B. - Données de la performance
ARTICLE 38
Objectifs et indicateurs de performance
Le présent article renvoie à l'état G annexé au projet de loi qui définit, pour chaque mission du budget général, chaque budget annexe et chaque compte spécial les objectifs et indicateurs associés.
Ce renvoi a pour conséquence de permettre le dépôt d'amendements sur ces objectifs et indicateurs associés à l'occasion de l'examen du projet de loi. Ces amendements, qui portent directement sur l'état G, ne peuvent porter que sur la définition des objectifs et indicateurs associés, les cibles chiffrées n'étant pas inscrites dans l'état G.
La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
I. LE DROIT EXISTANT : L'ÉTAT G ANNEXÉ À LA LOI DE FINANCES INITIALE (LFI) PERMET D'ASSOCIER LE PARLEMENT AU PILOTAGE PAR LA PERFORMANCE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE
L'adoption de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 20014(*) avait notamment pour objectif de consacrer une « nouvelle gouvernance financière »5(*), fondée sur une logique de résultats plutôt que sur une logique de moyens.
Cette nouvelle gouvernance financière s'est traduite par l'octroi d'une plus grande autonomie des ordonnateurs publics, dans un objectif de responsabilisation des gestionnaires publics. Le corollaire de ce renforcement de l'autonomie des gestionnaires publics, matérialisé notamment par la globalisation des crédits à l'intérieur des programmes6(*), est l'introduction d'une logique de résultats, c'est-à-dire d'une évaluation de la capacité des gestionnaires à atteindre des objectifs associés au budget dont il est responsable.
Concrètement, et à l'échelle de l'examen annuel des lois de finances, cette logique s'est traduite par la mise en place pour chacun des programmes du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux, d'un ensemble d'objectifs de performance et d'indicateurs associés.
Depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, ces indicateurs font l'objet d'un suivi à travers, d'une part, la fixation a priori d'objectifs dans le projet annuel de performance (PAP) associé à chaque programme et annexé au projet de loi de finances initiale et, d'autre part, la constatation a posteriori de résultats dans le rapport annuel de performance (RAP) associé à chaque programme et annexé au projet de loi de règlement.
Toutefois, jusqu'à l'exercice 2023, ces objectifs de performance et indicateurs associés ne relevaient pas du domaine de la loi et ne pouvaient être ni débattus ni modifiés par le Parlement à l'occasion de l'examen des lois de finances.
La loi organique du 28 décembre 20217(*) de modernisation de la gestion des finances publiques a fait entrer la fixation des objectifs de performance et indicateurs associés dans le domaine obligatoire des lois de finances8(*).
Par conséquent, pour la première fois, la loi de finances initiale pour 2023 a été assortie d'un état G qui recense l'intégralité des objectifs de performance et indicateurs associés, classés par mission et par programme.
La création de cet état G annexé à la loi de finances a pour conséquence immédiate de rendre possible l'amendement par le Parlement ou par le Gouvernement de cette liste d'objectifs et d'indicateurs à l'occasion de l'examen des lois de finances.
Dès l'examen du projet de loi de finances initiales pour 2023, le Parlement s'est saisi de cette nouvelle possibilité et, à titre illustratif, le Sénat a adopté en première lecture sept amendements modifiant l'état G. Le rapporteur général regrette cependant que seulement un des amendements adoptés par le Sénat, qui correspond d'ailleurs à un amendement déposé par le Gouvernement, ait été finalement retenu par le Gouvernement dans le texte considéré comme adopté en lecture définitive par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : L'ARTICLE 38 RENVOIE À L'ÉTAT G LA DÉFINITION DES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE
Selon la même méthode que celle utilisée pour les montants des autorisations d'engagement et des crédits de paiement des missions du budget général, qui sont retracés dans l'état B annexé à la loi de finances, le présent article procède à un renvoi à l'état G annexé à la loi dans lequel sont retracés l'ensemble des objectifs de performance et indicateurs associés, classés par mission et programme.
Ce renvoi de la fixation des objectifs et indicateurs de performance de l'État a deux conséquences.
En premier lieu, les amendements ayant pour objet de supprimer, de modifier ou d'ajouter des objectifs ou indicateurs de performance ne portent pas sur le présent article mais directement sur l'état G annexé au projet de loi.
En second lieu, conformément à l'intention du législateur organique, seuls les objectifs et indicateurs associés sont du domaine de la loi. Par conséquent, les cibles annuelles fixées par le Gouvernement pour chacun des indicateurs de performance ne figurent pas dans l'état G et ne peuvent pas être amendées à l'occasion de l'examen des lois de finances.
III. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION
Cet article n'a pas été modifié dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.
IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : L'ASSOCIATION DU PARLEMENT À LA DÉFINITION DES OBJECTIFS FIXÉS À L'ADMINISTRATION EST UN LEVIER D'AMÉLIORATION DU PILOTAGE PAR LA PERFORMANCE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE
L'institution d'une logique de résultats et la consécration d'un véritable pilotage par la performance de la dépense publique est un des aspects les moins aboutis de la réforme de la gestion des finances publiques engagée par la LOLF.
En 2011, la Cour des comptes estimait à ce titre que « le dispositif de suivi de la performance mis en oeuvre depuis 2006 n'a pas permis de concilier les orientations stratégiques politiques soumises au Parlement et les objectifs assignés aux responsables d'administration »9(*).
En 2018, de nouveau, plus de dix ans après l'entrée en vigueur de la LOLF, la Cour des comptes dressait le constat que « la démarche de performance n'a pas atteint les résultats attendus »10(*).
Ce diagnostic a justifié le choix du législateur organique de faire entrer les objectifs de performance et indicateurs associés dans le domaine obligatoires des lois de finances.
Le rapporteur général, également rapporteur du projet de loi organique, avait soutenu cet élargissement du domaine des lois de finances dès lors qu'il permettait de revaloriser les objectifs de performance en permettant au Parlement d'en débattre11(*).
Par conséquent, le rapporteur général propose d'adopter cet article qui renvoie à l'état G annexé au projet de loi la définition des objectifs et indicateurs associés pour chaque mission du budget général, chaque budget annexe et chaque compte spécial.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
* 4 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
* 5 cf. not. A. Barilari, M. Bouvier, 2010, La LOLF et la nouvelle gouvernance financière de l'État.
* 6 v. art. 7 de la L.O. n° 2001-692 du 1er août 2001.
* 7 Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.
* 8 v. 4° bis de l'article 34 de la L.O. n° 2001-692 du 1er août 2001.
* 9 cf. Cour des comptes, novembre 2011, La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
* 10 Cour des comptes, mai 2018, Le budget de l'État en 2017.
* 11 Sénat, commission des finances, 15 septembre 2021, n° 831 (2021-2022), Rapport sur la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, au rapport de MM. Jean-François Husson et Claude Raynal.