PREMIÈRE PARTIE
LA MISSION « CULTURE »
ET LE
FINANCEMENT PUBLIC DE LA CULTURE
La « mission Culture » du budget général recense les crédits dédiés à l'action du ministère de la culture en faveur du patrimoine, de la création artistique, de la démocratisation et de la transmission des savoirs ainsi que ceux affectés au financement de ses fonctions supports.
Elle ne couvre pas, cependant, tous les moyens budgétaires mis en oeuvre en faveur de la culture. Les crédits dédiés au soutien aux industries culturelles sont, en effet, présentés au sein de la mission « Médias, livre et industries culturelles » également pilotée par le ministère de la culture. Le financement du cinéma fait, quant à lui, l'objet d'un traitement séparé, via l'action du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC). Enfin, comme en, 2021, l'exercice 2022 est marqué, par ailleurs, par la mise en oeuvre de nouveaux moyens budgétaires en faveur de la culture via la mission « Plan de relance ».
La mission « Culture » regroupe quatre programmes :
- le programme 131 « Création », dédié au soutien de la diversité et du renouvellement de l'offre artistique ;
- le programme 175 « Patrimoines » dédié au financement de la politique de préservation et d'enrichissement du patrimoine culturel français. ;
- le programme 224 « Soutien aux politiques du ministère de la culture » , dédié au financement de l'action culturelle internationale et des fonctions supports du ministère. Il couvre ainsi les dépenses de personnel ;
- le programme 361 « Transmission des savoirs et démocratisations de la culture » , mis en place en 2021, agrège les crédits dédiés aux politiques transversales du ministère (éducation artistique et culturelle, enseignement supérieur de la culture, recherche culturelle et diffusion de la culture scientifique) et à la politique pour la langue française et le plurilinguisme.
Répartition des crédits de paiement de la
mission « Culture »
par programme prévue en
2022
Source : commission des finances du Sénat
I. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE LA MISSION DE 8 % À PÉRIMÈTRE COURANT
A. LE BUDGET 2022 TRADUIT UN ENGAGEMENT RÉEL EN FAVEUR DE LA CULTURE DANS UN CONTEXTE MARQUÉ PAR UNE REPRISE DÉCALÉE DE L'ACTIVITÉ
1. Un budget atteignant près de 3,5 milliards d'euros
Le montant global des crédits demandés dans le cadre du présent projet de loi de finances s'élève à 3,491 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 3,461 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).
Ces chiffres traduisent une nette progression par rapport à la loi de finances pour 2021. L'écart entre les deux textes s'élève à 8,12 % en AE (+ 262,21 millions d'euros) et à 8,11 % en CP (+ 259,74 millions d'euros). Corrigée des mesures de périmètre, la progression est légèrement supérieure : 8,22 % en AE et 8,21 % en CP.
Évolution des crédits de la mission « Culture » par programme
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
65 % de la progression des crédits de paiement attendue en 2022 résulte de la montée en charge du Pass Culture (programme 361 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture »).
Évolution des crédits de paiement de la
mission « Culture»
à périmètre
courant
(en euros)
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LFI 2021 |
PLF 2022 |
Évolution |
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Programme 131 - Création |
860 687 775 |
914 874 024 |
+6,30 % |
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Action 01 : Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant |
725 690 787 |
758 142 007 |
+ 4,47 % |
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Action 02 : Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts visuels |
89 977 828 |
106 712 857 |
+ 18,60 % |
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Action 03 : Soutien à l'emploi et structurations des professions |
45 019 160 |
50 019 160 |
+ 11,11 % |
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Programme 175 - Patrimoines |
1 012 331 538 |
1 022 662 444 |
+1,02 % |
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Action 01 : Monuments historiques et patrimoine monumental |
430 021 998 |
433 174 534 |
+0,73 % |
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Action 02 : Architecture et espaces protégés |
32 226 588 |
35 105 088 |
+8,93 % |
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Action 03 : Patrimoine des musées de France |
363 210 632 |
364 484 220 |
+ 0,35 % |
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Action 04 : Patrimoine archivistique et célébrations nationales |
34 124 248 |
34 547 248 |
+1,32 % |
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Action 08 : Acquisition et enrichissement des collections publiques |
9 775 311 |
9 775 311 |
- |
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Action 09 : Patrimoine archéologique |
142 972 761 |
145 549 043 |
+1,80 % |
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Programme 361 - Transmission des savoirs et démocratisation de la culture |
576 647 061 |
747 929 511 |
+ 29,70 % |
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Action 01 : Soutien aux établissements d'enseignement supérieur et insertion professionnelle |
241 185 090 |
262 460 825 |
+ 8,82 % |
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Action 02 : Soutien à la démocratisation et à l'éducation artistique et culturelle |
220 353 805 |
369 386 722 |
+ 67,63 % |
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Action 03 : Langues française et langue de France |
3 224 338 |
4 224 338 |
+ 31,01 % |
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Action 04 : Recherche culturelle et culture scientifique et technique |
111 883 828 |
111 857 626 |
-0,02 % |
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Programme 224 - Soutien aux politiques du ministère de la culture |
751 513 112 |
775 455 660 |
+ 3,19% |
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Action 06 : Action culturelle internationale |
7 385 969 |
7 385 969 |
- |
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Action 07 : Fonctions de soutien du ministère |
744 127 143 |
768 069 691 |
+3,22 % |
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Total |
3 201 179 486 |
3 460 921 639 |
+8,38 % |
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Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
Les rapporteurs spéciaux relèvent, en tout état de cause, un véritable engagement budgétaire en faveur de la culture depuis le début de la crise sanitaire. Les crédits de paiement dédiés à la mission ont, en effet, progressé de 17,42 % entre l'exécution 2019 et le présent projet de loi de finances (+ 513,6 millions d'euros). L'écart entre la dotation budgétaire prévue en 2022 et celle retenue pour 2020 en loi de programmation des finances publiques atteint, quant à lui, 680 millions d'euros. Reste à déterminer si ce niveau de dotation peut perdurer à l'avenir, tant en raison de l'équilibre budgétaire en général que du risque d'extrême dépendance aux fonds publics d'une partie des filières couvertes par la mission.
