Projet de loi de finances pour 2010 : Economie. Compte d'affectation spéciale : gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien

III. LE PROGRAMME 223 « TOURISME »

Le comité de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 4 avril 2008 a décidé la création d'une direction générale unique regroupant la Direction générale des entreprises (DGE), la Direction du tourisme (DT) et la Direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales (DCASPL). Depuis l'entrée en vigueur du décret n° 2009-37 du 12 janvier 2009 portant création de la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services, le programme 223 « Tourisme » est placé sous la responsabilité du directeur général de la DGCIS , M. Luc Rousseau. Celle-ci comprend dorénavant une sous-direction du tourisme composée de 49 agents dont les dépenses de personnels sont prises en charge dans le cadre du programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » ( cf. supra ) à l'instar de l'ensemble des personnels de la DGCIS.

Les principales orientations du programme s'articulent autour de trois grandes priorités : renforcer la promotion de la France à l'étranger, développer l'économie du tourisme, et favoriser l'accès de tous aux vacances.

A. L'UTILISATION DES CRÉDITS

1. Des crédits de paiement en baisse pour 2010

Les crédits du programme « Tourisme » s'élèvent à 58,08 millions d'euros d'AE et 56,68 millions d'euros de CP . Ils ne représentent que 2,9 % des crédits de paiement de la mission. Le périmètre budgétaire étant inchangé par rapport à 2009, et après une baisse de 0,6 % en 2009 par rapport à 2008, ces crédits connaîtront un fléchissement significatif de 12 % en 2010.

Evolution et répartition par action des crédits demandés pour 2010

Intitulé de l'action	LFI 2009 CP (en euros)	PLF 2010 CP (en euros)	En % des CP du programme	Variation 2010/2009
Promotion de l'image touristique de la France et de ses savoir-faire	40.847.471	42.476.749	75 %	4 %
Economie du tourisme et développement de l'activité touristique	18.386.018	10.090.091	18 %	- 45 %
Politiques favorisant l'accès aux vacances	4.010.144	3.313.758	6 %	- 17 %
Soutien du programme tourisme	993.311	800.000	1 %	- 19 %
Total	64.236.944	56.680.598	100 %	- 12 %

Source : projet de loi de finances pour 2010, annexe « Economie »

2. Des crédits principalement axés sur des « grands chantiers » : la création d'Atout France et l'exposition universelle de Shanghai 2010

Toutefois, le financement de l' action « Promotion de l'image touristique de la France et de ses savoir-faire » , qui regroupe l'essentiel des crédits, est préservé et progresse de 4 %. Elle concentre 75 % des crédits du programme, soit 42,47 millions d'euros dont 34,7 millions d'euros sont consacrés à la subvention pour charges de service public versée à l'opérateur Atout France , né de la fusion entre Maison de la France et ODIT-France ^{7 ( * )} (observation, développement et ingénieries touristiques) qui est lui-même né de la fusion en janvier 2005 de l'agence française de l'ingénierie touristique, de l'observatoire national du tourisme et du service d'étude et d'aménagement touristique de la montagne, pour assurer la promotion à l'étranger du tourisme en France. Ce programme inclut également la participation de l'Etat, à hauteur de 7 millions d'euros pour 2010, à la construction du pavillon français de l' exposition universelle de Shanghai de 2010 , ainsi que les contributions à l'Organisation mondiale du tourisme et à l'Organisation du tourisme dans les Caraïbes.

En ce qui concerne l' action « Economie du tourisme et développement de l'attractivité touristique » , la « chute » des crédits de paiement de 45 % pour 2010 est liée à l'apurement effectué en 2009 des dettes des contrats de projet Etat-régions (CPER) de la période 2000-2006. Les 10 millions d'euros budgétés retrouvent donc un niveau de budgétisation comparable à celui de la loi de finances pour 2008 et s'insèrent dans la participation aux CPER 2007-2013 avec un objectif de développement durable, d'observation du développement touristique et de qualité des services.

