III. LE PROGRAMME 162 « INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L'ETAT »
A. UNE ORGANISATION QUASIMENT INCHANGÉE PAR RAPPORT À 2009
1. Un programme « sui generis »
Le programme 162, « Interventions territoriales de l'Etat » (PITE), rassemble des actions de portée régionale correspondant à des plans interministériels . Ces actions sont indépendantes les unes à l'égard des autres, bien qu'elles puissent avoir en partage des problématiques similaires. Par rapport au « droit commun » des programmes du budget général de l'Etat notamment l'article 7 de la LOLF, qui définit un programme comme regroupant « les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère » , le PITE se singularise sur quatre points :
- l'élaboration du programme est déconcentrée et interministérielle, à l' initiative des préfets de région ;
- la responsabilité du programme relève du Premier ministre au plan politique, mais sa gestion a été confiée au ministère chargé de l'intérieur , au titre de « tête » du réseau préfectoral, la responsabilité administrative de cette gestion étant confiée au secrétaire général de ce ministère, actuellement M. Henri-Michel Comet. En outre, la supervision de chaque action inscrite dans le programme relève d'un ministre dit « référent » , qui est le responsable de la politique publique à laquelle se rapportent les objectifs de cette action ;
- les ressources du programme proviennent d'autres programmes du budget général. Les crédits affectés à chaque action retracée par le PITE sont en effet retranchés de programmes où, en l'absence d'inscription de l'action au PITE, ils auraient eu vocation à figurer. Ces contributions sont fongibles au sein de chaque action (à chaque action correspond un BOP). En outre, les crédits du PITE, depuis 2007, ont été rendus fongibles entre les actions du programme . Toutefois, les ministères contributeurs ont droit à un suivi précis de leur contribution ; si un ministère est associé à la fongibilité, il peut prétendre à un certain « retour ». La fongibilité se traduit donc par un mécanisme générateur de nouveaux engagements réciproques futurs ;
- les dépenses de personnel ne sont pas retracées par le programme.
2. Un programme composé de quatre actions depuis 2009
Les actions composant initialement le PITE y avaient été inscrites pour une période limitée à trois années (2006 à 2008), mais cette inscription était reconductible. De fait, la LFI pour 2009 a maintenu l'existence du PITE, en reconduisant trois des sept actions qu'il comptait en 2008 18 ( * ) et en y introduisant une nouvelle action . De la sorte, le programme se compose aujourd'hui des quatre actions suivantes, dont la numérotation constitue un « héritage » de l'organisation initiale :
- l'action 2, « Eau Agriculture en Bretagne », rend compte du financement de la « reconquête » de la qualité des eaux de cette région, consistant notamment à inciter les agriculteurs à adapter leurs exploitations et leurs modes de production pour limiter les atteintes à l'environnement et à mesurer l'évolution de la situation environnementale. Elle intègre le « plan d'urgence nitrates » instauré en 2007, pour 5 ans, en faveur de 9 bassins versants faisant l'objet du contentieux européen sur la qualité des « eaux brutes » en Bretagne 19 ( * ) ;
- l'action 4, « Programme exceptionnel d'investissements [ PEI ] en faveur de la Corse », retrace le financement du développement économique de la Corse par une remise à niveau des équipements publics structurants, infrastructures de base et services collectifs, et par la mise en valeur de l'espace régional. Après une première convention d'application couvrant la période 2003-2006, le PEI, prévu pour une durée totale de 15 ans, est actuellement régi par une seconde convention, signée en mai 2007, visant la période 2007-2013.
- l'action 6, « Plan gouvernemental sur le marais poitevin - Poitou-Charentes », rassemble les crédits de mise en oeuvre du plan pour le marais poitevin adopté en juin 2002. Ce plan vise notamment à restaurer le caractère de zone humide du territoire concerné, conformément à la directive « Natura 2000 », à y accueillir les touristes dans le respect de l'environnement et à reconquérir, pour cette région, le label de « parc naturel régional ».
