B. LE FINANCEMENT DES POLITIQUES CULTURELLES DANS UN CONTEXTE CONTRAINT
La mission « Culture » est, au même titre que les autres missions du budget général, soumise aux normes transversales d'économies et aux réformes structurelles qui ont présidé à l'élaboration de la programmation triennale 2011-2013.
1. Un budget qui applique les normes transversales d'économies
a) D'une programmation triennale à l'autre
Alors qu'un deuxième budget triennal est actuellement soumis au vote du Parlement, le contrôle du respect des plafonds fixés par le premier (qui couvrait les années 2009 à 2011) relève du travail de bénédictin. Les réponses fournies par le ministère sur ce point, dont il faut saluer le caractère très circonstancié, font apparaître des dépassements presque systématiques des plafonds votés en 2009 ou 2010, mais ces chiffrages ne sont nullement significatifs dans la mesure où ils intègrent la plupart du temps des transferts de crédits entre missions. L'impossibilité objective de comparer immédiatement les plafonds votés aux dépenses exécutées n'est pas imputable au ministère de la culture , mais aux défauts de conception originelle de l'outil de programmation triennale, qui ne prévoyait pas la transmission au Parlement de données d'exécution à périmètre constant . En tout état de cause, et alors qu'une nouvelle programmation commence, la portée concrète de celle qui s'achève demeure bien difficile à évaluer...
L'article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 fixe donc les plafonds en CP de la mission « Culture » à 2,7 milliards d'euros en 2011 et 2013 et à 2,71 milliards d'euros en 2013, à périmètre constant 2010 . En AE, ces plafonds sont de 2,73 milliards d'euros en 2011, 2,59 milliards d'euros en 2012 et 2,64 milliards d'euros en 2013. Si l'on retranche de ces enveloppes les contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions », les crédits sont stables sur la période .
Ces montants sont déclinés dans le projet annuel de performances pour 2011, à périmètre courant. Leur lecture enseigne que les AE et les CP connaîtront une évolution divergente sur la période, les premières reculant de 3,2 % alors que les seconds augmentent de 0,5 %. Cette évolution est salutaire, dans la mesure où elle devrait, toutes choses égales par ailleurs, contribuer à contenir la progression des engagements non couverts par des paiements et, ainsi, conforter la soutenabilité budgétaire des programmes de la mission.
Programmation triennale des crédits de la mission « Culture »
(en euros, à périmètre courant)
Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances
Les AE du programme « Patrimoines » reculent de 7,5 % et les CP de 0,9 %. Selon les réponses au questionnaire, ces évolutions seront permises par une diminution des crédits destinés aux monuments historiques, à hauteur de 11,41 millions d'euros en CP dès 2011 13 ( * ) (soit -3 % en CP sur la période), et une diminution des crédits des opérateurs musées de 10,28 millions d'euros en CP sur la période (soit -3,6 %).
Les CP du programme « Création » diminuent également de 1 % en valeur sur la période, évolution garantie par la non-revalorisation des subventions de fonctionnement des opérateurs du spectacle vivant et des arts plastiques , stabilisées à leur niveau de 2010 (283 millions d'euros), et par la stricte reconduction des dépenses d'intervention en faveur du spectacle vivant sur la période, également gelées au niveau de 2010 (soit 331 millions d'euros).
Seul le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » voit ses crédits augmenter en valeur (+2,6 % en CP). Porteur des fonctions de soutien de la mission, et notamment des dépenses de personnel, ce programme aura vocation à absorber la hausse des cotisations au CAS « Pensions ». Par ailleurs, une forte diminution des dépenses de fonctionnement du ministère est programmée ( cf. infra ).
b) Les objectifs d'économies sur les dépenses de fonctionnement et d'intervention
Consécutivement à la tenue des conférences sur le déficit, le Gouvernement a assigné à l'Etat et à ses opérateurs des objectifs d'économies ambitieux, et notamment une diminution de 10 % des dépenses de fonctionnement et d'intervention sur la période 2011-2013, et de 5 % dès 2011.