S'agissant de l' action « Politiques favorisant l'accès aux vacances » , les crédits s'établissent à 4 millions d'euros en AE et 3,3 millions d'euros en CP. Ils seront axés sur la montée en puissance des contractualisations en matière d'accessibilité des infrastructures et équipements touristiques pour 3,59 millions d'euros en AE et 2,86 millions d'euros en CP, la promotion du label Tourisme et Handicap, l'encouragement au départ en vacances de publics cibles (départ des seniors, accueil des jeunes touristes français et étrangers, encouragement au départ des personnes mobilisées par des proches en situation de dépendance). En outre, votre rapporteur spécial a été informé que le développement des mesures et des actions favorisant le départ en vacances de publics cibles sera pérennisé, conformément aux engagements pris lors des deux Comités interministériels du tourisme des 9 septembre 2003 et 24 juillet 2004.

Enfin, subsiste une action « Soutien du programme tourisme » dont les crédits, en constante attrition, ne sont plus destinés qu'à couvrir les dépenses de fonctionnement relatives à l'activité des services déconcentrés au sein des DIRECCTE. Votre rapporteur s'interroge sur l'utilité de conserver une telle action alors même que les moyens de la DGCIS et du programme « Tourisme » sont hébergés par l'action « Moyens des politiques du tourisme et actions en faveur des PME, du commerce, de l'artisanat et des services et des professions libérales » du programme 134 précité.

B. LES DÉPENSES FISCALES RATTACHÉES : QUELLE ÉVALUATION POUR 1,86 MILLIARD D'EUROS DE POLITIQUES INCITATIVES ?

Le montant des pertes de recettes pour l'Etat correspondant aux dépenses fiscales rattachées au programme représente 1,86 milliard d'euros , soit plus de 30 fois celui des crédits budgétaires.

En 2009, huit mesures fiscales étaient rattachées au programme dont six à titre principal. Parmi elles, trois mesures fiscales concernaient les investissements de mise aux normes ou la cession d'actifs immobiliers professionnels dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants. La loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques a mis fin à ces dispositions (notamment l'amortissement exceptionnel pour dépenses de mise aux normes dans les hôtels, cafés et restaurants) de manière concomitante avec l'adoption du taux réduit de TVA pour la restauration . A cet égard, il peut sembler paradoxal que le choix de rattacher ce dispositif fiscal dérogatoire au programme tourisme n'ait pas été privilégié.

En conséquence, cinq mesures demeurent inscrites au programme 223 Tourisme, dont quatre à titre principal qui font l'objet d'un chiffrage.

Dépenses fiscales dont l'objet principal contribue au programme

(en millions d'euros)
	Chiffrage pour 2008	Chiffrage pour 2009	Chiffrage pour 2010
Taux de 5,5 % sur l'hôtellerie Nombre de bénéficiaires 2007 : 34.000 entreprises	1.540	1.540	1.560
Taux de 5,5 % sur l'hébergement en campings classés Nombre de bénéficiaires 2007 : 4.600 entreprises	200	200	200
Réduction d'impôt au titre des investissements locatifs et de la réhabilitation de logements dans les résidences de tourisme situées dans certaines zones rurales Nombre de bénéficiaires 2007 : 13.400 ménages	45	45	50
Exonération d'impôt sur le revenu de la contribution patronale au financement des chèques-vacances Nombre de bénéficiaires 2007 : 2.500.000 ménages	40	40	50
TOTAL	1.825	1.825	1.860

Source : projet de loi de finances pour 2010, annexe « Economie »

La progression des dépenses fiscales du programme tient notamment à la progression du poste de TVA réduite sur l'hôtellerie. Or, cette mesure à caractère général s'applique à l'ensemble de la profession et relève donc tout autant d'une aide à ces entreprises et à l'emploi dans le secteur d'activité que d'une politique active en matière de tourisme. Néanmoins, les réponses apportées à votre rapporteur spécial indiquent que cette mesure, dont le gain moyen est estimé à environ 46.000 euros par bénéficiaire, a eu un impact indirect mais non négligeable sur l'attractivité internationale de la France dans un contexte de concurrence exacerbée au niveau européen, la clientèle étrangère représentant, en 2008, 35,9 % des nuitées hôtelières sur un total de 197,7 millions de nuitées. Le taux réduit de TVA sur l'hébergement en campings classés a bénéficié quant à lui à un peu plus de 4.600 entreprises en 2008 qui ont représenté près de 98,8 millions de nuitées dont 35,7 % en provenance de l'étranger.

