N° 111
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2011 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Seconde partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 7
CULTURE
Rapporteur spécial : M. Yann GAILLARD
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc , Serge Dassault, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, MM. Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 2824, 2857, 2859 à 2865 et T.A. 555
Sénat : 110 (2010-2011)
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
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1. 2,71 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,67 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) sont demandés, en 2011, au titre de la mission « Culture ». L'exercice budgétaire qui s'ouvre se caractérise par une maquette profondément remaniée et par une relative mise sous contrainte des financements dédiés aux politiques culturelles. 2. Les crédits du livre sont désormais regroupés au sein de la mission « Médias, livre et industries culturelles ». Si ce transfert remédie à l'éparpillement des moyens dévolus à la politique du livre, l'imbrication grandissante des problématiques de la création, du patrimoine et de la numérisation reflète un mouvement général affectant les contenus culturels. On peut donc légitimement se demander pourquoi une fusion pure et simple des missions « Médias » et « Culture » n'a pas été opérée. 3. La mission « Culture » achève de regrouper l'ensemble de ses crédits de personnel sur l'action 7 « Fonctions de soutien » du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Si ce regroupement est probablement commode pour les gestionnaires, il n'en achève pas moins de déconsolider les moyens dédiés à chaque programme de politique publique et renforce les obstacles à la fongibilité asymétrique. 4. En volume, les crédits de la mission « Culture » diminuent, en 2011, de 0,6 % avant transferts et de 1,3 % après transferts. Cette évolution atteste de la nécessité, pour le ministère de la culture comme pour l'ensemble de l'Etat, de financer ses priorités dans un contexte de maîtrise de la dépense. 5. La dépense fiscale associée à la mission « Culture » s'établit à 339 millions d'euros en 2011 contre 420 millions en 2010, soit un recul de près de 20 %. 6. Le montant d'AE non couvertes par des CP augmente de 34 % entre fin 2009 et fin 2011, passant de 851,3 millions d'euros à 1 140,4 millions d'euros. Le lancement d'opérations de travaux lourdes et souvent pluriannuelles accroît la rigidité et l'inertie des dépenses de la mission « Culture ». 7. La mission « Culture » est, au même titre que les autres missions du budget général, soumise aux normes transversales d'économies et aux réformes structurelles qui ont présidé à l'élaboration de la programmation triennale 2011-2013. La budgétisation opérée en 2011 atteste d'efforts réels en matière de dépenses de fonctionnement et d'intervention. 8. Le programme 175 « Patrimoines » voit un léger recul des crédits dédiés au patrimoine monumental, alors qu'un effort substantiel est consacré aux travaux dans les musées territoriaux et aux chantiers d'envergure nationale (MuCEM, Musée Picasso). 9. Certains musées et monuments ont bénéficié de surcompensations budgétaires au titre des mesures de gratuité en faveur des jeunes et des enseignants. Si les montants sur lesquels portent ces surcompensations demeurent limités (3,7 millions d'euros), ils mettent en évidence un problème de pilotage et de contrôle du dispositif. 10. L'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) traverse une crise de trésorerie sans précédent , qui achève de démontrer l'inefficience de son mode de financement. Une refonte globale de la redevance d'archéologie préventive doit être opérée, sur le fondement des conclusions remises le 18 octobre 2010 par l'Inspection générale des finances. 11. Le programme 131 « Création » est marqué par la stabilisation des concours aux opérateurs du spectacle vivant et la maîtrise des dépenses d'intervention en faveur de ce secteur, dans le prolongement des Entretiens de Valois. 12. Alors que s'ouvrent les travaux sur les espaces inférieurs du Palais de Tokyo, le chantier de la Philharmonie est arrêté faute de décision sur les modalités de participation financière de l'Etat . Des explications précises sont attendues du Gouvernement sur les motifs de ce blocage. 13. Le soutien aux établissements d'enseignement supérieur et aux établissements spécialisés est maintenu. 14. La budgétisation des crédits de fonctions support s'inscrit en diminution de 5 % par rapport à 2010, soit un effort conforme aux engagements gouvernementaux, qu'il convient de saluer. 15. La diminution des effectifs imputés sur la mission se poursuit, et se traduit par une quasi-stabilisation de la masse salariale en valeur. Le nouveau cadre de gestion et de rémunération élaboré au bénéfice des agents non titulaires du ministère représente néanmoins un coût non négligeable de 4,2 millions d'euros sur la période du budget triennal. L'extension de cette grille aux agents non titulaires des opérateurs pourrait susciter des tensions sur leur budget. Au 10 octobre 2010, date limite fixée par la LOLF, 81 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à votre rapporteur spécial. |
I. LA MISSION « CULTURE » EN 2011
2,71 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,67 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) sont demandés, en 2011, au titre de la mission « Culture ». L'exercice budgétaire qui s'ouvre se caractérise par une maquette profondément remaniée et par une relative mise sous contrainte des financements dédiés aux politiques culturelles.