La mission « Culture » prend part à cet effort. S'agissant des dépenses de fonctionnement , l'assiette des économies ne concerne toutefois pas l'ensemble des crédits de titre 3 de la mission (soit 987 millions d'euros), mais les seules dépenses de fonctionnement courant inscrites à l'action 7 « Fonctions de soutien du ministère » du programme 224 . Sont ainsi soustraites aux objectifs d'économies les dépenses d'entretien des monuments historiques, les dépenses d'études préalables à travaux sur monuments historiques ou concernant les secteurs sauvegardés, les dépenses relatives aux cérémonies nationales et, de façon plus contestable , les dépenses de fonctionnement des différents services à compétence nationale 14 ( * ) (SCN) et les dépenses de fonctionnement non imputées sur ladite action 7 (soit 3,2 % de la totalité des dépenses de fonctionnement du ministère).
Selon les réponses au questionnaire, « les efforts ont donc principalement porté sur l'action 7 du programme 224 qui, après transferts, baisse de 19,6 % en 2011 et de 20,5 % sur la période. Ainsi, les crédits de fonctionnement (...) en administration centrale et dans les services déconcentrés diminuent de 18,3 % en 2011 et de 20,1 % sur le triennal hors loyers budgétaires. Les crédits d'investissement destinés à l'entretien des bâtiments administratifs sont également fortement contenus et baissent de 23,6 % sur les trois ans » .
Il convient toutefois de ne pas se méprendre sur les raisons de cette diminution, qui n'est pas nécessairement la traduction d'économies stricto sensu et peut résulter de transferts de dépenses vers d'autres missions du budget général. Il en va ainsi, par exemple, du transfert vers le programme 333 « Fonctionnement des directions départementales interministérielles » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » de 6,21 millions d'euros au titre des dépenses d'entretien des DRAC et de 10,57 millions d'euros au titre des loyers budgétaires. Le ministère fait néanmoins valoir que l'effort accompli est « rendu possible par un plan d'économie rigoureux mis en place en administration centrale et dans les DRAC . Le ministère de la culture et de la communication développe une meilleure gestion des dépenses de fonctionnement grâce à une analyse fine par poste de dépense effectuée avec des ratios comparatifs. A partir d'analyses concrètes des situations budgétaires des services, des points d'améliorations ont été trouvés (meilleures imputations comptables des dépenses, mise en place d'outils de suivi, recherche d'économies, mutualisation de services, regroupement de marchés, etc). Ces observations ont été suivies de plans d'actions ciblés à mettre en oeuvre à partir de la fin de l'année 2010 et en 2011 ».
Votre rapporteur spécial donne acte au ministère de ces orientations, dont les effets pourront être évalués dès le projet de loi de règlement pour 2011.
S'agissant des dépenses d'intervention , et comme il a déjà été indiqué, la programmation triennale repose sur la stabilisation des concours au spectacle vivant. Par ailleurs, et au titre du programme 224, les dépenses d'intervention baissent de 6 % en 2011 et de 5 % sur la période, en raison de la débudgétisation de certaines dépenses désormais prises en charge par le Centre national du cinéma et de l'image animée ( cf. infra ). Un effort particulier est fourni sur les dépenses d'intervention en administration centrale qui diminuent de 4 % à 5 % par an sur la période, hors transferts.
Les subventions aux opérateurs répercutent enfin les objectifs de maîtrise des dépenses assignés à l'Etat. En 2011, les subventions de fonctionnement attribuées aux principaux opérateurs sont en diminution de 5 % pour le musée d'Orsay, de 5,2 % pour le Louvre, de 5,2 % pour le Centre Pompidou et de 5,8 % pour la Réunion des musées nationaux. Au total, les subventions (fonctionnement et investissement) versées aux opérateurs sur le programme « Patrimoines » diminuent de 6,2 % entre 2010 et 2011. Entre 2011 et 2012, cette baisse s'établit à 2,3 %. Sur le programme « Création », la reconduction stricte des subventions de fonctionnement sur la durée du budget triennal imposera aux opérateurs de réaliser des économies sur le fonctionnement, de manière à maintenir un niveau d'activité compatible avec leurs missions et absorber l'augmentation mécanique de certains coûts par ailleurs.
