B. LES MOYENS DE GESTION DE CRISE DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES AINSI QUE DE FINANCEMENT DE PROJETS SERAIENT TRÈS FORTEMENT RENFORCÉS
Décomposition de l'évolution des crédits demandés au titre de l'action Coopération bilatérale du programme 209
(en millions d'euros - en pourcentage)
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L'évolution des crédits de l'action Coopération bilatérale du programme 209 est marquée par des hausses importantes en autorisations d'engagement (+ 438 millions d'euros) comme en crédits de paiements (+ 517 millions d'euros).
1. Le ministère des affaires étrangères souhaite constituer un mécanisme de réserve pour mieux faire face aux crises internationales
Pour plus de la moitié, en AE comme en CP, cette hausse s'explique par la création d'un mécanisme de réserve pour crise majeure doté de 270 millions d'euros.
Cette enveloppe viendra compléter les 460 millions d'euros en AE et CP dédiés aux opérations de gestion et de sortie de crise et qui regroupent notamment :
- le Fonds d'urgence humanitaire (FUH) qui relève du Centre de crise et de soutien (CDCS) du ministère de l'Europe et des affaires étrangères (200 millions d'euros de crédits) ;
- l'aide alimentaire programmée (AAP) dotée de 160 millions d'euros.
Une meilleure articulation de l'aide alimentaire
programmée
avec les autres dispositifs est à
envisager
Le rapporteur spécial Michel Canévet a participé, en 2022, à des travaux d'évaluation du dispositif d'aide alimentaire programmée (AAP). Il observe que les objectifs de l'AAP et ses modes de financement sont mal connus au sein de l'administration et que la coordination au niveau ministériel et interministériel pourrait être renforcée. Il en va de même des relations entre l'AAP et l'Agence française de développement ainsi que les organisations internationales.
En ligne avec le rapport d'évaluation remis par les équipes de Technopolis au ministère de l'Europe et des affaires étrangères en septembre 2022, le rapporteur spécial propose d'initier un dialogue associant les parties prenantes internes (CDCS, Directions géographiques) et externes (AFD, Ministère de l'Agriculture, DG Trésor, représentants de la société civile) pour clarifier les objectifs et la mission de l'AAP.
Au-delà de la création du mécanisme de réserve pour crise majeure, les crédits dédiés aux dispositifs d'urgence sont en hausse sous l'effet d'une augmentation des moyens du FUH (+ 30,4 millions d'euros), de l'AAP (+ 41,7 millions d'euros) et de l'ouverture d'une ligne de financement en faveur de l'initiative FARM 3 ( * ) dédiée à la résilience des systèmes agricoles et de l'approvisionnement en nourriture.
Dans un contexte marqué par la multiplicité des crises et par la forte implication de la mission Aide publique au développement pour y répondre - comme dans le cas de l'Ukraine ainsi que cela sera développé plus amplement infra -, les rapporteurs s'accordent avec le Gouvernement sur l'opportunité de renforcer les moyens disponibles.
En elle-même, la création d'un mécanisme de réserve pour crise majeure apparait bienvenue puisqu'elle permettra de donner au responsable de programme des marges de manoeuvre pour financer des dispositifs d'urgence sans mettre en cause le financement d'opérations déjà engagées par ailleurs.
Les rapporteurs spéciaux s'interrogent néanmoins sur les garanties qui seront apportées par le Gouvernement afin que « par temps calme » ces crédits ne constituent pas une réserve de budgétisation et donnent effectivement lieu à des annulations ou des reports en fin de gestion.
La mission aide publique au développement
sollicitée
pour soutenir l'Ukraine
Suite à l'invasion de l'Ukraine par la Russie, plusieurs dispositifs ont été mis en oeuvre afin de fournir une aide financière au pays. Sur le périmètre de la mission Aide publique au développement :
- l'octroi d'un prêt par l'AFD de 300 millions d'euros pour permettre au pays de faire face à ses dépenses sociales et de service public ;
- l'octroi d'un second prêt par l'AFD de 100 millions d'euros ;
- la mise à disposition par Expertise France - opérateur de la coopération technique internationale - de personnels qualifiés en matière juridique et pénale ;
- la mobilisation de deux enveloppes de 100 millions d'euros chacune et déployées à partir des canaux d'aides humanitaires du programme 209.
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses aux questionnaires des rapporteurs spéciaux
2. Les moyens de l'aide-projet seraient renforcés, en partie pour honorer des engagements antérieurs
Outre, la création du mécanisme de réserve, les crédits de l'action Coopération bilatérale augmentent sous l'effet de la hausse du financement de l'aide-projet (+ 83,9 millions d'euros en CP) dont le coût total s'élève à plus d'un milliard d'euros en 2023.
Cette hausse s'inscrit dans le cadre de la réalisation de l'objectif fixé par le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement de février 2018, d'une part, et par la loi n°2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement, d'autre part, d'un renforcement de la « composante don » de l'aide publique au développement.
À cet égard, les rapporteurs spéciaux rappellent que les crédits mobilisés en faveur de l'aide projet avaient augmenté de 1,4 milliard d'euros en AE entre 2018 et 2019 et que leur mise en oeuvre avait été majoritairement confiée à l'Agence française de développement.
La hausse passée des engagements pris en matière d'aide-projet se traduit, depuis 2020, par une augmentation très sensible des crédits de paiement.
Dans les années à venir, le besoin en crédits de paiements visant à honorer les engagements antérieurement pris devraient, d'ailleurs, demeurer importants et constituer un facteur de rigidité pour l'évolution des crédits de la mission.
S'agissant de l'aide-projet mise en oeuvre par l'Agence française de développement jusqu'à la fin de l'année 2021, le ministère des affaires étrangères estime ainsi qu'en 2024 le montant des crédits de paiement nécessaires pour couvrir les AE engagées devrait s'élever à 437 millions d'euros.
Prévisions du besoin en crédits de
paiements de l'aide projet AFD
correspondant aux autorisations d'engagement
cumulées octroyées
à la fin d'année 2021 sur le
programme 209
(en millions d'euros)
|
2022 |
2023 |
2024 |
|
|
Dons projets |
639 |
579 |
437 |
|
ONG compte propre |
66 |
25 |
7 |
|
Total |
705 |
604 |
444 |
* 3 Food and Agriculture Resilience Mission, initiative portée par le Président de la République lors du Conseil européen du 24 mars 2022.