TROISIÈME PARTIE - SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE ET TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
I. LES CHARGES DE SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE, UN LEVIER BUDGÉTAIRE TOUJOURS PLUS SOLLICITÉ POUR PROMOUVOIR LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE DE LA FRANCE
A. LES CHARGES DE SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE, QUI SONT DÉSORMAIS PORTÉES PAR LE BUDGET DE L'ETAT, REPRÉSENTERONT 7,9 MILLIARDS D'EUROS EN 2018
Jusqu'en 2015, la contribution au service public de l'électricité (CSPE) , imposition de toutes natures au statut sui generis 37 ( * ) , finançait via un circuit « extrabudgétaire » , de multiples dépenses destinées à compenser les obligations de service public assignées aux entreprises du secteur de l'électricité et du gaz par le code de l'énergie : obligation d'achat à un prix garanti de l'électricité produite par des sources d'énergie renouvelable , injection de bio-méthane dans les réseaux de transport et de distribution de gaz naturel, tarifs sociaux de l'électricité et du gaz , budget du médiateur de l'énergie , etc.
Son taux était arrêté chaque année par le ministre chargé de l'énergie, sur proposition de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) de façon à couvrir l'ensemble de ces charges de service public de l'énergie .
Cette situation était profondément insatisfaisante car elle revenait à soustraire du vote et du contrôle du Parlement de nombreuses dépenses de nature budgétaire et à l'exclure totalement de la détermination du taux d'un impôt représentant plus de 5 milliards d'euros de recettes , alors même qu'il est supposé, aux termes de l'article 34 de la Constitution, « déterminer l'assiette, le taux et le recouvrement des impositions ».
Ainsi que votre commission des finances l'avait appelé de ses voeux lors de l'examen du projet de loi sur la transition énergétique pour une croissance verte, la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 a enfin procédé à une refonte complète de ce dispositif fort peu démocratique et probablement incompatible avec le droit de l'Union européenne.
Elle a intégré la CSPE dans le régime de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE) , ce qui a conduit à élargir l'assiette de cette taxe à l'ensemble des consommations d'électricité et à en augmenter le taux. Ainsi modifiée, la TICFE a été rebaptisée « nouvelle contribution au service public de l'électricité » (CSPE) . Son taux est fixé à 22,5 euros par mégawattheure en 2018 par l'article 9 du présent projet de loi de finances.
Parallèlement, la loi de finances rectificative pour 2015 a intégré dans le budget de l'État l'ensemble des charges de service public de l'énergie jusque-là financées de façon « extrabudgétaire » par l'ancienne CSPE.
Désormais, le programme 345 « Service public de l'énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » porte les crédits relatifs à la péréquation territoriale , au chèque énergie ainsi qu'au médiateur de l'énergie , tandis que le compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » est chargé de retracer l'ensemble des dépenses spécifiquement liées à la transition énergétique, et en particulier les dépenses relatives au soutien à la production d'électricité à partir de sources renouvelables et à l'injection de bio-méthane dans les réseaux de transport et de distribution du gaz naturel .
En application de l'article L. 121-9 du code de l'énergie, c'est la CRE , autorité administrative indépendante, qui reste chargée de l'évaluation annuelle des charges de service public de l'énergie et qui, ce faisant, détermine la plus grande partie des crédits affectés au programme 345 et au CAS « Transition énergétique ».
Si le Parlement demeure exclu des grands choix qui engagent les finances du pays en matière de soutien aux énergies renouvelables (voir infra ), du moins est-il désormais en mesure de contrôler un peu mieux les sommes en jeu , dont les montants deviennent chaque année plus considérables .
1. Les charges de service public de l'énergie vont une nouvelle fois fortement augmenter de 10 % en 2018
Dans sa délibération n° 2017-169 du 13 juillet 2017, la Commission de régulation de l'énergie a arrêté le montant des charges de service public de l'énergie pour 2018 qui seront financées par les crédits des programmes 345 « Service public de l'énergie » et 764 « Soutien à la transition énergétique » .