2. La poursuite des réformes de structure
a) Le ministère de la culture entre RGPP 1 et RGPP 2
Le ministère de la culture et de la communication présente un taux d'avancement des réformes décidées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) conforme à la moyenne . Douze chantiers sur seize présentent ainsi un degré d'avancement proche des prévisions (75 %).
Cinq nouvelles mesures actées par le quatrième conseil de modernisation des politiques publiques concernent le ministère. Elles intéressent :
1) la poursuite de la rationalisation et de la mutualisation des fonctions support en administration centrale et dans les services déconcentrés ;
2) l'amélioration de la performance et de l'efficience des opérateurs . L'inspection générale des finances et l'inspection générale des affaires culturelles ont ainsi été saisies pour mener des audits sur le Musée du Louvre, l'Etablissement public du domaine et du château Versailles, le Musée d'Orsay et l'Opéra national de Paris ;
3) la simplification des processus d'autorisation de travaux concernant les espaces et les sites protégés ;
4) la mise en place une instance de pilotage interministériel renforcé en matière d'archives , dont la vocation sera de faciliter l'accès au patrimoine culturel et de moderniser la gestion des archives de l'Etat ;
5) la simplification des demandes de subventions et leur traitement.
En outre, certaines mesures décidées dans le cadre de la première vague ont été prolongées ou ont fait l'objet d'une réorientation. La réorganisation du secteur muséal tient désormais compte du projet de Maison de l'Histoire de France et de la fusion Réunion des musées nationaux (RMN) - Grand Palais ( cf . tableau).
Sur ce dernier point, votre rapporteur spécial observe que le rapport 15 ( * ) récemment remis au Président de la République par Jean-Paul Cluzel, président du Grand Palais, prévoyait le financement des travaux du Grand Palais par le recours à un emprunt de 119 millions d'euros .
Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 prévoyant, en son article 11, d'interdire ce type d'emprunt aux opérateurs, il serait intéressant de connaître les pistes de financement alternatives proposées par l'établissement et ses tutelles pour conduire le projet présenté.
La RGPP au ministère de la culture et de la communication
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Numéro |
Intitulé mesure RGPP2 |
Détail de la mesure et correspondance RGPP1 |
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290 |
Rationaliser l'organisation des services en charge de la définition et du pilotage de la politique culturelle |
RGPP1 27 - Réorganisation de l'administration centrale autour des principales missions 28 - Regroupement des 7 corps d'inspection du ministère 306 - Amélioration du fonctionnement des DRAC |
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291 |
Poursuivre la rationalisation et la mutualisation des fonctions support en administration centrale et dans les services déconcentrés |
RGPP2 |
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292 |
Rationaliser le réseau des écoles du ministère |
RGPP1 prolongée en RGPP2 305 - Rationalisation des écoles du ministère et constitution de pôles d'excellence |
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293 |
Simplifier les demandes de subventions et leur traitement |
RGPP2 |
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294 |
Renforcer la gouvernance des opérateurs |
RGPP1 prolongée en RGPP2 32 - Généralisation des contrats pluriannuels de performance et des lettres de missions aux dirigeants des opérateurs |
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295 |
Développer les ressources propres des établissements publics |
RGPP1 301 - Développement des ressources propres des établissements publics et maîtrise de leurs coûts |
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296 |
Développer la performance et l'efficience des opérateurs |
RGPP2 |
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297 |
Améliorer le pilotage des grands projets culturels |
RGPP1 303 - Renforcement du pilotage des grands projets (CMPI) et fusion EMOC/SNT |
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298 |
Rénover le statut du CNC |
RGPP1 33 - Rénovation du statut du CNC (circuits financiers et mise en place CA) |
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299 |
Réformer l'audiovisuel public extérieur |
RGPP1 29 - Réforme de l'audiovisuel public extérieur pour créer des synergies entre les opérateurs et améliorer leur visibilité. |