A. DES CRÉDITS EN LÉGER RECUL, UNE MAQUETTE REMANIÉE
1. Une mission « délestée »
Consécutivement à la réorganisation du ministère, trois modifications substantielles de la maquette budgétaire affectent la structure de la mission « Culture » en 2011. L'ensemble des transferts et réimputations de crédits opérés dans le prolongement de cette refonte minorent de 23,1 millions d'euros en AE et 22,3 millions d'euros en CP les crédits de la mission entre 2010 et 2011.
a) Une maquette qui suit la réorganisation administrative
La modification de maquette la plus important résulte de la transformation de la mission « Médias » en mission « Médias, livre et industries culturelles ». Cette transformation s'accompagne tout d'abord du transfert vers cette mission élargie des crédits dédiés à la politique du livre , soit la totalité de l'action 5 « Patrimoine écrit » du programme 175 « Patrimoines » 1 ( * ) , les crédits de l'action 3 « Livre et lecture » du programme 131 « Création », ainsi que les crédits consacrés au livre « éparpillés » au sein des actions 1 « Enseignement supérieur », 2 « Education artistique et culturelle » et 4 « Accès à la culture » du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».
Le ministère de la culture et de la communication fait valoir que le regroupement des crédits de la politique du livre au sein de la nouvelle mission « Médias, livre et industries culturelles » répond aux exigences des temps et des mutations que connaît le secteur de l'édition. Le ministre déclarait ainsi, en séance à l'Assemblée nationale : « mon ministère a fait le choix de regrouper le livre, les industries culturelles et les médias. Je soutiens fortement ce choix. En effet, la "nouvelle frontière" du livre et de l'édition, c'est le livre numérique, c'est le livre augmenté. Les conséquences de la globalisation et de la numérisation sont considérables pour l'ensemble de ces secteurs ; il importait d'adapter notre dispositif à cette transformation majeure » 2 ( * ) . Au-delà, le regroupement des crédits au sein de la nouvelle mission « Médias, livre et industries culturelles » tire les conséquences de la réorganisation de l'administration centrale du ministère , qui s'est notamment traduite par la création d'une direction générale des médias et des industries culturelles. Les réponses au questionnaire budgétaire indiquent, ainsi, que « la nouvelle maquette budgétaire a (...) été élaborée en recherchant la mise en cohérence des programmes budgétaires, créés lors de la mise en oeuvre de la LOLF, et des champs d'intervention des politiques publiques conduites par le ministère » .
Votre rapporteur spécial avait, dans son récent rapport d'information consacré à la politique du livre 3 ( * ) , critiqué l'éparpillement des crédits dédiés à cette politique au sein de la mission « Culture » et l'absence de document budgétaire synthétique et consolidé. Ce constat l'avait conduit à recommander la création d'un document de politique transversale et la désignation d'un ministère chef de file de la politique du livre. Les modifications de maquette ici proposées remédient partiellement à ces inconvénients, au prix toutefois d'une « exfiltration » des crédits du livre hors de la mission « Culture ». En outre, l'imbrication grandissante des problématiques de la création, du patrimoine et de la numérisation, relevée à juste titre par le ministre, reflète un mouvement général affectant l'ensemble des contenus culturels. On peut donc légitimement se demander pourquoi, dans ces conditions, une fusion pure et simple des missions « Médias » et « Culture » n'a pas été opérée 4 ( * ) .
Pour des motifs similaires à ceux qui viennent d'être évoqués, les crédits du patrimoine cinématographique sont également transférés vers la mission « Médias, livre et industries culturelles », soit la totalité des crédits de l'action 6 « Patrimoine cinématographique » du programme 175 « Patrimoines ». Il en va de même des crédits dévolus aux industries culturelles de l'action 4 « Industries culturelles » du programme 131 « Création » 5 ( * ) .