Ce montant s'élèvera à 7 938,1 millions d'euros en 2018, ce qui représente une hausse de quasiment 10 % par rapport aux 7 221,1 millions d'euros prévus pour 2017, soit 717 millions d'euros de charges de service public de l'énergie supplémentaires à couvrir .
Charges de service public de l'énergie en 2018
Source : commission de régulation de l'énergie (CRE)
Cette augmentation très significative s'explique avant tout par la hausse de 13,1 % des charges liées à la production de l'électricité par des énergies renouvelables , qui représentent à elles-seules 69 % des charges du service public de l'énergie .
Cette hausse est due au fort dynamisme des filières éolien, photovoltaïque et biomasse , ce qui engendre une hausse des montants dus par l'État au titre de l'obligation d'achat et du complément de rémunération, mais également à la baisse des prix de marché de gros (voir infra ). Les mêmes causes sont à l'origine de la hausse de 23,4 % des charges liées à la cogénération .
La spectaculaire augmentation de 166,8 % des charges liées à l'injection de biométhane s'explique quant à elle par la hausse soutenue du nombre d'installations raccordées et des quantités injectées .
La baisse des charges liées aux tarifs sociaux de l'électricité, en revanche, n'est due qu'au remplacement de ces dispositifs par le chèque énergie à compter du 1 er janvier 2018 . Celui-ci ne fait pas partie de la liste des charges du service public de l'énergie mais sera malgré tout financé par les crédits du programme 345 « Service public de l'énergie ».
Évolution des charges de service public de
l'énergie
de 2016 à 2018
(en millions d'euros)
|
Charges |
Programme finançant |
2016 |
2017 |
2018 |
Variation 2018/2017 |
|
Énergies renouvelables électriques |
Programme 764 |
4 369,0 |
4 794,0 |
5 419,9 |
+ 13,1 % |
|
Cogénération |
Programme 345 |
501,0 |
571,8 |
705,6 |
+ 23,7 % |
|
Péréquation tarifaire avec les zones non interconnectées |
Programme 345 |
1 492,3 |
1 399,2 |
1 516,7 |
+ 8,4 % |
|
Tarifs sociaux de l'électricité |
Programme 345 |
304,7 |
309,5 |
140,1 |
- 54,7 % |
|
Effacement |
Programme 764 |
- |
- |
17,9 |
+ 100 % |
|
Total charges de service public électricité |
Programmes 345 et 764 |
6 667,0 |
7 074,5 |
7 800,2 |
+ 10,3 % |
|
Obligations d'achat biométhane |
Programme 764 |
18,6 |
37,3 |
99,5 |
+ 166,8 % |
|
Tarifs sociaux du gaz |
Programme 345 |
110,6 |
109,4 |
38,4 |
+ 64,9 % |
|
Total charges de service public du gaz |
Programmes 345 et 764 |
129,2 |
146,6 |
137,9 |
- 5,9 % |
|
Total charges de service public de l'énergie |
Programmes 345 et 764 |
6 796,2 |
7221,1 |
7 938,1 |
+ 10 % |
Source : commission de régulation de l'énergie
Au total, les charges du service public de l'énergie poursuivront en 2018 leur hausse très rapide déjà visible lors des exercices budgétaires précédents : 1,1 milliard d'euros supplémentaires leur seront consacrés l'an prochain par rapport à 2016, soit une augmentation massive de 17 % .
Les projections réalisées par la CRE pour les cinq ans à venir montrent que ce mouvement de hausse n'en est qu'à ses débuts et que l'État va devoir consacrer des sommes considérables pour couvrir les charges de service public de l'énergie au cours du quinquennat.
2. Les charges de service public de l'énergie représenteront un effort budgétaire de 45 milliards d'euros entre 2018 et 2022 sans que le Parlement ait véritablement son mot à dire
La CRE a cherché, dans sa délibération du 13 juillet 2017 précitée, à chiffrer l'évolution des charges de service public de l'énergie de 2018 à 2022 .
