3. La progression du coût de la garantie des risques locatifs
La loi de finances pour 2011 a créé une nouvelle action : « Garantie des risques locatifs » regroupant les crédits budgétaires ouverts pour permettre le remboursement par l'Etat à Action Logement, chargé de la gestion du fonds GRL, des frais occasionnés par les publics dont la charge lui revient, dans le cadre du dispositif mis en place en décembre 2009 11 ( * ) . Initialement rattachée au programme 135 « DAOL » cette action a été dotée de 16 millions d'euros en AE = CP.
Le projet de loi de finances pour 2012 modifie le rattachement de cette action, désormais insérée dans le programme 109 « Aides au logement », mais surtout propose de porter ce montant à 37 millions d'euros .
Ces crédits sont nécessaires pour financer la part « Etat » due au fonds de garantie universelle des risques locatifs (fonds GURL) pour les publics relevant de l'Etat 12 ( * ) et au titre des sinistres constatés en 2011.
Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, cette estimation repose sur les hypothèses suivantes :
« - une diffusion progressive de la GRL au sein du parc locatif privé : 270 000 logements en garantie en 2011, soit environ 4,7 % du parc locatif privé ;
- une part de public compensable « Action Logement / Etat » estimée à 90 % du parc couvert par la GRL ;
- une diffusion progressive des locataires éligibles « Action Logement / Etat » parmi les locataires couverts par un contrat GRL avec une répartition de ces locataires en 15 % de locataires éligibles « Etat » et 85 % de locataires éligibles « Action Logement » ;
- une fréquence de sinistres estimée à partir des caractéristiques des locataires : pour les locataires couverts par l'État, plus précaires, un taux de sinistralité de 20 % ; pour les locataires couverts par Action Logement, un taux de sinistralité de 8 % ;
- un montant de sinistre moyen de 5 500 € par logement ;
- un taux moyen de prime d'assurance hors taxe à 2,5 % du montant du loyer qui serait de 525 € par mois en moyenne ;
- un seuil de sinistralité « normale », défini par décret en Conseil d'Etat, de 55 % . »
A la part de l'Etat s'ajoute celle versée par Action logement, qui s'est élevée à 110 millions d'euros en 2011 et devrait se maintenir au même niveau en 2012.
Le périmètre et le coût de la GRL
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2011 |
2012 |
2013 |
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Nombre de logements couverts en GRL 2 |
270 000 |
400 000 |
530 000 |
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Locataires éligibles Action Logement |
206 000 |
238 000 |
315 000 |
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Locataires éligibles Etat |
36 000 |
42 000 |
55 000 |
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Prévisions de compensations UESL |
75 M€ |
84 M€ |
113 M€ |
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Prévisions de compensations État |
8-10 M€ 13 ( * ) |
37 M€ |
42 M€ 13 |
Avant financement du fonds pour les publics Etat.
Source : réponses au questionnaire budgétaire
Or pour un coût global élevé, les performances de la GRL restent très modestes et ne semblent pas meilleures que celles du dispositif antérieur.
Selon les informations apportées à votre rapporteur spécial, « le dispositif de la GRL2 monte progressivement en puissance. À ce stade, trois entreprises d'assurances (DAS, CGI Assurances et la Mutuelle Alsace Lorraine) ont adhéré au nouveau dispositif. Le lancement de la GRL2 s'accompagne parallèlement de la transformation des contrats du premier dispositif GRL ou GRL1 en contrats GRL de la nouvelle génération.
« A la fin 2010, 109 000 logements du parc privé étaient couverts dans le cadre de la GRL2. A cette date, 35 000 logements supplémentaires faisaient encore l'objet d'une couverture par le dispositif GRL1 ».
Cet échec relatif tient pour beaucoup à une commercialisation difficile de la GRL par les assureurs qui favorisent la vente de leurs propres produits. Une négociation avait été engagée par le ministère du logement pour améliorer cette situation. Elle n'a semble t-il pas encore abouti malgré les déclarations optimistes du ministre lors de l'examen de la loi de finances pour 2011.
* 11 Le dispositif GRL est co-financé par Action logement et l'Etat. Il est destiné à faciliter l'accès à un logement locatif d'un plus grand nombre de locataires. Il est basé sur la souscription facultative par les bailleurs d'un contrat d'assurance garantissant le risque d'impayés de loyers et les dégradations locatives auprès de l'un des assureurs adhérents au dispositif. Est éligible à la GRL tout locataire dont le taux d'effort (rapport entre le montant des ressources - qui incluent, le cas échéant, les aides personnelles au logement perçues par le locataire - et le montant du loyer et des charges et taxes locatives) est inférieur ou égal à 50 %, indépendamment de la nature de son contrat de travail et de la stabilité de son revenu.
* 12 Pour l'exposé des règles de partage des financements entre l'Etat et Action logement, on renverra au rapport spécial « Ville et logement » sur le projet de loi de finances pour 2011 précité.