Au titre des autres modifications de maquette, on observe :
1) l'absorption par la mission « Culture » des crédits déconcentrés initialement imputés sur le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Ces crédits sont désormais intégrés au programme 175 « Patrimoines », qui voit la création d'une nouvelle action 9 « Patrimoine archéologique » 6 ( * ) . Cette action recueille également les crédits dédiés de l'archéologie auparavant imputés sur l'action 1 « Patrimoine monumental et archéologique » ;
2) que la mission « Culture » suit la tendance des missions dotées de programmes support, en achevant de regrouper l'ensemble des crédits de personnel sur l'action 7 « Fonctions de soutien » du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Si ce regroupement est probablement commode pour les gestionnaires 7 ( * ) , il n'en aboutit pas moins à déconsolider les moyens dédiés à chaque programme de politique publique et renforce les obstacles à la fongibilité asymétrique . Cette évolution s'inscrit donc en contradiction avec les intentions exprimées par le législateur au moment de l'adoption de la LOLF.
b) Les retouches au dispositif d'évaluation de la performance
Les modifications de maquette qui viennent d'être évoquées s'accompagnent de retouches significatives au dispositif d'évaluation de la performance. Globalement, et en toute logique, l'ensemble des indicateurs et sous-indicateurs associés à des crédits transférés vers la mission « Médias, livre et industries culturelles » sont supprimés.
En dehors de ces aménagements de « coordination », quelques évolutions sont à relever, tendant à améliorer le suivi des politiques publiques portées par chaque programme.
Le programme 175 « Patrimoines » voit la création d'un indicateur de suivi du récolement décennal des musées nationaux , la loi n° 2002-5 du 4 janvier 2002 relative aux musées de France et l'arrêté du 25 mai 2004 fixant les normes techniques relatives à la tenue de l'inventaire, du registre des biens déposés dans un musée de France et au récolement prévoyant que les opérations de récolement décennal devront avoir abouti en 2014.
Le programme 131 « Création » voit la suppression de l'indicateur relatif au coût moyen de traitement des demandes de subvention, peu pertinent et trop complexe à renseigner. L'indicateur relatif à l'effort de conventionnement avec les structures subventionnées intègre désormais l'ensemble des labels et réseaux identifiés dans le cadre des Entretiens de Valois 8 ( * ) et les résultats du réseau des cinq théâtres lyriques nationaux en région ont été intégrés dans le périmètre des trois indicateurs relatifs à la fréquentation payante des lieux subventionnés, au taux de places vendues par rapport à la jauge mise en vente et à l'effort de diffusion territoriale dans le domaine du spectacle vivant. Plusieurs aménagements ponctuels sont également opérés afin d'homogénéiser le renseignement des indicateurs par les différents établissements ou services censés y contribuer 9 ( * ) .
Votre rapporteur spécial observe enfin l'introduction bienvenue d'indicateurs relatifs à la qualité de gestion , qu'il s'agisse de la qualité de maîtrise d'ouvrage des grands projets (respect des coûts et des délais initiaux des projets identifiés), du taux d'emploi de personnes handicapées ou de l'ajout de cinq indicateurs immobiliers 10 ( * ) .
2. Une budgétisation 2011 qui fait débat
a) Une dotation en hausse ou en baisse ?
Des débats se sont fait jour sur l'évolution globale des crédits de la mission « Culture » en 2011 et sur les conséquences à en tirer sur le caractère prioritaire ou non de ces politiques pour le Gouvernement. Les présentations qui peuvent être faites de cette évolution sont multiples et plus ou moins flatteuses pour le ministère, selon la base retenue et la prise en compte ou non de certains effets de périmètre. D'une manière générale, votre rapporteur spécial ne peut que regretter que l'ensemble des chiffrages disponibles au titre du projet annuel de performances, des réponses au questionnaire budgétaire ou d'autres documents de présentation diffusés par le ministère ne fassent pas l'objet d'une présentation homogène et impliquent de procéder à de fastidieux recoupements pour obtenir un aperçu objectif des évolutions constatées.