La difficulté d'évaluer l'efficacité d'une telle mesure réside dans l'absence d'analyse précise de son effet sur la croissance et l'emploi, même si les services de la DGCIS soulignent une croissance lente mais régulière de l'emploi salarié dans ce secteur (en hausse de 6 % entre 2000 et 2006) tout en notant par ailleurs que l'offre d'emploi dans le secteur HCR n'est actuellement pas satisfaite.

En 1999, première année de la mise en oeuvre du dispositif d'aide à l'investissement dans les résidences de tourisme, 16 % des lits (soit 2.221 lits) ouverts étaient situés en zones de revitalisation rurale (ZRR). Depuis cette date, l'augmentation du parc des résidences de tourisme en ZRR est la suivante :

Evolution du parc des résidences de tourisme en ZRR

Années	% de lits ouverts en ZRR	Soit, en nombre de lits
2000	13 %	3.165
2001	38 %	5.378
2002	48 %	5.463
2003	38 %	7.428
2004	41 %	8.794
2005	35 %	9.898
2006	48 %	18.984
2007	36 %	15.607
2008	36 %	15.000

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Une mission conjointe du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer et du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, chargée d'établir un diagnostic et un bilan des dispositifs existants en matière de réhabilitation de l'immobilier de loisirs, remettra son rapport en fin d'année aux ministres concernés.

Ce rapport, qui est attendu par votre rapporteur, répond à une demande formulée non seulement par la commission de l'économie, dans le cadre de l'adoption de la loi de développement et de modernisation des services touristiques, mais aussi par M. Philippe Marini, rapporteur général, au moment de l'adoption de la prolongation de deux ans de la réduction d'impôt pour l'acquisition et la réhabilitation de résidences de tourisme en ZRR dans le cadre de la loi de finances pour 2009.

Enfin, l'exonération d'impôt sur le revenu de la contribution patronale au financement des chèques vacances semble présenter un coût limité et un effet de levier important. En effet, l'Agence nationale pour les chèques vacances (ANCV) conclut qu'un foyer qui bénéficie de chèques vacances pour un montant de 312 euros dépense en contrepartie 1.255 euros soit un ratio de 4,02 sachant qu'environ 85 % des chèques vacances sont utilisés pour partir en vacances, les 15 % restants l'étant pour des dépenses de loisirs, au ratio plus faible. L'effet de levier des chèques vacances sur les dépenses des bénéficiaires conduit donc à des recettes supplémentaires élevées pour le budget de l'Etat, tant en matière de TVA que d'impôt sur les sociétés.

Ainsi, le chèque-vacances bénéficie à environ sept millions de personnes (2,9 millions de porteurs de chèques vacances), sachant que le nombre de personnes qui ne partiraient pas sans cette aide est évalué à deux millions. Par ailleurs, son impact économique est estimé à quatre fois son volume d'émission qui, en 2007 a progressé de 6,3 % pour atteindre 1,12 milliard d'euros.

Au final, tout comme pour le programme « Développement des entreprises et de l'emploi », la prépondérance du poids des dépenses fiscales dans les politiques de soutien à l'activité touristique doit conduire, dans la logique d'évaluation mise en place par la LOLF, à mesurer plus précisément l'efficacité de ces politiques publiques au regard de leur coût.

C. OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Si la stratégie globale du programme 223 reste inchangée par rapport à 2009, la mesure de la performance se fondera, avec la suppression de l'objectif « Attirer et fidéliser un nombre croissant de touristes étrangers susceptibles de contribuer à l'augmentation des recettes touristiques », sur trois objectifs, contre quatre en 2009 . L'objectif retiré du « bleu budgétaire » reste en lui-même une des grandes priorités du programme mais les deux indicateurs qui visaient à en évaluer les résultats (« Mesure de la performance du site de vente en ligne Franceguide.com » et « Evolution des dépenses par séjour des touristes non-résidents ») ont du être supprimés en raison des incertitudes liées au devenir même du site Franceguide.com dont l'activité est nettement inférieure aux prévisions initiales et de la très forte sujétion à la conjoncture macro-économique des comportements de consommation des touristes étrangers. Votre rapporteur spécial regrette que soit ainsi abandonné tout indicateur tendant à mesurer les dépenses des touristes étrangers. Car le vrai critère d'attractivité touristique de la France n'est pas le nombre d'entrées sur le territoire, mais bien le montant des échanges réalisés au cours des séjours.

En 2010 subsisteront les objectifs suivants :

- Objectif n° 1 : « Augmenter la capacité de l'opérateur chargé du développement du tourisme à mobiliser des partenariats financiers » ;

- Objectif n° 2 : « Favoriser l'amélioration de l'offre touristique pour répondre aux attentes du marché et orienter la demande en accompagnant les démarches qualité » ;

- Objectif n° 3 : « Évaluer l'impact des mesures fiscales en faveur de l'Agence nationale pour les chèques-vacances ».

Dans le détail, les évolutions portent principalement sur l'objectif n° 1 ajusté dans le PAP 2010, afin de prendre en compte le rapprochement de Maison de la France et GIP ODIT-France au sein du nouvel opérateur unique de l'Etat en matière touristique, ATOUT-France. Si la problématique générale de l'objectif qui consiste à mobiliser des ressources extra-budgétaires est maintenue, les deux indicateurs qui existaient dans le PAP 2009 sont fusionnés en un seul indicateur (« Part du partenariat dans le budget d'ATOUT-France »), lui-même constitué de deux sous-indicateurs, portant l'un sur le financement global d'ATOUT-France et l'autre sur le financement de la réalisation d'études.

D. UN BUDGET 2010 ORIENTÉ SUR DES RÉFORMES ET DES PROJETS EMBLÉMATIQUES

1. La loi de développement et de modernisation du tourisme

Les principaux axes de la loi de développement et de modernisation des services touristiques sont les suivants :

- la refonte de la classification hôtelière ^{8 ( * )} ;

- la modification du système d'attribution des chèques-vacances pour permettre au personnel des entreprises de moins de 50 salariés d'y accéder ;

- la simplification de la réglementation applicable aux agences de voyage aboutissant au remplacement des actuels régimes d'autorisation par un régime unique de déclaration ;

- la création de l'agence Atout-France ;

- l'instauration de la baisse de la TVA de 19,6 % à 5,5 % dans la restauration au 1 ^er juillet 2009, à l'exception des boissons alcoolisées.

Comme on l'a vu, cette dernière mesure ne figure pas parmi les dépenses fiscales rattachées au présent programme. Néanmoins un « contrat d'avenir » signé le 28 mars 2009 entre l'Etat et les acteurs du secteur dans le cadre des Etats généraux de la restauration prévoyait que cette baisse devait s'accompagner d'une baisse des prix et de la création de 40.000 emplois supplémentaires, en plus des embauches annuelles habituelles, en deux ans et d'un effort sur les investissements (Cf. supra ).