Aux crédits de la mission « Culture » viennent s'ajouter, en outre, ceux prévus par l'action 05 « Culture » du programme 363 « Compétitivité » de la mission « Plan de relance ».
943 millions d'euros étaient initialement prévus pour la période 2021-2022 afin de couvrir des projets portés par les programmes 131 « Création », 175 « Patrimoines » et 361 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». 572,6 millions d'euros en CP ont été dégagés en loi de finances initiale pour 2021. Le présent projet de loi de finances prévoit une dotation de 328,4 millions d'euros. Le solde restant - 42 millions d'euros - devrait être ouvert en 2023. Plus de 69 % des crédits prévus en 2022 sont fléchés vers le programme « Patrimoines ».
Répartition par programme des
crédits
prévus par le Plan de relance en 2022
(en pourcentages)
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
2. Un soutien dopé en 2020 et 2021 par l'accès aux dispositifs transversaux
Ces crédits budgétaires ne doivent pas occulter l'accès pour les entreprises culturelles aux dispositifs transversaux en 2020 et 2021 : activité partielle, exonération de cotisations sociales, reports de charges, accès au Fonds de solidarité et aux prêts garantis par l'État (PGE). Les intermittents du spectacle ont vu, par ailleurs, le dispositif d'année blanche garantir leur indemnisation en dépit d'une baisse d'activité prolongée jusqu'en décembre 2021 (cf infra ).
La Cour des comptes relève que le coût global pour l'État de ces dispositifs pour le seul secteur culturel atteint ainsi 5,1 milliards d'euros 1 ( * ) , cette estimation intégrant des entreprises culturelles dont l'activité est soutenue par la mission « Médias, Livre et industries culturelles ». En cumulant PGE et accès au Fonds de solidarité, l'aide en subvention ou en trésorerie octroyée de mars 2020 à février 2021 représentait 38 % de l'excédent brut d'exploitation 2019 du secteur culturel.
L'accès des opérateurs de l'État à certains de ces dispositifs a, cependant, été contrarié en raison de leur structure de financement. Les établissements disposant d'un subventionnement public représentant plus de la moitié de leurs ressources ont ainsi été écartés du mécanisme de prise en charge de l'activité partielle. Les établissements publics de coopération culturelle (EPCC) n'ont pu également y accéder.
En tout état de cause, la fin de ce soutien financier devrait constituer un véritable test pour la solidité des entreprises culturelles en 2022 dans un contexte marqué par une incertitude quant à une reprise normale des habitudes culturelles.
3. Un financement des opérateurs en trois temps
a) Un financement complété par la mission « Plan de relance »
Les sommes directement versées aux opérateurs de la mission « Culture » - 31,7 % des crédits de paiement prévus au sein du présent projet de loi de finances - sont relativement stables. 1,099 milliard d'euros seront ainsi versés aux opérateurs, soit une minoration de 5 millions d'euros par rapport au montant retenu en loi de finances pour 2021 :
- les opérateurs du programme 175 « Patrimoine » - Réunion des musées nationaux (RMN-GP) et grands musées, Centre des monuments nationaux (CMN) et Institut national de recherches archéologiques et préventives (INRAP) - concentrent près de la moitié de cette somme : 551,7 millions d'euros ;
- les opérateurs du programme 131 « Création » - théâtres nationaux, salles de spectacles, Philharmonie de Paris et Opéra de Paris - bénéficient de 299,3 millions d'euros ;
- les opérateurs du programme 361 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » - les établissements de l'enseignement supérieur culturel - devraient percevoir 252,4 millions d'euros ;
- l'opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture, seul opérateur du programme 224 « Soutien aux politiques du ministère de la culture », devrait bénéficier d'une dotation de 12,22 millions d'euros.
Ce financement est complété par des crédits prévus en 2022 au sein de la mission « Plan de relance » en vue de permettre aux opérateurs des programmes 131 et 175 de mieux faire face aux conséquences budgétaires de la crise sanitaire pour 146,4 millions en CP.
b) Le collectif budgétaire de fin d'année 2021 anticipe des impasses budgétaires en 2022
Le projet de collectif budgétaire de fin d'année 2021 prévoit de majorer les crédits de la mission de 275,44 millions d'euros en AE et 269,2 millions d'euros en CP.
Répartition des ouvertures nettes de crédits prévues par le projet de loi de finances rectificative n°2 pour 2021
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
Ces ouvertures de crédits visent en large partie (84 % d'entre elles) à compenser les pertes de billetterie des opérateurs des programmes 131, 175 et 361 liées au prolongement des mesures de restriction administrative en raison de la crise sanitaire en 2021. 234 millions d'euros (AE=CP) sont ainsi dégagés à cette fin. Compte-tenu des délais d'examen du texte, ces sommes devraient faire l'objet d'un report de paiement à début 2022. Les rapporteurs spéciaux s'interrogent dans ces conditions sur l'opportunité d'un tel montage budgétaire, le projet de loi de finances pour 2022 ne reflétant donc qu'imparfaitement les besoins de financement des opérateurs.
* 1 Cour des comptes, Les dépenses publiques pendant la crise et le bilan opérationnel de leur utilisation, juillet 2021.