Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2007

2. Les dépenses d'action sociale : la difficulté de mettre fin à une politique de guichet ouvert

Bien qu'elle ne représente que 6,7 % de ses dépenses totales, l'action sociale constitue un moyen d'action essentiel pour la branche famille. La convention d'objectifs et de gestion (Cog), signée avec l'Etat le 2 août 2005 pour la période 2005-2008 prend acte de l'importance de cet outil, puisqu'elle prévoit une augmentation des ressources du fonds national d'action sociale (Fnas) de 7,5 % par an pendant toute la durée de la convention, soit une hausse de plus de 30 % des moyens de l'action sociale en cinq ans.

Bilan du fonds national d'action sociale (Fnas) pour la période 2004-2007
(en milliers d'euros)
	2004	2005	2006*	2007*
Prestations de service	2.002.532 + 22,6 %	2.440.678 + 21,9 %	2.618.534 + 7,3 %	2.810.939 + 7,3 %
Prestations de services ordinaires	1.183.500 + 17,6 %	1.383.651 + 16,9 %	1.512.774 + 9,3 %	1.617.643 + 6,9 %
- prestations de service ordinaires « petite enfance »	759.471 + 22,8 %	983.493 + 29,5 %	1.068.941 + 8,7 %	1.145.942 + 7,2 %
- autres prestations de services ordinaires	361.311 + 8,0 %	400.158 + 10,8 %	443.833 + 10,9 %	471.701 + 6,3 %
- prestations de services « fonctionnaires »	62.718 + 13,0 %	0 -	0 -	0 -
Contrats « enfance »	549.881 + 25,6 %	685.966 + 24,7 %	712.707 + 3,9 %	783.461 + 9,9 %
Contrats « temps libre »	269.151 + 43,6 %	371.061 + 37,9 %	393.053 + 5,9 %	409.835 + 4,3 %
Fonds d'action sociale de la Cnaf	4.834 - 10,5 %	4.788 - 1,0 %	7.698 + 60,8 %	8.127 + 5,6 %
Dotations d'action sociale des caisses	803.734 + 1,7 %	812.320 + 1,1 %	827.231 + 1,8 %	840.782 + 1,6 %
Fonds d'investissement « petite enfance »	91.790 + 32,1 %	97.523 + 6,2 %	104.656 + 7,3 %	86.839 - 17,0 %
Fonds d'investissement pour la petite enfance (Fipe)	42.635 - 11,4 %	27.253 - 36,1 %	24.563 - 9,9 %	5.836 - 76,2 %
Aide exceptionnelle à l'investissement (AEI)	46.227 +++	50.622 + 9,5 %	42.601 - 15,8 %	25.024 - 41,3 %
Dispositif d'aide à l'investissement petite enfance (DAIPE)	2.928 -	19.648 +++	29.538 + 50,3 %	36.354 + 23,1 %
Quatrième plan crèches	0 -	0 -	7.954 +++	19.625 +++
Transferts	64.221 + 4,6 %	64.544 + 0,5 %	79.866 + 23,7 %	78.879 - 1,2 %
Participation au fonds « aide à domicile »	57.123 + 4,3 %	57.414 + 0,5 %	71.866 + 25,2 %	70.879 - 1,4 %
Participation Agirc-Arrco	7.098 + 7,3 %	7.130 + 0,5 %	8.000 + 12,2 %	8.000 -
TOTAL	2.967.111 + 15,9 %	3.419.853 + 15,3 %	3.637.985 + 6,4 %	3.825.566 + 5,2 %
* Prévisions Source : Cnaf

a) La nécessité de maîtriser le dérapage des dépenses constaté en 2005

Le budget prévisionnel du Fnas, adopté en août 2005, devait permettre de respecter l'ensemble des engagements déjà pris par les caisses, notamment auprès des collectivités locales et autres partenaires, et de créer les 15.000 places de crèche supplémentaires annoncées par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale du 8 juin 2005, les financements devant être orientés en priorité vers les territoires aux besoins sociaux les plus importants, notamment ceux qui souffrent d'un retard en matière d'équipements pour la petite enfance.

Mais l'année 2005 s'est traduite par un dérapage sensible des dépenses d'action sociale par rapport aux prévisions de la Cog : elles ont en effet été supérieures de 248 millions d'euros aux crédits ouverts.

