N° 155
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2023-2024
Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 novembre 2023
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution en nouvelle lecture, pour 2024,
Par Mme Élisabeth DOINEAU,
Rapporteure générale,
Sénatrice
(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Mouiller, président ; Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale ; Mme Pascale Gruny, M. Jean Sol, Mme Annie Le Houerou, MM. Bernard Jomier, Olivier Henno, Xavier Iacovelli, Mmes Cathy Apourceau-Poly, Véronique Guillotin, M. Daniel Chasseing, Mme Raymonde Poncet Monge, vice-présidents ; Mmes Viviane Malet, Annick Petrus, Corinne Imbert, Corinne Féret, Jocelyne Guidez, secrétaires ; Mmes Marie-Do Aeschlimann, Christine Bonfanti-Dossat, Corinne Bourcier, Céline Brulin, M. Laurent Burgoa, Mmes Marion Canalès, Maryse Carrère, Catherine Conconne, Patricia Demas, Chantal Deseyne, Brigitte Devésa, M. Jean-Luc Fichet, Mme Frédérique Gerbaud, M. Khalifé Khalifé, Mmes Florence Lassarade, Marie-Claude Lermytte, Monique Lubin, Brigitte Micouleau, M. Alain Milon, Mmes Laurence Muller-Bronn, Solanges Nadille, Anne-Marie Nédélec, Guylène Pantel, M. François Patriat, Mmes Émilienne Poumirol, Frédérique Puissat, Marie-Pierre Richer, Anne-Sophie Romagny, Laurence Rossignol, Silvana Silvani, Nadia Sollogoub, Anne Souyris, MM. Dominique Théophile, Jean-Marie Vanlerenberghe.
Voir les numéros :
Première lecture : 1682,
1784, 1785 et T.A.
176
Commission mixte paritaire : 1897
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Nouvelle lecture : 1875,
1918 et T.A. 196 |
Première lecture : 77, 80, 84 et T.A. 22 (2023-2024)
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Commission mixte paritaire : 136 et 137 (2023-2024) Nouvelle lecture : 153 (2023-2024) |
AVANT-PROPOS
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2024 comptait à l'origine 50 articles.
Le texte transmis au Sénat en première lecture, à l'issue du rejet de la motion de censure qui a fait suite à l'engagement de sa responsabilité sur ce texte par le Gouvernement en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, en comptait 93, après l'ajout de 47 articles additionnels et la suppression de quatre articles, dont trois articles obligatoires1(*) qui n'auraient pu être rétablis dans la suite de la navette et dont l'absence aurait pu entraîner la censure de l'ensemble du texte. C'étaient donc au total 97 articles qui restaient en discussion2(*).
Sur ce total de 97 articles, le Sénat a confirmé la suppression d'un article et a adopté conformes 31 articles. Par ailleurs, il a adopté 50 articles additionnels. Ainsi, lors de la réunion de la commission mixte paritaire, 115 articles restaient en discussion3(*). Ces articles restant en discussion comportaient les trois articles obligatoires supprimés par l'Assemblée nationale et rétablis par le Sénat et 7 articles supprimés par le Sénat. Le texte adopté par le Sénat comprenait 139 articles4(*).
Concernant le nombre d'amendements, 1 386 ont été déposés, ramenés à 910 après prise en compte des irrecevabilités (476 amendements). Sur ces 910 amendements, 281 ont été adoptés par le Sénat, dont dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale 141 ont été conservés5(*) et 140 ne l'ont pas été, ce qui correspond à un taux de reprise légèrement supérieur à 50 %6(*).
Au-delà de la statistique, le Sénat a approuvé, sur le fond, plusieurs dispositions importantes de ce PLFSS, parfois avec des nuances, qu'il s'agisse, par exemple :
- des articles liminaire, 1er et 2, rétablis par le Sénat (dans ce dernier cas avec un Ondam7(*) 2023 revu à la hausse pour le sous-objectif relatif aux établissements de santé) ;
- de dispositions anti-fraude, comme la réforme de la procédure de l'abus de droit et sécurisation du dispositif d'avance immédiate de crédit d'impôt (article 5), l'annulation de la participation de l'Assurance maladie à la prise en charge des cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux en cas de fraude (article 7) ou la création d'un délit de facilitation de la fraude sociale (article 7 ter) ;
- de la réforme de l'assiette sociale des travailleurs indépendants (article 10 ter) ;
- de dispositions relatives à la prévention, comme la campagne de vaccination contre le papillomavirus humain (article 17), la prise en charge des préservatifs pour les moins de 26 ans (article 18) ou la mise en oeuvre des rendez-vous de prévention (article 20) ;
- la prise en charge des protections périodiques menstruelles pour les moins de 26 ans et les bénéficiaires de la complémentaire santé solidaire (article 19) ;
- du bornage supérieur des « bandeaux » famille et maladie (article 10 quinquies), actuellement de respectivement 3,5 et 2,5 Smic de l'année en cours et que cet article prévoit de définir en fonction du Smic de 2023, le Sénat ayant adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement précisant que cette limite supérieure ne peut devenir inférieure à 2 Smic de l'année en cours, afin de sécuriser ces « bandeaux » comme instruments de la politique de l'emploi ;
- de la fusion optionnelle des sections « soins » et « dépendance » des Ehpad et unités de soins de longue durée (article 37), transformée par le Sénat en expérimentation ;
- de l'article 38 ter, inséré au Sénat par le Gouvernement, prévoyant un soutien complémentaire de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) aux départements de 150 millions d'euros.