2. La création d'Atout France : une nouvelle agence pour promouvoir l'attractivité de la destination France à l'étranger

L'agence Atout-France, groupement d'intérêt économique issu du regroupement d'ODIT-France (Observation, développement et ingénierie touristiques) et de « Maison de la France » devient l'opérateur exclusif de l'Etat dans le domaine du tourisme. Chargée des opérations de promotions et d'ingénierie touristique, cette agence sera aussi responsable des missions d'intérêt général liées au tourisme, en application de la loi : elle devra notamment élaborer et réviser régulièrement le référentiel de classement hôtelier ainsi que garantir la tenue du registre public des opérateurs de voyages et des véhicules de grande remise. Sa dotation en 2010 sera de 34,7 millions d'euros, soit sensiblement l'équivalent des dotations pour 2009 de Maison de la France (33,8 millions d'euros) et d'ODIT-France (2 millions d'euros). S'y ajoutent 2 millions d'euros pour faire face au changement de régime fiscal de l'opérateur au regard de la TVA.

Des gains de productivité sont attendus de cette fusion afin de pouvoir confier, à moyens constants, de nouvelles missions à cet opérateur dont le budget global est évalué à 60 millions d'euros et qui regroupe 444 agents dont 248 à l'étranger.

Votre rapporteur spécial relève qu'un des premiers défis qu'aura à relever l'agence sera de nouer des partenariats pour lever des fonds extrabudgétaires.

3. Le bouclage du budget du pavillon français de l'exposition universelle de Shanghai : un enjeu pour l'image de la France

La problématique du financement public-privé se pose également pour l'organisation de l'exposition universelle de Shanghai 2010.

L'Exposition universelle de Shanghai se déroulera du 1 ^er mai au 31 octobre 2010. Soixante dix millions de visiteurs sont attendus. Le concept général de l'exposition est celui de « la ville harmonieuse » avec pour thème central « Une meilleure ville pour une meilleure vie », qui se déclinera en cinq sous-thèmes : la fusion des différentes cultures de la ville, la prospérité de l'économie urbaine, l'innovation techno-scientifique dans la ville, le remodelage des communautés urbaines et l'interaction entre la ville et la campagne. La France, siège du Bureau international des expositions, a été le premier pays à répondre favorablement à l'invitation de la Chine dès 2002. Elle occupera une parcelle de 6000 m² près des pavillons suisse et allemand.

L'opération, dont le coût prévisionnel est fixé à 50 millions d'euros, devait être initialement cofinancée à parité entre l'Etat et le secteur privé.

Cependant en début d'année, la Cofres ^{9 ( * )} a alerté sur des risques d'insuffisance des partenariats d'entreprises (sur une liste de 29 grandes entreprises, les contributions privées se sont limitées aux seules entreprises suivantes : Sanofi-Aventis, LVMH et Lafarge pour un montant de 1,5 million d'euros, EDF pour un montant de 0,5 million d'euros, soit 5 millions d'euros recueillis par la Cofres au lieu de 25 millions d'euros prévus initialement).

Lors du Conseil d'administration du 29 mai 2009, le président de la Cofres a indiqué que la crise économique rendait difficile la mobilisation des 25 millions d'euros attendus au titre du mécénat. Ce constat a conduit le Gouvernement, par décret d'avance, à augmenter sa participation en 2009 de 7 millions d'euros.

A cet égard, et toutes choses égales par ailleurs, votre rapporteur spécial a noté que les mêmes difficultés ont touché le programme de réalisation du pavillon des Etats-Unis dont le bouclage financier n'est intervenu que très récemment, mais dont le coût de 50 millions d'euros est entièrement pris en charge par des fonds privés, en raison de l'interdiction par le Congrès de tout financement public pour de telles opérations. Même si la Cofres poursuit par ailleurs sa campagne de mécénat, qu'il convient d'encourager, y compris en adaptant les contributions des entreprises au contexte de crise, la dotation publique semble sous-budgétée, à moins d'un sursaut très significatif de l'initiative privée.

