B. UN NON-RESPECT DU TRIENNAL PRÉVISIBLE, CONJUGUÉ À UNE INCERTITUDE SUR L'ÉVOLUTION ULTÉRIEURE DE LA MISSION
1. Une dynamique tendancielle, qui pousse la mission au-delà du triennal
La hausse des crédits demandés pour 2020 correspond à un dynamisme fort de la mission depuis plusieurs exercices .
Si les crédits qu'elle porte en font la vingt-cinquième mission du budget général de l'État en termes de montants, le succès du service civique et la préparation des Olympiades de 2024 expliquent en grande partie la multiplication par deux des dépenses de la mission en cinq ans , comme l'illustre le graphique ci-après.
Évolution des crédits de la mission
« Sport, jeunesse et vie associative » depuis
2015
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
Pour autant, un fait nouveau marque les crédits proposés pour 2020 : ils s'écartent du plafond du triennal fixé par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 3 ( * ) . En neutralisant les transferts entrants opérés en 2020, le plafond actualisé du triennal s'établit à 1 156 millions d'euros, de sorte que les crédits effectivement demandés par le Gouvernement excèdent le plafond de 35 millions d'euros (+ 3 %) , ce que détaille le tableau ci-après.
Les crédits de paiements de la mission
« Sport, jeunesse et vie associative » au regard des
plafonds du triennal 2018-2020
(en millions d'euros)
|
2018 |
2019 |
2020 |
|
|
Plafonds prévus par la LPFP 2018-2022 |
960 |
1 053 |
1 070 |
|
Périmètre PLF 2020 |
1 156 |
||
|
Exécution ou prévision |
938 |
990 |
1 191 |
|
Écart En pourcentage |
- 22 - 2,3 % |
- 63 - 6 % |
+ 35 + 3 % |
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
Cet écart confirme l'analyse du rapporteur spécial à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2019 : l'ajustement du budget triennal opéré à la suite de l'attribution des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 à la France à Lima en septembre 2017 ne suffisait pas à prendre en compte la réalité des dépenses prévisionnelles au titre de la préparation de la compétition.
Les objectifs du Gouvernement en matière de développement des pratiques sportives, de promotion de l'engagement des jeunes avec la confirmation du service civique et la mise en oeuvre progressive du service national universel, ainsi que de financement des infrastructures des Olympiades ne pouvaient être atteints sans relever le plafond de crédits prévu par le triennal.
La question de la sincérité de la prévision budgétaire du Gouvernement se pose , dans la mesure où les facteurs de croissance de la dépense étaient d'ores-et-déjà connus lors du vote de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. La capacité du Parlement à examiner et contrôler la dépense publique n'est pas assurée.
2. Des politiques prioritaires, dont les conditions de financement devront être précisées lors de la prochaine loi de programmation des finances publiques
Surtout, aucun élément n'est fourni pour apprécier la soutenabilité de la mission au-delà de 2020 .
Pourtant, trois facteurs vont fortement peser sur la mission au cours des prochains exercices.
La principale incertitude concerne le développement du service national universel . À l'occasion de la conférence de presse clôturant le Grand débat national le 25 avril dernier, le Président de la République a tracé la voie d'une mise en oeuvre rapide, avec un objectif de 150 000 jeunes en 2021 et d'au moins 400 000 jeunes en 2022. Compte tenu du coût moyen par jeune évalué à 1 500 euros, ce sont 225 millions d'euros qui devront être prévus dès 2021, puis 600 millions d'euros en 2022 . Le graphique ci-après l'illustre : le besoin de financement supplémentaire d'ici à 2022 représente près de la moitié des crédits de la mission pour 2020.
Encore ce montant ne concerne-t-il que les dépenses de fonctionnement du seul séjour de cohésion. La question des dépenses d'investissement indispensables pour l'hébergement collectif des jeunes demeure pleine et entière, alors même que le groupe de travail missionné par le Président de la République en 2018 les avait estimées à 1,75 milliard d'euros 4 ( * ) pour l'ensemble des 800 000 jeunes d'une classe d'âge.