Néanmoins, la persistance de plusieurs désaccords de fond entre l'Assemblée nationale et le Sénat n'a pas rendu possible l'élaboration d'un texte commun sur les dispositions restant en discussion par la commission mixte paritaire, réunie à cet effet le 21 novembre 2023.
Ces fortes divergences portent, pour l'essentiel, sur la nécessité, aux yeux du Sénat :
- de développer une stratégie de retour à l'équilibre des comptes de la sécurité sociale, alors que la programmation pluriannuelle, qui prévoit le passage du déficit de 8,7 milliards d'euros en 2023 à 17,2 milliards d'euros en 20278(*) est à la fois insuffisamment ambitieuse et, paradoxalement, optimiste (article 16 et annexe A ; articles 2 et 43 sur les Ondam 2023 et 2024) ;
- de permettre au Parlement de contrôler le montant des dotations de la branche maladie à l'ensemble des fonds, organismes et agences qu'elle subventionne (article 41) ;
- d'appliquer la « clause de retour au Parlement » prévue à l'article L.O. 111-9-2-1 du code de la sécurité sociale à partir d'un dépassement de 1 % de l'Ondam en cours d'exercice (article 43 bis A) ;
- de préserver les ressources de l'Unédic (article 10) ;
- de ne pas priver la politique familiale de ses moyens, le Sénat ayant transféré à cette fin 2 milliards d'euros de la branche maladie vers la branche famille, en cohérence avec sa position de l'année dernière sur le transfert de charges correspondant (article 10) ;
- de ne pas réformer hâtivement le financement de l'activité de médecine, chirurgie et obstétrique (MCO) des hôpitaux, en prévoyant en 2025-2027 une période d'expérimentation permettant d'ajuster la réforme pour une mise en oeuvre effective en 2028.
Or, à l'occasion de la nouvelle lecture, le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale après une nouvelle mise en oeuvre des dispositions de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution sur les deuxième et troisième parties9(*), a confirmé, sur ces points essentiels, la position qui figurait dans le texte de première lecture.
Dans ces conditions, malgré la reprise en nouvelle lecture d'apports significatifs du Sénat, « techniques »10(*) mais aussi « politiques »11(*), il est désormais temps de constater la fin de la « navette utile » de ce PLFSS.
C'est pourquoi la commission des affaires sociales vous propose, pour cette nouvelle lecture, d'adopter une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024.
* 1 Article liminaire, article 1er comprenant les tableaux d'équilibre rectifiés pour 2023 et article 2 comprenant l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) rectifié pour 2023.
* 2 Les articles supprimés restent bien entendu en discussion.
* 3 Les 97 articles du texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale, moins les 31 adoptions conformes et la suppression conforme, plus les 50 articles additionnels.
* 4 Les 93 articles du texte initial, les 50 articles additionnels et les 3 articles rétablis par le Sénat, moins les 7 articles supprimés par le Sénat.
* 5 Dont cinq partiellement.
* 6 Dans le cas du PLFSS 2023, sur les 198 amendements adoptés par le Sénat, 71 ont été conservés et 127 ne l'ont pas été, ce qui représentait un taux de reprise de seulement 36 %.
* 7 Objectif national de dépenses d'assurance maladie.
* 8 Montants de respectivement 8,8 milliards d'euros et 17,5 milliards d'euros dans le texte initial et le texte adopté par le Sénat en première lecture.
* 9 L'article liminaire et la première partie ont été adoptés sans recours à la procédure de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution.
* 10 On peut mentionner, en particulier : la qualification d'incitation à la fraude sociale des actes d'incitation non publics (article 7 ter) ; le maintien du droit d'option accordé aux branches professionnelles pour le recouvrement par les Urssaf de leurs contributions conventionnelles de formation professionnelle et de dialogue social (article 8) ; la correction d'une erreur matérielle de 100 millions d'euros pour le transfert de taxe sur les salaires de la Cnam vers la Cnav (article 10) ; l'instauration pour le salaire maximal permettant de bénéficier des « bandeau famille » et « bandeau maladie » d'un plancher égal à 2 Smic de l'année en cours (article 10 quinquies).
* 11 On peut mentionner, en particulier : la suppression des dispositions prévoyant une contribution de l'Agirc-Arrco au titre de la solidarité financière du système de retraite (article 9) ; la consultation des commissions des affaires sociales des deux chambres du Parlement sur toute modification des montants de la participation forfaitaire ou de la franchise annuelle (article 27 A) ; la transformation en expérimentation de la fusion optionnelle des sections « soins » et « dépendance » des Ehpad et unités de soins de longue durée (article 37).