Prévision au 31 décembre 2009 des contributions au pavillon français
de l'exposition universelle de Shanghai 2010

(en millions d'euros)

	2008		2009		2010	2011
	Versement prévu	Versement effectué à la COFRES	Versement prévu	Versement prévisionnel au 31/12/09	dotation budgétaire	Prévision	TOTAL prévisionnel initial	TOTAL prévisionnel au 31/12/09
MEIE « Tourisme »	2,25	2,25	7	13,65	7	5	21,25	27,9
MAE	1,5	1,5			0		1,5	1,5
MEEDDAT	0,75	0,75			0		0,75	0,75
MCC	0,75	0,75			0		0,75	0,75
MESR	0,75	0,75			0		0,75	0,75
TOTAL	6	6	7	13,65	7	5	25	31,65
Fonds privés (prévision 25M€)		0		5 LVMH, SANOFI, EDF et LAFARGE	-	-	-	5

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Votre rapporteur spécial relève que l'ambition recherchée à travers ce programme porte essentiellement sur l'amélioration de l'image de la France à l'étranger.

A cet égard, s'il convient de se féliciter que le développement d'une politique spécifique pour le tourisme soit intégré, à part entière, au sein de la mission « Economie », il faut souligner que l'attractivité de la France doit être abordée de façon globale. En effet, celle-ci dispose d'atouts indiscutables sur le plan géographique et culturel. Mais l'attrait de notre pays, dans un contexte de concurrence, notamment auprès des puissances émergentes, doit pouvoir puiser dans tous les potentiels de développement tels que les pôles de compétitivité, l'excellence universitaire, les savoir-faire, la qualité de l'image, de l'accueil mais aussi des services et produits exportés.

De ce point de vue, votre rapporteur spécial souligne l'enjeu tout particulier de l'année 2010 pour la promotion de la « marque France » dans le monde.

La conjonction de la création d'Atout France avec l'exposition universelle de Shanghai doit être de nature à relever ce défi, dans les perspectives éventuelles d'accueillir les championnats d'Europe de football en 2016 et les jeux olympiques d'hiver à Annecy en 2018.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme « Tourisme »

- Les deux chantiers principaux du programme sont la création de la nouvelle agence Atout France et la construction du pavillon français de l'exposition universelle de Shanghai 2010. Ces deux instruments ambitieux pour l'image de marque de la France reposent sur la constitution de partenariats et de financements privés qu'il convient d'encourager en dépit de la crise.

- Les dépenses fiscales sont le levier majeur d'action du programme ; avec 1,86 milliard d'euros, elles représentent 30 fois le poids des dépenses budgétaires mais, en matière d'emploi comme de développement de l'offre touristique, la difficulté d'en mesurer l'efficacité est due à l'absence d'analyse précise de leurs effets au regard des objectifs recherchés.

- Votre rapporteur spécial regrette que soit abandonné tout indicateur tendant à mesurer les dépenses des touristes étrangers. Car le vrai critère d'attractivité touristique de la France n'est pas le nombre d'entrée sur le territoire, mais bien le montant des échanges réalisés au cours des séjours.

- Enfin, votre rapporteur spécial s'interroge sur l'utilité de conserver une action « Soutien du programme tourisme » dont le montant symbolique pourrait être plus opportunément rattaché à l'action « Moyens des politiques du tourisme et actions en faveur des PME, du commerce, de l'artisanat et des services et des professions libérales » du programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » qui regroupe l'ensemble des moyens de la DGCIS.

* ⁷ ODIT France (observation, développement et ingénieries touristiques) est lui-même né de la fusion en janvier 2005 de l'agence française de l'ingénierie touristique, de l'observatoire national du tourisme et du service d'étude et d'aménagement touristique de la montagne.

* ⁸ Il s'agit de l'instauration d'une 5 ^ème étoile pour avoir une échelle comparable avec celle de nombreux pays et nouveaux critères de classement fondés davantage sur le service rendu que sur la surface et l'équipement. Les visites de contrôle pourront être effectuées par des organismes privés accrédités.

* ⁹ La Compagnie française pour l'exposition universelle de Shanghai, créée en 2007, est une société dont le capital est détenu à 100 % par l'Etat, et est chargée d'animer et de construire le pavillon de la France et de coordonner les initiatives publiques et privées.