Service national universel :
besoins de
financements supplémentaires d'ici à 2022
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
Ensuite, l'année 2020 verra la première consommation de crédits au titre du compte d'engagement citoyen , dispositif créé en 2016 5 ( * ) afin de permettre aux bénévoles de bénéficier d'heures de formation au titre de leur engagement associatif. Jusqu'à présent, les crédits consommés à ce titre ont uniquement porté sur les développements informatiques. Cependant, les droits ouverts à compter de 2017 se sont accumulés, pour un montant estimé à près de 100 millions d'euros par la direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA). Or, pour l'heure, seuls 11,5 millions d'euros sont prévus pour 2020.
En dernier lieu, les décaissements liés à l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 commencent réellement à se matérialiser à partir de 2020, avec un pic de consommation attendu entre 2021 et 2023. De surcroît, par rapport à la trajectoire prévue initialement dans le dossier de candidature en euros de 2016, un coût supplémentaire résultant de l'actualisation des dépenses devra être pris en charge , pour un montant total de près de 245 millions d'euros sur la période 2018-2025 6 ( * ) . Pour l'État, la dépense supplémentaire s'élève à 165,7 millions d'euros, soit une majoration de près de 18 %. Le graphique ci-après détaille le calendrier des financements publics à destination de la Solidéo.
Échéancier et répartition des financements publics de la Solidéo
(en millions d'euros)
NB : les montants inscrits pour l'État sont actualisés, a contrario des montants inscrits pour les collectivités territoriales, ce qui représente pour elles un surcoût agrégé de 79,1 millions d'euros qu'elles répercuteront à partir de 2021 selon leurs délibérations - la ville de Paris ayant déjà procédé à l'actualisation de sa contribution pour 2020. L'actualisation retenue pour l'État correspond, pour les exercices 2020 à 2022, aux montants d'ores-et-déjà prévus ; pour les exercices 2023 à 2025, la répartition du montant restant de dépenses supplémentaires liées à l'actualisation (88,4 millions d'euros) a été opérée par l'auteur au prorata de la contribution annuelle prévue sur le programme 350.
Source : commission des finances du Sénat, à partir des données transmises par la Solidéo
D'ici à 2022, ce sont donc 800 millions d'euros supplémentaires qui devront être dégagés pour financer les engagements pris par le Gouvernement. Ce montant représente 65 % des crédits demandés au titre de 2020.
Le Gouvernement n'explique pas comment il entend procéder . La forte concentration des dépenses portées par la mission, retracée dans le diagramme ci-après, rend hautement irréaliste le plafond de crédits de 1,3 milliard d'euros indiqué dans la documentation budgétaire pour 2021 et 2022 à défaut de changements radicaux sur certains dispositifs par ailleurs non prévus à ce stade.
Certes, le choix de ne pas respecter le plafond du triennal en 2020 vise à concilier l'ensemble des objectifs fixés ; il peut de la sorte être compris.
Pour autant, dans une démarche de sincérité et de lisibilité budgétaires, il aurait été préférable que le Gouvernement présente une nouvelle loi de programmation des finances publiques pour préciser la façon dont il entend faire face à la forte progression des dépenses attendues sur la mission.
Répartition des crédits de paiement de la
mission
« Sport, jeunesse et vie associative » par
principaux postes de dépenses
(1) Cette catégorie regroupe les subventions et dépenses de fonctionnement et d'investissement de l'Insep, des CREPS, du Musée national du sport, de l'AFLD et de l'AMA, ainsi que des Écoles nationales du sport.
(2) Cette catégorie regroupe les dotations au fonds pour le développement de la vie associative (FDVA), aux projets associatifs « Jeunesse Éducation Populaire » (JEP) et au compte d'engagement citoyen (CEC).
Source : commission des finances du Sénat
* 3 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
* 4 Voir le rapport relatif à la création d'un service national universel, établi par le général de division Daniel Menaouine, rapporteur du groupe de travail, 26 avril 2018.
* 5 Article 39 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.
* 6 Sur la base d'une hypothèse d'évolution moyenne de 2,8 % par an des prix dans la construction, retenue à partir de plusieurs indices techniques.