Au-delà de ces considérations méthodologiques, l'évolution des crédits de la mission s'établit donc comme suit :
Evolution des crédits de paiement 11 ( * ) de la mission « Culture »
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Evolution |
Avant transferts |
Après transferts |
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En valeur |
+1,1 % |
+0,2 % |
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En volume |
-0,6 % |
-1,3 % |
Source : commission des finances
Le ministère communique, de façon fort compréhensible, sur le chiffrage le plus avantageux , c'est-à-dire l'évolution en valeur de ses moyens avant transferts ou réimputations de crédits 12 ( * ) , soit + 1,1 % . Le cabinet du ministre indique que c'est cette méthode qui permet de retracer le plus fidèlement l'évolution des moyens d'une année sur l'autre, puisque certains crédits désormais imputés sur d'autres missions n'en demeureront pas moins des crédits de politique culturelle concourant à la conduite des actions du ministère.
Votre rapporteur spécial considère, quant à lui, que le chiffrage le plus pertinent doit être exprimé en volume , c'est-à-dire retraité de l'inflation prévisionnelle. Ce chiffrage a en outre le mérite de « mettre tout le monde d'accord » puisque, que soient ou non pris en compte les transferts de crédits, il fait apparaître que le « pouvoir d'achat » de la mission « Culture » diminue en 2011, de 0,6 % avant transferts et de 1,3 % après transferts .
Cette évolution n'est, au demeurant, pas consternante en soi, dans la mesure où elle atteste de la nécessité, pour le ministère de la culture comme pour l'ensemble de l'Etat, de financer ses priorités dans un contexte fortement contraint. Les niveaux de déficit et d'endettement atteints en 2011 rendent donc quelque peu dérisoires les querelles picrocholines sur les budgets « en hausse » ou « en baisse »...
La dépense fiscale associée à la mission « Culture » s'établit, ensuite, à 339 millions d'euros en 2011 contre 420 millions d'euros en 2010, soit un recul de près de 20 %. On observe la diminution importante du coût du dispositif Malraux modifié en 2008 (qui passe de 40 à 10 millions d'euros) et la baisse relative de la dépense fiscale associée aux crédits d'impôts en faveur de la production d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles (120 millions d'euros au total en 2010, contre 95 millions d'euros en 2011). Le coût du crédit d'impôt en faveur des métiers d'art passe de 8 à 12 millions d'euros, 2011 étant, sauf modification législative intervenant avant la fin de l'année, la dernière année d'incidence budgétaire de cette dépense fiscale.
Le projet de loi de finances contient enfin plusieurs mesures ayant une incidence sur la fiscalité applicable au secteur culturel . Il en va ainsi de la suppression du taux réduit de TVA sur les offres composites (téléphonie, internet, télévision), qui devrait procurer un rendement budgétaire de 1,1 milliard d'euros en 2011, et du désormais fameux « rabot » sur les niches fiscales, qui inclut les avantages fiscaux au titre des opérations de restauration immobilière Malraux et des opérations de conservation et de restauration d'objets classés.
Les crédits de la mission « Culture » de 2010 à 2011
(en euros, à structure 2011, hors fonds de concours et attribution de produits)
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Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances
b) Un accroissement significatif des engagements non couverts par des paiements
Selon le projet annuel de performances, le montant d'AE non couvertes par des CP augmente de 34 % entre fin 2009 et fin 2011 , passant de 851,3 millions d'euros à 1 140,4 millions d'euros sur la même période.
Cette progression est de +15 % sur le programme « Patrimoines » (de 709,4 millions d'euros à 814,2 millions d'euros), pour lequel 32 % des CP consommés en 2011 couvriront des engagements antérieurs. Ces CP se répartissent entre 189 millions d'euros au titre des restes à payer en DRAC (environ 80 % des CP consommés chaque année sont consacrés à l'apurement des AE antérieures) et 86,6 millions d'euros au titre des projets d'investissement engagés sur le programme, dont près de 40 millions d'euros correspondent au Centre des archives nationales à Pierrefitte-sur-Seine. L'augmentation des engagements non couverts par des paiements s'explique par d'importants engagements liés à des investissements lourds , dont 50 millions d'euros en 2010 pour les travaux de réhabilitation du Quadrilatère Richelieu de la BNF, plus de 50 millions d'euros en 2010 et 2011 en faveur du MuCEM et 30 millions d'euros pour la mise en oeuvre du plan d'investissement en faveur des musées.