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300 |
Procéder au rattachement des musées sous statut SCN aux structures d'accueil définies |
RGPP1 prolongée en RGPP2 30 - Modernisation de la gestion des SCN |
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301 |
Moderniser la gestion de la RMN |
RGPP1 prolongée en RGPP2 31 - Modernisation de la gestion de la RMN |
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302 |
Regrouper le Palais de la découverte et la Cité des sciences |
RGPP1 34 - Regroupement Palais de la Découverte et Cité des sciences |
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303 |
Clarifier les modalités de l'intervention de l'État en faveur du spectacle vivant |
RGPP1 prolongée en RGPP2 304 - Redéfinition des modalités d'intervention de l'État en faveur du spectacle vivant |
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304 |
Simplifier les processus d'autorisation de travaux concernant les espaces et les sites protégés |
RGPP2 (Accélérateur) |
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305 |
Renforcer la préservation du patrimoine historique et archéologique |
RGPP1 (2 mesures fusionnées) 300 - Mise en concurrence des ACMH 302 - Modernisation de la politique d'archéologie préventive |
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306 |
Déterminer les conditions du transfert des sites patrimoniaux aux collectivités territoriales |
RGPP1 35 - Transfert de la propriété ou de la gestion de certains sites patrimoniaux aux collectivités territoriales |
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307 |
Mettre en place une instance de pilotage interministériel renforcé dont la vocation sera de faciliter l'accès au patrimoine culturel et de moderniser la gestion des archives de l'État |
RGPP2 |
Source : réponses au questionnaire
b) Des effets budgétaires inégalement documentés
Le chiffrage des économies budgétaires induites par les vagues successives de RGPP demeure malaisé. Si la réalisation d'économies n'est pas l'unique but de cette démarche, également et prioritairement tournée vers l'amélioration de l'efficience des services publics, elle n'en constitue pas moins un indicateur important de la réussite des réformes entreprises.
Interrogé sur ce chiffrage, tant en effectifs qu'en crédits budgétaires, le ministère indique que « les gains permis par les mesures sont encore à instruire et définir précisément, en fonction du schéma d'emplois arrêté au PLF et des derniers arbitrages rendus dans ce cadre de référence » et qu' « un bilan précis des économies réalisées grâce à la mise en oeuvre des mesures RGPP sera effectué dans le cadre d'une prochaine loi de règlement , qui permettra d'acter la fin des mesures » .
Les réponses au questionnaire évaluent néanmoins à 368 les suppressions d'emplois qui seront réalisées d'ici à fin 2011 dans le prolongement de la première vague de RGPP, soit 88 % de la cible de 415 suppressions prévues par la première programmation triennale. Le cabinet du ministre a indiqué à votre rapporteur spécial que la tenue de ces objectifs requérait des efforts conséquents, les départs étant proportionnellement plus nombreux chez les cadres de haut niveau que le ministère ne peut se dispenser de remplacer. Par ailleurs, les établissements d'enseignement supérieur culturels ont été soustraits à l'application du « un sur deux » pour leur personnel enseignant, à l'instar des autres établissements de ce type, relevant notamment du ministère chargé de la recherche.
Les économies brutes liées aux suppressions sont évaluées à 12,3 millions d'euros en 2008 et 5,7 millions d'euros en 2009, sur la base d'un chiffrage de 52 000 euros par emploi supprimé. Le retour catégoriel de 50 % de ces économies aux agents représente un coût de 3,2 millions d'euros en 2008, puis de 4,8 millions d'euros en 2009 et de 5,9 millions d'euros en rythme de croisière. Au-delà des ces mesures, le ministère consacre une enveloppe spécifique à l'accompagnement des restructurations, pour un montant annuel de 1,8 million d'euros en 2009 et 2010, puis de 0,8 million d'euros à compter de 2011 ( cf. infra ).
* 13 Néanmoins compensées par l'octroi de ressources supplémentaires au Centre des monuments nationaux, via l'affectation d'une fraction du produit des jeux en ligne ( cf. infra ).
* 14 Le ministère de la culture et de la communication indique que ces crédits ont été préservés en raison des réflexions en cours sur l'avenir des SCN et sur leur éventuelle transformation en établissements publics.
* 15 Un Grand palais rénové, un nouvel opérateur culturel. Mars 2010.