Ce dépassement est lié, pour l'essentiel, à une augmentation plus rapide que prévue des dépenses de prestations de services , ordinaires mais surtout contractuelles (20 % en un an, au lieu des 13 % prévus dans la Cog). D'après la Cour des comptes, le dérapage des dépenses au titre des contrats « enfance » et des contrats « temps libre » s'explique par les modalités mêmes de fonctionnement de ces contrats :

« La prestation de service contractuelle versée à la commune signataire est (...) assise sur l'augmentation constatée de ses dépenses au titre du contrat. Concrètement, les dépenses dites nouvelles de la commune, c'est-à-dire les dépenses supplémentaires effectuées par cette dernière par rapport à celles enregistrées l'année antérieure à la signature du contrat sont partagées entre la caisse et la commune en fonction du taux de cofinancement du contrat.

« (...) Généralement, elles [les caisses] procèdent à la liquidation de la prestation de service contractuelle sur la base d'un état certifié par les communes de leurs dépenses nouvelles détaillées par action, sans que les pièces à l'appui permettent un réel contrôle de l'assiette des dépenses retenues. En outre, lorsque les actions des contrats portent sur l'accroissement des capacités d'accueil de services et d'équipements sociaux percevant une subvention de fonctionnement ou d'équilibre des communes signataires, de nombreuses communes calculent le montant de leur dépense nouvelle sur la base de l'augmentation du montant de la subvention versée. Ce mécanisme conduit les caisses à cofinancer le renchérissement des coûts de revient des structures concernées, sans service supplémentaire.

Le dispositif contractuel mis en place par la Cnaf présente là une notable différence avec le système des prestations de services ordinaires, qui prémunit les caisses contre l'augmentation du coût de revient des structures grâce au mécanisme des prix plafonds. » ^{3 ( * )}

En l'absence de mesures correctrices, la simple reconduction de ces dépenses en 2006 aurait conduit à une évolution des dépenses de prestations de service bien supérieure à celle prévue par la Cog.

C'est la raison pour laquelle la commission d'action sociale de la Cnaf a dû adopter une série de mesures de régulation, visant à maîtriser l'évolution des dépenses au titre des prestations de services :

- tout d'abord, les subventions accordées dans le cadre des nouveaux contrats « enfance - jeunesse », ainsi que celles liées au fonctionnement des places nouvelles créées au titre du quatrième plan crèches, sont désormais accordées dans le cadre d'enveloppes limitatives. Au niveau national, cette enveloppe est de 56,2 millions d'euros à l'horizon 2008 et sa répartition entre les caisses locales sera établie en fonction du taux de couverture des besoins sur le terrain. De plus, les Caf sont désormais soumises à des critères de sélection des projets pour la gestion de ces enveloppes ;

- pour les contrats en cours, une distinction est opérée entre les projets, selon qu'ils présentent ou non des développements nouveaux : les projets inchangés sont renouvelés pour trois ans aux conditions anciennes, mais le montant de la subvention accordée est plafonné à celui constaté à l'échéance du contrat actuel ; pour les projets comprenant des actions nouvelles, l'ancien contrat sera prolongé de six mois aux conditions anciennes, seules les actions nouvelles étant soumises aux nouvelles règles de financement.

D'une façon générale, les Caf ont été appelées à une plus grande vigilance lors du renouvellement des contrats. Il leur est demandé de faire le point avec les structures et les collectivités qui les cofinancent sur la pertinence des activités, afin de concentrer les aides de la branche famille sur les actions considérées comme prioritaires, à savoir notamment l'augmentation nette de places d'accueil. Le réexamen des conditions de financement ne doit naturellement toutefois pas conduire à remettre en cause la pérennité d'une structure.

D'après la Cnaf, la mise en oeuvre de ces différentes mesures devrait se traduire par les économies suivantes :

(en milliers d'euros)
	Contrats enfance	Contrats temps libre
Révision du profil des contrats	20.952	16.789
Signature des contrats à partir du 1 ^er juillet	10.267	5.371
Centrage des contrats sur l'augmentation nette de places	7.913	7.195
Ajustement des prévisions de dépenses des nouveaux contrats	8.619	5.508
TOTAL	47.751	34.863

Ces mesures ont permis de bâtir un nouveau budget primitif pour 2006 plus compatible avec le cadrage budgétaire fixé par la Cog, tout en préservant les sommes nécessaires au financement du quatrième plan crèches.

Votre commission approuve ces mesures qui doivent permettre la pérennité de l'action sociale de la branche famille, dans des conditions de gestion rénovées. Elle constate d'ailleurs qu'en moyenne, les nouvelles conditions de financement des contrats « enfance - jeunesse » ne conduisent à une réduction de la participation des Caf que de deux points (elle passerait de 80 % à 78 %).

Elle soutient par ailleurs la demande de la Cour des comptes en faveur d'une plus grande rigueur du contrôle exercé par les Caf sur les structures financées : il lui semble en effet insuffisant que seules 70 % des caisses aient mis en place une fonction de contrôle sur place en action sociale.

* ³ Cour des comptes, rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2006.