervention très divers.
D'autres réformes sont envisagées dans le cadre du processus de décentralisation. C'est ainsi que le ministère fait état de la préfiguration de rapprochements entre les directions régionales des affaires culturelles et les services départementaux de l'architecture et du patrimoine . Parmi les objectifs recherchés, on peut mentionner la volonté de développer un échelon départemental de proximité et d'assurer une meilleure articulation entre les niveaux régional et départemental. Votre rapporteur spécial note que cette évolution est conforme à celle qu'il a préconisée dans son rapport d'information intitulé « 51 mesures pour le patrimoine monumental » 8 ( * ) .
2. L'évolution du management
La loi organique relative aux lois de finances va avoir pour conséquence de faire évoluer le style de management au sein du ministère.
C'est ainsi que devrait se mettre en place un dialogue de gestion qui devrait faire porter le débat sur les objectifs à atteindre, les indicateurs de performance et les moyens disponibles. Les personnes concernées seront les responsables de programme, les responsables de budget opérationnel comme les directeurs d'administration centrale ou les directeurs régionaux des affaires culturelles, ainsi que les établissements publics.
Les indicateurs de performance devraient être définis dans le cadre du prochain comité d'orientation stratégique de la modernisation qui devra se réunir au cours de mois de novembre. Votre rapporteur spécial attend avec intérêt les résultats de cet exercice compte tenu du caractère relativement subjectif de la performance dans nombre de domaines couverts par l'action du ministère.
La politique de contrat d'objectifs et de moyens sera développée progressivement sur le modèle de celui-ci qui a été passé avec le Musée du Louvre, probablement dans un format allégé.
Enfin il a été décidé de créer un lien entre la directive nationale d'orientation, adressée d'habitude en début d'année et les demandes budgétaires des DRAC . Il s'agit de permettre à ces dernières d'élaborer leur budget en tenant compte des objectifs annuels et des orientations définies par la directive nationale d'orientation pluriannuelle.
3. L'adaptation de la gestion des moyens
La gestion du ministère va connaître des changements non négligeables par suite de mesures de simplification réglementaire et d'une adaptation de l'organisation et des objectifs du pilotage des services.
a) Les mesures de simplification
Notamment dans le cadre de la seconde loi habilitant le gouvernement à légiférer par ordonnance en vue de simplifier le droit, le ministère de la culture envisage une série de mesures, soit au profit de l'administration, soit au profit de l'usager et bien souvent au profit des deux à la fois.
C'est ainsi qu'il a été prévu d'harmoniser les régimes des procédures de travaux sur les monuments historiques et le permis de construire . Dans le même état d'esprit, il est prévu que la création d'une zone de protection du patrimoine urbain paysagé , qui relève du préfet de région, soit transféré e aux maires . Enfin, la commission locale du secteur sauvegardé deviendrait permanente.
En ce qui concerne les bibliothèques , elles ne seraient plus réparties en deux catégories au lieu de trois , tandis que les collectivités territoriales seraient autorisées à créer certains postes de conservateur territorial indépendamment de l'intervention d'un décret.
Les mesures de simplification concernent également l'usager. La modification du régime de travaux sur un immeuble protégé situé dans le champ de visibilité d'un autre monument historique est prévue pour éviter la superposition d'avis parfois divergents. Dans la même perspective, on devrait aboutir à une harmonisation du régime des travaux pour les immeubles inscrits à l'inventaire supplémentaire et pour les immeubles situés dans leurs abords .
En dernier lieu, le principe de la compétence du propriétaire en qualité de maître d'ouvrage pour les travaux réalisés sur son propre bien est réaffirmé conformément aux recommandations du rapport de M. Jean-Pierre Bady.
D'autres réformes de procédure sont prévues telle la création d'un guichet unique dans les mairies pour les demandes touchant à l'urbanisme, ce qui sera rendu possible par l'alignement de l'instruction des autorisations en secteur sauvegardé sur le droit commun de l'urbanisme. On note également l'ouverture aux associations de défense de l'environnement de la possibilité de recours devant la section spéciale de la commission régionale et des sites .
b) L'adaptation du pilotage
En premier lieu, le ministère s'engage résolument en application de la circulaire de mars 2001 en faveur d'une politique de qualité.
L'accueil du public est ainsi placé au coeur des préoccupations des services. Les services départementaux de l'architecture et du patrimoine notamment, sont invités à faire des efforts pour développer l'information du public par la mise en place d'un site internet, par l'édition de documents sur la valorisation des paysages ou les critères d'appréciation des dossiers, ainsi que par l'offre de possibilité de rendez-vous personnalisés aux administrés.
Un nombre croissant d'organismes est invité à recueillir l'avis des usagers pour l'amélioration de leurs prestations. Tel est le cas en particulier de la cité de la musique, du centre Georges Pompidou ou de l'établissement public de la grande halle de La Villette.
D'une façon générale, le ministère de la culture est engagé dans la mise en oeuvre de la charte d'accueil des services de l'Etat qui sera applicable à partir du 1 er janvier 2004 dans six départements pilotes : Hautes-Pyrénées, Charente, Eure-et-Loir, Ain, Moselle et Loiret et sur tout le territoire à partir 2005.
