E. « CONDUITE ET SOUTIEN DES POLITIQUES SANITAIRES ET SOCIALES » : UN PROGRAMME IMPACTÉ PAR LA CRÉATION DES ARS
Le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » est un programme support qui rassemble 1.132,3 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 1.145,9 millions d'euros de crédits de paiement , répartis en sept actions, comme le montre le tableau suivant :
Répartition des crédits du programme par action
(en euros)
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Numéro et intitulé du programme et de l'action |
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Ouvertes en LFI pour 2009 |
Demandées pour 2010 |
Fonds de concours attendus en 2010 |
Ouverts en LFI pour 2009 |
Demandés pour 2010 |
Fonds de concours attendus en 2010 |
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|
1 |
État-major de l'administration sanitaire et sociale |
53.371.952 |
63.047.403 |
53.371.952 |
63.047.403 |
||
|
2 |
Statistiques, études et recherche |
34.183.561 |
31.864.128 |
800.000 |
34.183.561 |
31.589.128 |
800.000 |
|
3 |
Gestion des politiques sociales |
260.815.741 |
230.147.681 |
30.000 |
260.815.741 |
230.147.681 |
30.000 |
|
4 |
Gestion des politiques sanitaires |
333.134.192 |
212.419.677 |
250.000 |
333.134.192 |
212.419.677 |
250.000 |
|
5 |
Pilotage de la sécurité sociale |
40.903.156 |
36.572.348 |
20.000 |
40.903.156 |
36.572.348 |
20.000 |
|
6 |
Soutien de l'administration sanitaire et sociale |
383.923.631 |
287.135.182 |
390.000 |
363.281.289 |
301.050.182 |
390.000 |
|
7 |
Financement des agences régionales de santé |
271.088.872 |
271.088.872 |
||||
|
P 124 |
Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales |
1.106.332.233 |
1.132.275.291 |
1.490.000 |
1.085.689.891 |
1.145.915.291 |
1.490.000 |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010
Le périmètre du programme est légèrement modifié puisqu'il enregistre le transfert des crédits des agences régionales de l'hospitalisation (ARH), auparavant inscrits dans la mission Santé, et qui ont vocation à être reportés vers les agences régionales de santé (ARS) dès la création de celles-ci (nouvelle action 7).
Il enregistre également le transfert des crédits du secrétariat général du conseil interministériel à la ville (SG-CIV) ainsi que les emplois et crédits des directions régionales de l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances. Il accueille enfin les dotations destinées à financer les délégués des préfets dans les quartiers. Hors ARH, l'ensemble de ces mouvements représente près de 30 millions d'euros de crédits.
Ce programme constitue le programme support pour d'autres programmes. A ce titre, il convient de noter que l'action 3 « Gestion des politiques sociales » regroupe 230 millions d'euros qui correspondent à des dépenses relevant d'autres programmes, notamment ceux de la présente mission.
1. La création des agences régionales de santé conduit à réaffecter les crédits au sein du programme
La création des ARS est prévue par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.
Chacune des 26 ARS est constituée sous la forme d'un établissement public qui regroupe des services déconcentrés de l'Etat (partie sanitaire des DRASS et des DDASS), l'agence régionale de l'hospitalisation, le groupement régional de santé publique, la partie « maladie » de la caisse régionale d'assurance maladie et des effectifs de la direction régionale du service médical de l'assurance maladie .
Leur champ de compétences porte sur la sécurité sanitaire, la mise en oeuvre de la politique de santé publique et l'organisation, l'orientation et la régulation de l'ensemble de l'offre de services de santé.
La loi du 21 juillet 2009 prévoit que les ARS seront financées par l'Etat et l'assurance maladie . La part de l'Etat est prévue dans le présent programme, tandis que celle de l'assurance-maladie relève du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Dans ce dernier cas, il importe de souligner que, par dérogation, le PLFSS pour 2010, en l'état actuel du texte, ne fixe pas de montant à la dotation que verse l'assurance-maladie aux ARS.
a) L'ensemble des crédits des autres actions diminuent au profit de la création des ARS
Le regroupement de nombreux services dans une logique de synergie a un impact fort sur le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales ». En effet, une grande partie des crédits éclatés entre plusieurs actions sont rassemblés au sein d'une nouvelle action 7 « Financement des agences régionales de santé » .
L'action 4 « Gestion des politiques sanitaires », qui ne regroupe que des crédits de personnels, et l'action 6 « Soutien de l'administration sanitaire et sociale » sont les deux actions les plus impactées du fait de l'intégration de la partie sanitaire des DRASS et des DDASS dans les ARS. Les dotations de l'action 4 diminuent ainsi de près de 120,7 millions d'euros. De même, l'action 6 perd près de 96,7 millions d'euros suite au transfert vers les ARS de l'enveloppe portant les crédits de fonctionnement.
