C. EN 2023, UNE PRÉVISION DE DÉPENSES ÉLEVÉE, TOUJOURS FINANCÉE PAR LE BUDGET GÉNÉRAL
1. Une prévision de dépenses élevée, très largement financée par des versements du budget général
L'équilibre proposé du compte fait état d'un niveau de dépenses élevé attendu en 2023 , dans le prolongement de l'activité constatée depuis le début de la crise sanitaire.
Le tableau ci-après présente l'évolution de l'équilibre du compte de la prévision initiale pour 2022 à la prévision pour 2023 .
Évolution de l'équilibre du compte
prévu
par le projet de loi de finances pour 2023
(en millions d'euros)
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LFI 2022 |
LFR 2022 |
PLF 2023 |
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Programme |
Recettes |
Crédits |
Recettes |
Crédits |
Recettes |
Crédits |
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731 - Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État |
- |
7 047 |
12 732 |
12 732 |
- |
10 531 |
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732 - Désendettement de l'État et d'établissements publics de l'État |
- |
1 885,05 |
0 |
- |
6 586 |
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Total au niveau du compte |
8 932,05 |
8 932,05 |
12 732 |
12 732 |
17 117 |
17 117 |
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Solde prévisionnel |
0 |
0 |
0 |
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NB
: la colonne « LFR 2022 »
renseigne les évolutions sur le compte au terme des modifications
intervenues à la suite de la loi du 16 août 2022 de finances
rectificative pour 2022.
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
Trois éléments marquants peuvent en guider la lecture :
- parmi les 10 531 millions d'euros de dépenses d'opérations en capital portées par le programme 731, seuls 2 671 millions sont détaillés , les autres opérations restant confidentielles « afin de ne pas porter préjudice aux intérêts patrimoniaux de l'État » 25 ( * ) ;
- la contribution au désendettement de l'État, portée par le programme 732, progresse très nettement , puisque 6 586 millions d'euros de crédits sont prévus, ce qui représente une hausse de 249 % et plus de 38 % des dépenses prévisionnelles du compte en 2023 ;
- une part très nette des ressources du compte (75 %) seraient issues de versements du budget général , y compris pour financer la contribution au désendettement de l'État. Si l'on retranche les recettes issues de la re-budgétisation du Fonds pour l'innovation dans l'industrie, qui constitue une recette exceptionnelle du compte, 95 % des recettes du compte proviennent de versements du budget général.
2. Depuis 2022, le retour factice de la contribution au désendettement de l'État
Avant 2022, le compte n'a porté directement aucune contribution au désendettement de l'État . Si cette orientation procède d'un choix judicieux pour préserver les capacités d'action de l'État actionnaire en temps de crise, elle n'en reste pas moins problématique du point de vue juridique .
En effet, l'article 7 de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 26 ( * ) prévoit qu'une « mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ». Un compte d'affectation spéciale étant assimilable à une mission, il ne peut contenir un seul programme , ainsi que l'a rappelé le Conseil constitutionnel précisément à propos de ce compte 27 ( * ) . Comme l'a souligné la Cour des comptes en 2020, « l'abandon de fait de l'objectif de désendettement pose la question du caractère mono-programme de la mission budgétaire qui ne pourra pas demeurer en l'état » 28 ( * ) .
La réactivation du programme 732 intervenue 2022, marque donc une rupture par rapport à la tendance observée au cours des dernières années, ce qu'illustre le graphique ci-après.
Il s'agit, en réalité, d'un tour de « passe-passe » budgétaire , comme le rapporteur spécial le précisera dans la suite de son rapport.
Évolution de la contribution au
désendettement de l'État
du compte depuis sa
création
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
* 25 Projet annuel de performance du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » pour 2023.
* 26 Loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 27 La création du programme 732 « Désendettement de l'État et d'établissements publics de l'État » en 2007 résulte de la décision du Conseil constitutionnel n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 relative à la loi de finances pour 2006, ayant confirmé l'impossibilité pour un compte d'affectation spéciale de conserver une structure mono-programme.
* 28 Cour des comptes, Note d'analyse de l'exécution budgétaire 2019 du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État », p. 46.