Ses projections montrent que celles-ci devraient augmenter de 28% en cinq ans , passant de 7 938 millions d'euros à 10 161millions d'euros , soit un alourdissement supérieur à 2,2 milliards d'euros par an à l'horizon 2022.
Prévision d'évolution des charges de
service public
de l'énergie à horizon 5 ans
Source : commission de régulation de l'énergie (CRE)
Sur ces cinq années, le total des charges cumulées représentera un effort de 44,9 milliards d'euros , dont 30 milliards d'euros pour les énergies renouvelables électriques (67 % du total), 9,9 milliards d'euros pour la péréquation tarifaire avec les ZNI (22 % du total), 3,3 milliards d'euros pour le soutien à la cogénération (7,4% du total) et 1 milliard d'euros pour le soutien à l'injection de biométhane (2,2 % du total).
94 % des charges prévisionnelles en matière d'énergies renouvelables et de cogénération sont d'ores-et-déjà engagées . 60 % l'ont été avant 2011 .
A ces sommes viendront en outre s'ajouter les remboursements du déficit de compensation qu'avait accumulé l'État vis-à-vis d'EDF avant le 31 décembre 2015 , soit près de 6,2 milliards d'euros (voir infra ).
L'ampleur des montants en jeu - quelque 51,1 milliards d'euros - rend plus que jamais nécessaire un contrôle très vigilant du Parlement sur l'efficacité et l'efficience des soutiens apportés aux entreprises du secteur de l'électricité et du gaz.
Du reste, la Commission de régulation de l'énergie, dont votre rapporteur spécial a entendu le Président, est la première à réclamer une plus forte association du Parlement aux choix faits par le Gouvernement en matière de soutien aux énergies renouvelables .
Pour l'heure, ces dispositifs, qui engagent l'État pour des périodes de vingt à vingt-cinq ans, font l'objet de décisions qui relèvent uniquement de l'exécutif et le Parlement est par la suite bien obligé de les ratifier implicitement en autorisant les crédits nécessaires pour les honorer.
Cette situation, qui condamne le Parlement à une totale impuissance face à la hausse exponentielle de ces dépenses , est profondément insatisfaisante .
Le Parlement devrait pouvoir encadrer la politique de soutien au développement des énergies renouvelables en fixant chaque année en loi de finances le plafond par filière des nouvelles capacités de production d'électricité issues de sources d'énergie renouvelable , ainsi que le plafond des surcoûts compensés aux opérateurs au titre de l'achat d'électricité issue de sources d'énergies renouvelables , ainsi que votre commission des finances l'a déjà proposé à plusieurs reprises 38 ( * ) .
Si cette solution apparaissait trop contraignante et court-termiste , il pourrait également être envisagé, dans une perspective pluriannuelle sans doute davantage adaptée aux questions d'énergies renouvelables, de faire voter le Parlement sur ces questions dans le cadre d'une loi de programmation pluriannuelle de l'énergie qui aurait une légitimité beaucoup plus forte que l'actuelle programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) 39 ( * ) adoptée par voie réglementaire.
Afin de disposer de plus amples informations sur ce sujet de plus en plus crucial pour la soutenabilité de nos finances publiques , votre commission des finances a demandé à la Cour des comptes de réaliser, en application du 2° de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), une enquête relative au soutien aux énergies renouvelables . Celle-ci devrait lui être communiquée au premier trimestre 2018 .
* 37 Pour un historique de l'ancienne CSPE, voir le rapport de la Commission de régulation de l'énergie d'octobre 2014 « La contribution au service public de l'électricité (CSPE) : mécanisme, historique et prospective.
* 38 A l'occasion notamment de l'examen de la loi ° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte et de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.
* 39 Décret n° 2016-1442 du 27 octobre 2016 relatif à la programmation pluriannuelle de l'énergie.