Comme vos rapporteurs spéciaux l'ont expliqué dans la partie consacrée à la présentation de la mission, la création des ARS a surtout un impact en termes de mouvements de personnels. En effet, dès lors que les ARS sont des établissements publics, leurs personnels n'entrent plus dans le plafond d'emplois de l'Etat. En revanche, celui-ci leur verse une subvention pour charge de service public qui doit, bien évidemment, intégrer le coût des personnels qu'elles emploient.
Au sein du programme, 3.667 ETPT sont ainsi transférés aux ARS sous forme de crédits de titre 3 , pour un budget de l'ordre de 215 millions d'euros. A cette somme, s'ajoute une dotation de 45,5 millions d'euros au titre des dépenses de fonctionnement. Le projet annuel de performances annexé au projet de loi indique que 189 millions d'euros viendront s'imputer sur le budget des ARS au titre du programme 204 « Prévention et sécurité sanitaire ».
Il convient tout de même de noter que cette prévision retient une hypothèse prudente puisqu'elle ne vaut que pour une demi-année.
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Les raisons de la budgétisation des ARS sur une demi-année Le Gouvernement a retenu, dans le PLF, l'hypothèse que les ARS seraient créées au 1 er juillet 2010, date butoir fixée par la loi du 21 juillet 2009. Pour autant, il estime qu'elles seront opérationnelles au 1 er avril. Les raisons de cette budgétisation sur une demi-année reposent sur une hypothèse de prudence imposée par les règles de la fongibilité asymétrique . Celle-ci permet que des crédits de titre 2 (personnel) soient utilisés à des fins de fonctionnement mais interdit en revanche que des crédits du titre 3 (fonctionnement) servent à financer des frais de personnels. Cette règle permet d'éviter la croissance non maîtrisée des dépenses de personnels de l'Etat. Ainsi, avec cette hypothèse de prudence, si les ARS sont mises en place avant le 1 er juillet, l'Etat pourra toujours transformer ses crédits de personnels en crédits de fonctionnement, qui seront eux-mêmes transférés aux ARS sous forme de subvention pour charge de service public. A l'inverse, si la budgétisation s'effectuait à compter du 1 er avril et que, par ailleurs, les ARS ne seraient pas en état de fonctionnement à cette date, il ne serait plus possible à l'Etat de transformer ses crédits de fonctionnement pour rémunérer les personnels qui seraient pourtant encore à sa charge. |
Les ARS disposeront, pour une demi-année, et sans compter les éventuels mouvements de fongibilité en cours d'année, de 260,5 millions d'euros au titre de la subvention du présent de programme et, au total, de 449,9 millions d'euros (hors dotation de l'assurance-maladie).
Il convient de noter que la subvention aux ARH est logiquement maintenue pour une demi-année, jusqu'au 1 er juillet, à hauteur de 10,55 millions d'euros.
b) Une hausse sensible des frais de communication et d'accompagnement du changement
L'action 1 « État-major de l'administration sanitaire et sociale » porte 9,84 millions d'euros de crédits liés à la communication. Les actions de communication interne augmentent de 540 %, passant de 1,21 million d'euros à 7,77 millions d'euros . Cette hausse est expliquée par l'élaboration et la réalisation de plans de communication interne dans le cadre de la création des ARS et de la réforme de l'administration déconcentrée. Compte tenu de la réforme de grande ampleur qui a été engagée, cette dépense de communication interne semble tout à fait légitime.
En revanche, l'augmentation de 55 % des actions de communication externe, passant de 4,8 millions d'euros à 7,46 millions d'euros, n'apparaît pas justifiée a priori .
2. Une réorganisation profonde de l'administration sanitaire et sociale dont les incidences budgétaires sont encore incertaines
a) Au niveau central
Trois points méritent d'être soulignés :
- la transformation de la direction de l'administration générale, du personnel et du budget (DAGPB) pour les ministères sociaux et la direction des ressources humaines, de l'administration et de la coordination générale (DRHACG) pour la jeunesse et les sports en deux nouvelles directions spécialisées : la direction des ressources humaines et la direction des affaires financières, juridiques et des services (DAFJS) ;
- la création de la direction générale de la cohésion sociale ;
- la mise en place d'une mission nationale de contrôle et d'audit des organismes locaux de sécurité sociale sur laquelle le projet annuel de performances reste laconique mais dont vos rapporteurs spéciaux espèrent qu'elle sera source d'économies et de rationalisation des moyens.
b) Au niveau déconcentré
La refonte des services déconcentrés est directement liée à la mise en place des ARS. Les administrations sanitaires et sociales déconcentrées qui ne sont pas intégrées aux ARS seront fusionnées avec d'autres services pour créer le réseau des directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS). Dans le périmètre du présent programme, seules les DRASS sont concernées par cette fusion.