- l'action 8, « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe », introduite dans le PITE par la LFI pour 2009, retrace des crédits participant de l'application du « plan d'action chlordécone en Martinique et en Guadeloupe » mis en place en 2008 et visant la période 2008-2010. Le chlordécone est un pesticide qui a été utilisé, en Martinique et en Guadeloupe, pour lutter contre le charançon du bananier ; substance très stable, il persiste dans les sols et peut contaminer certaines denrées végétales ou animales, ainsi que les eaux de certains captages. Le plan vise à renforcer la surveillance de la santé de la population et la connaissance des problèmes cliniques et environnementaux, réduire l'exposition de la population, proposer des mesures d'accompagnement en agriculture et améliorer la surveillance des sols et des produits des jardins « familiaux ».
Il convient de préciser que les ministres « référents » sont :
- le ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche pour les actions « Eau Agriculture en Bretagne » et « Plan gouvernemental sur le marais poitevin Poitou-Charentes » ;
- la ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales pour l'action « PEI en faveur de la Corse » ;
- la ministre de la santé et des sports pour l'action « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe ».
3. Une mesure de la performance améliorée a minima
Le PITE a fait l'objet, depuis son entrée en vigueur en 2006, d'une véritable « expérimentation » de la mesure de ses performances , dont l'instabilité a été retracée avec précision par votre rapporteur spécial à l'occasion de l'examen du PLF pour 2009 20 ( * ) . Cette situation ne favorise pas la comparaison des résultats d'un exercice à l'autre.
En outre, comme votre rapporteur spécial l'a rappelé dans le même cadre, cette mesure de la performance du PITE n'est pas satisfaisante . En effet, aucune des actions du programme ne se réduisant à une dimension unique, chacune, logiquement, devrait se trouver encadrée par plusieurs objectifs et, a fortiori , par plusieurs indicateurs. Or, d'une manière générale, les objectifs existants sont souvent trop complexes et/ou incomplets à la fois, et les indicateurs restent lacunaires par rapport au champ couvert par les actions. Les aménagements apportés en 2007 et en 2008 n'ont pas porté remède à ce mal ; au contraire, la simplification des objectifs a été réalisée par l'appauvrissement de la stratégie de performance du programme. La reconduction du PITE dans un nouveau périmètre, en 2009, a constitué une occasion manquée de refondre substantiellement un dispositif dont les défaillances avaient été soulignées avec constance par le rapporteur spécial, notre ancien et regretté collègue Roger Besse.
Par exemple, votre rapporteur spécial mentionne à nouveau qu'il n'est pas admissible de mesurer la performance de l'action « PEI en faveur de la Corse » qui mobilise la majorité des crédits du programme (cf. ci-dessous, B) à l'aune seule des délais de réalisation des projets. L'indicateur, en effet, n'apporte aucune information sur les résultats concrets issus de cette mise en oeuvre, aussi rapide serait-elle.
En la matière, le présent PLF se borne à introduire une mesure de la performance pour l'action « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe » , dispositif qui faisait défaut en LFI pour 2009 . Il s'agissait d'une anomalie que votre rapporteur spécial avait relevée comme telle lors de l'examen du PLF pour 2009. Cependant, conformément au schéma « habituel » retenu pour mesurer la performance du PITE, les indicateurs retenus, qui visent le seul programme relatif aux jardins familiaux, se cantonnent à une partie de la mise en oeuvre de l'objectif défini pour l'action, consistant à réduire l'exposition au chlordécone des populations concernées.
Le tableau suivant rend compte de l'ensemble de ce dispositif et des résultats attendus pour 2010.