Dans le cadre de la mise en oeuvre de LOLF et du contrôle de gestion, les directions formaliseront ces objectifs d'amélioration de la qualité du service rendu.
Cet effort pourra comporter une amélioration de l'accueil physique et notamment un assouplissement des heures d'ouverture, l'adaptation de l'accueil téléphonique, le développement de sites internet qui sont considérés comme un élément majeur de l'image du ministère, ainsi que la systématisation du suivi du courrier et des réponses.
c) Le recours à des organismes d'évaluation interne et externe
Le programme d'études du ministère prévoit d'associer plus systématiquement l'inspection générale de l'administration des affaires culturelles au processus d'études et d'évaluation conduit par le département des études et de la prospective . En outre, des inspections sont menées conjointement par l'inspection générale et par des inspections relevant d'autres départements ministériels. C'est ce qui a été fait dans le cas de l'archéologie préventive, qui a fait l'objet d'une enquête conjointe de l'inspection générale du ministère et de l'inspection générale des finances.
Par ailleurs, le ministère a eu recours à des sociétés de conseil extérieures. Outre l'étude commandée à KPMG, au moment de la constitution du gouvernement, sur les marges de manoeuvre budgétaire du ministère, il faut mentionner une série de commandes concernant la fonction de maîtrise d'ouvrage ou un audit sur la Bibliothèque nationale de France. Un audit des systèmes d'information a été conduit afin de procéder à un état des lieux et à des recommandations concernant la sécurité, la fonction informatique et la capacité du système à produire les informations nécessaires à l'élaboration des indicateurs de performance et aux contrôles de gestion. Enfin, deux audits viennent ou vont être lancés qui concernent d'une part la formation des personnels et d'autre part la structuration du budget en programmes.
d) L'amélioration de la gestion des ressources humaines
Dans un contexte marqué par l'importance des perspectives de départs en retraite, il est impératif de mettre en place une gestion prévisionnelle des ressources humaines.
Un premier axe consiste à déconcentrer les personnels. Les agents en poste au musée du Louvre, qui se monteront à 1.315 en 2004 dépendront de l'administration du musée pour tous les actes de gestion administrative qui ne relèvent pas de l'autorité ayant le pouvoir de nomination et qui ne supposent pas de contreseing d'un autre ministre.
Une évolution analogue devrait être enregistrée pour les agents des directions régionales des affaires culturelles et des principaux établissements publics.
Le ministère de la culture, à un second niveau, a anticipé sur les travaux menés au premier semestre 2003, au niveau de la direction générale de la fonction publique relative à la fusion des corps des services déconcentrés et d'administration centrale et pour les catégories C et B ainsi que pour les corps d'attaché.
La responsabilisation du personnel d'encadrement dans le cadre du processus de reconnaissance du mérite des agents, devrait selon le ministère trouver ses limites dans le secteur de la culture, ne serait-ce qu'à cause de la faiblesse du mérite du corps.
La notation va évoluer à partir de 2004 pour consolider une pratique déjà en vigueur au ministère d'évaluation et de fixation d'objectifs entre le supérieur et l'agent .
En ce qui concerne le montant des primes, compte tenu des marges de manoeuvre limitées, le ministère responsabilise les chefs de service qui souhaitent, pour certains de leurs agents, une amélioration significative de leur régime indemnitaire, en leur ouvrant une enveloppe à répartir et en les incitant à opérer, dans les limites réglementaires, une répartition qui tienne, réellement compte, en plus ou en moins des mérites respectifs des agents.
Le ministère généralise la procédure de la lettre de mission pour la nomination des directeurs d'administration et dans une moindre mesure des différents chefs de service ou responsables d'établissements publics.
La direction de l'administration générale a d'ailleurs développé depuis 2002 une procédure annuelle d'objectifs assorti d'un calendrier constituant un programme d'actions permettant à chaque responsable de situer son activité et ses objectifs dans le cadre des priorités de la direction.
Enfin, poursuivant une expérience initiée en 1991, qui reposait sur la responsabilisation des services quant à l'usage des moyens qui leur étaient affectés, le ministère entend, avec l'entrée en vigueur de la LOLF et dès 2004 en ce qui concerne la DRAC Rhône-Alpes, prolonger ce type de démarche qui permet aux intéressés de bénéficier d'un retour sur les économies réalisées.
e) Les développements de l'externalisation
Le ministère a décidé de faire confiance au secteur privé pour exercer des missions jusqu'alors conduites par l'administration. En dépit des risques liés à une mauvaise perception de ce genre d'initiative par les personnels de la culture, M. Jean-Jacques Aillagon a engagé son département ministériel dans la voie du transfert de missions ou d'opérations au secteur privé : restitution de la maîtrise d'ouvrage sur les monuments historiques à leur propriétaire - mesure déjà évoquée au titre de la simplification mais qui s'inscrit également dans une redéfinition des contours du secteur public - , rénovation et gestion du Grand Palais, dont le choix révèle un souci de limiter les engagements financiers de l'Etat dans la remise en état du bâtiment et son adaptation à des nouvelles fonctions encore à préciser, réflexion , enfin, sur la sous-traitance de fonctions supports des musées, tels le gardiennage ou la tenue des vestiaires.
* 8 « 51 mesures pour le patrimoine monumental » - Rapport n° 378 (2001-2002).