Au niveau départemental seront mises en place, dans les départements de moins de 400.000 habitants, une direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) et, dans les départements de plus de 400 000 habitants, deux directions distinctes, l'une chargée de la protection des populations, l'autre de la cohésion sociale.
Selon le projet annuel de performances, « à structure constante, le mouvement de rationalisation des structures et de mutualisation des services gérant les moyens d'intérêt commun autorise une réduction des effectifs intégrant le non remplacement d'un départ sur deux à la retraite ». De même, des économies d'échelle devraient être trouvées en termes de frais de fonctionnement, y compris du point de vue de l'immobilier puisque les services déconcentrés seront regroupés sur des sites uniques.
3. Une légère baisse des ETPT permettent 6,6 millions d'euros d'économies
La création des ARS et le changement de périmètre du programme rendent difficile la lecture des mouvements de personnels en 2010 . Comme le montre le tableau ci-dessous, le nombre d'ETPT diminue sensiblement entre 2009 et 2010.
Nombre d'ETPT en 2010 par action et sous-action et variation 2009/2010
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Numéro et intitulé de l'action / sous-action |
ETPT |
Variation |
|
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01 |
État-major de l'administration sanitaire et sociale |
493 |
1,86 % |
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02 |
Statistiques, études et recherche |
282 |
- 17,78 % |
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03 |
Gestion des politiques sociales |
3.870 |
- 13,25 % |
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03-01 |
Gestion du programme "Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables" |
1.268 |
|
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03-02 |
Gestion des services déconcentrés des programmes "Intégration et accès à la nationalité française" et " Immigration et asile" |
142 |
|
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03-03 |
Gestion du programme "Actions en faveur des familles vulnérables": défenseur des enfants |
27 |
|
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03-04 |
Gestion du programme "Actions en faveur des familles vulnérables": autres dépenses |
378 |
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03-05 |
Gestion du programme "Handicap et dépendance" |
1.621 |
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03-07 |
Gestion du programme "Lutte contre la pauvreté" |
15 |
|
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03-08 |
Gestion du programme "Développement et amélioration de l'offre de logement" - Comité interministériel à la ville |
69 |
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03-09 |
Gestion du programme "Développement et amélioration de l'offre de logement" - Délégués des préfets dans les quartiers |
350 |
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04 |
Gestion des politiques sanitaires |
3.141 |
- 41,64 % |
|
04-01 |
Gestion du programme "Prévention et sécurité sanitaire" |
1.964 |
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04-03 |
Gestion du programme "Offre de soins et qualité du système de soins" |
1.155 |
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04-05 |
Gestion du programme "Protection maladie" |
22 |
|
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05 |
Pilotage de la sécurité sociale |
586 |
- 16,76 % |
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06 |
Soutien de l'administration sanitaire et sociale |
1.986 |
- 26,17 % |
|
TOTAL |
10.358 |
- 26,35 % |
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Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010
En 2009, le plafond d'emplois s'élevait à 14.051 ETPT. Il s'établit pour 2010 à 10.358 ETPT, soit une diminution de 3.693 unités. Ce dernier chiffre est obtenu en additionnant l'effet en année pleine des suppressions d'emplois intervenues en 2009 (- 89 ETPT), le schéma d'emploi 2010 qui s'établit à - 99 ETPT, correspondant au non remplacement d'un départ sur deux à la retraite, et le solde des transferts entrants et sortants, dont le principal est constitué par une sortie de 3.667 ETPT au profit des ARS, pour un total de - 3.505 ETPT.
Au total, ce sont donc les crédits correspondant à 188 ETPT qui sont économisés cette année pour un montant de 6,6 millions d'euros .
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Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux sur le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » 1) Le programme rassemble 1.132,28 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 1.145,91 millions d'euros de crédits de paiement . 2) Les crédits sont largement remaniés à l'intérieur du programme pour tenir compte de la création des ARS qui reprennent à leur compte plusieurs missions aujourd'hui conduites par des structures distinctes . 3) La contribution du programme au budget des ARS s'élève à 260,5 millions d'euros . 4) Les crédits de 3.667 ETPT (titre 2) sont transformés en crédits de fonctionnement (titre 3) en vue d'abonder la dotation aux ARS, qui sont des établissements publics percevant une subvention pour charges de service public. 5) Les dépenses de communication interne et de conduite du changement sont également impactées par la mise en place des ARS : elles passent de 1,21 million d'euros à 7,77 millions d'euros . 6) Les frais de communication externe , 7,46 millions d'euros sont également en forte hausse (55 %) sans justification précise . 7) L'administration sanitaire et sociale est phase de profonde réorganisation au niveau central mais aussi, et surtout, au niveau déconcentré . Elle devrait entraîner une rationalisation des moyens , sans que vos rapporteurs spéciaux aient pu connaître l'ampleur des économies prévues. 8) La réduction de 188 ETPT au titre du programme permet une économie de 6,6 millions d'euros . |