La performance du PITE prévue pour 2010
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Mesure de la performance |
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Actions |
Objectifs |
Indicateurs |
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2 « Eau Agriculture en Bretagne » |
Reconquérir la qualité de l'eau en Bretagne |
Indicateur 1 : Pourcentage de stations de mesure dépassant la limite de 50 mg/l en nitrates Prévision pour 2010 : 12 % ; cible pour 2013 : 7 % (Réalisation en 2007 : 21,1 % ; en 2008 : 17 % ; Prévision pour 2009 : 14 %) |
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Indicateur 2 : Pourcentage de conformité des prises d'eau concernées par le contentieux européen Prévision pour 2010 : 100 % ; cible pour 2011 : idem (Réalisation en 2007 : 64 % ; en 2008 : 55 % ; Prévision pour 2009 : 100 %) |
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4 « PEI en faveur de la Corse » |
Accélérer la mise en oeuvre des projets d'équipement et de services collectifs dans le cadre de l'objectif général fixé par l'article 53, relatif au PEI en faveur de la Corse, de la loi du 22 janvier 2002 |
Evolution des délais de réalisation des projets [taux d'avancement moyen des projets lancés trois ans avant l'année considérée] Prévision pour 2010 : 50 % ; cible pour 2011 : 60 % (Réalisation en 2007 : 72 % ancien mode de calcul ; en 2008 : 44,4 % nouveau mode de calcul ; Prévision pour 2009 : 50 %) |
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6 « Plan gouvernemental sur le marais poitevin - Poitou-Charentes » |
Préserver la biodiversité, les habitats, et réhabiliter le caractère de zone humide du marais poitevin |
Surface des prairies dans la zone du marais poitevin |
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Sous-indicateur 1 : Surface des prairies dans la zone du marais poitevin [ sic : identique à l'indicateur] Prévision pour 2010 : 35.000 hectares ; cible pour 2013 : 42.000 hectares (Réalisation en 2007 : 33.194 hectares ; en 2008 : 34.377 hectares Prévision pour 2009 : 34.300 hectares) |
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Sous-indicateur 2 [introduit en LFI pour 2009] : Protection des prairies par le biais d'une contractualisation taux des hectares de prairies contractualisées Prévision pour 2010 : 90 % ; cible pour 2013 : 95 % (Prévision pour 2009 : 88 %) |
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8 « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe » |
Réduire l'exposition des populations de Martinique et de Guadeloupe au chlordécone introduit par le présent PLF |
Réaliser le programme de santé concernant les jardins familiaux [ sic : la formulation est en réalité celle d'un sous-objectif] |
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Sous-indicateur 1 : Taux cumulé de foyers enquêtés par rapport à la cible tri-annuelle des foyers à risque d'exposition élevée identifiés Prévision pour 2010 : 85 % ; cible non datée : idem (Réalisation en 2008 : 9 % ; prévision pour 2009 : 45 %) |
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Sous-indicateur 2 : Taux cumulé de foyers reconnus en situation de surexposition ayant fait l'objet de mesures d'accompagnement Prévision pour 2010 : 100 % ; cible non datée : idem (Réalisation en 2008 : 0 % ; prévision pour 2009 : 80 %) |
Source : PAP de la mission « Politique des territoires » annexé au projet de loi de finances pour 2010
* 18 Pour un bilan de l'exécution du PITE sur la période 2006-2008, votre rapporteur spécial renvoie à ses travaux précités : le rapport n° 99 (2008-2009), tome III, annexe 19 (PLF pour 2009), et sa contribution au rapport n° 542 (2008-2009), tome II (projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2008). En synthèse, on retiendra que, si les objectifs de performance fixés aux différentes actions du programme n'ont été que partiellement atteints, en revanche ont été avérés les atouts que présente, en termes d'efficacité de gestion, la fongibilité des crédits interne à chaque action.
* 19 Voir le rapport d'information n° 402 (2007-2008) de notre collègue Fabienne Keller, sur le suivi des procédures d'infraction au droit communautaire dans le domaine de l'environnement.
* 20 Rapport précité n° 99 (2008-2009), tome III, annexe 19.