L'accroissement du volume d'AE non couvertes est beaucoup plus spectaculaire sur le programme « Création ». Leur montant passe de 82,5 millions d'euros fin 2009 à 206 millions d'euros fin 2011, soit une progression de près de 150 %. Contrairement au programme « Patrimoines », la prévision de consommation de CP en 2011 sur AE engagées antérieurement ne s'élève qu'à 4 % des CP demandés en 2011. La forte augmentation des AE non couvertes par des CP tient, pour moitié, au report de 2009 vers 2010 de 106 millions d'euros d'AE au titre de la construction de l'auditorium de la Philharmonie de Paris ( cf. infra ). Le solde s'explique par le lancement ou la poursuite d'importants travaux (rénovation de la coupole de la salle Richelieu de la Comédie française, remise aux normes de l'Opéra comique et du Théâtre national de Chaillot à Paris, pour 20 millions d'euros, et aménagement des espaces inférieurs du Palais de Tokyo).
Les AE non couvertes par des CP doublent , enfin, entre 2009 et 2011 sur la programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », pour passer de 59,4 à 120,2 millions d'euros. 6 % des CP demandés en 2011 couvriront des AE antérieures, et l'augmentation du solde des engagements non couverts s'explique, à l'instar des programmes précédents, soit par le lancement de travaux (rénovation de l'école nationale supérieure d'architecture de Strasbourg pour 20 millions d'euros, rénovation de l'école d'architecture de Clermont-Ferrand pour 25 millions d'euros, travaux de mise en accessibilité des établissements d'enseignement supérieur pour 4 millions d'euros et extension du CEFEDEM Pays de la Loire pour 2 millions d'euros), soit par l'inscription d'AE supplémentaires nécessaires à l'engagement de la totalité des tranches fermes des baux des loyers privés en administration centrale et dans les services déconcentrés (16 millions d'euros).
Votre rapporteur spécial prend acte de ces évolutions, liées à l'activité du ministère, et observe que le lancement d'opérations lourdes et souvent pluriannuelles accroît la rigidité et l'inertie des dépenses de la mission « Culture ». Le ministère de la culture et de la communication indique que le Gouvernement a été très attentif à la couverture des engagements nouveaux dans le cadre de la préparation du budget triennal 2011-2013, de sorte que les AE nouvelles seront systématiquement couvertes par les CP correspondants.
* 1 Qui regroupait notamment les dotations de la Bibliothèque nationale de France.
* 2 Compte rendu de la première séance du 4 novembre 2010.
* 3 La politique du livre face au défi du numérique (n° 338, 2009-2010).
* 4 Le ministère fait valoir qu'une telle fusion avait été proposée, mais non retenu, par le Gouvernement, les crédits dévolus aux médias devant être clairement identifiés.
* 5 Les crédits centraux restants (Centre national des variétés et soutien à l'industrie du spectacle vivant) demeurent inscrits sur le programme 131 « Création » et rejoignent l'action 1 « Spectacle vivant ».
* 6 Les BOP déconcentrés du programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique », dont le montant s'élevait à 2 millions d'euros répartis entre les 26 DRAC, sont supprimés en conséquence.
* 7 Tout la masse salriale des DRAC était d'ores et déjà imputée sur le programme 224.
* 8 Le périmètre de l'indicateur comprend désormais les centres dramatiques, les scènes nationales, les centres chorégraphiques nationaux, les centres de développement chorégraphique, les scènes de musiques actuelles, les opéras, les orchestres, les centres nationaux de création musicale, les pôles nationaux pour les arts du cirque, les centres nationaux pour les arts de la rue, les scènes conventionnées, les fonds régionaux d'art contemporain et les centres d'art.
* 9 La formule de calcul du sous-indicateur relatif à la recette moyenne par place offerte a été précisée afin d'harmoniser le périmètre des recettes considérées par les établissements et le périmètre des composantes de la masse salariale artistique et de la masse salariale totale prises en compte a été précisé afin de remédier aux divergences d'interprétation entre les établissements.
* 10 Ratio SUB/SHON, Effectif ETPT, Ratio entretien courant /SUB, Ratio entretien lourd /SUB, Coût des travaux structurants.
* 11 Retraitée des modifications de crédits votées à titre non reconductible dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010.
* 12 Transfert des dépenses immobilières des DRAC vers la mission « Direction de l'action du Gouvernement » par exemple ( cf. infra ).