Proposition de loi visant à réduire le nombre de conseillers municipaux dans les petites communes

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique
Diminution du nombre de conseillers municipaux dans les communes de moins de 500 habitants

Face à la crise de l'engagement local, l'article unique de la proposition de loi a pour objet de diminuer le nombre de conseillers municipaux dans les communes de moins de 500 habitants pour leur permettre de disposer plus aisément d'un conseil municipal complet. Cet abaissement de l'effectif légal des conseils municipaux entrerait en vigueur lors du prochain renouvellement général des conseils municipaux.

Approuvant dans son principe le dispositif porté par la proposition de loi, la commission a cependant souhaité étendre la baisse proposée du nombre de conseillers municipaux à l'ensemble des communes de moins de 3 500 habitants, confrontées aux mêmes difficultés. À l'initiative de la rapporteure, elle a également adopté plusieurs amendements afin de garantir l'opérationnalité du dispositif et éviter les effets de bord, en prévoyant notamment que les communes concernées par la baisse de l'effectif légal des conseils municipaux conserveront le même nombre de délégués au collège électoral des sénateurs qu'à l'heure actuelle, et a adopté l'article ainsi modifié.

1. Face à la crise de l'engagement local, qui se fait particulièrement sentir dans les communes rurales, plusieurs aménagements ont été apportés par le législateur afin de faciliter la constitution des conseils municipaux

1.1. L'effectif légal des conseils municipaux varie en fonction de la strate démographique des communes

Le nombre de conseillers municipaux dans une commune, fixé par l'article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), dépend de la strate démographique à laquelle appartient la commune concernée. À titre d'exemple, le nombre de conseillers municipaux est fixé à 29 pour les communes comptant entre 5 000 et 9 999 habitants.

L'effectif légal des conseils municipaux selon la strate démographique des communes est récapitulé dans le tableau suivant :

Communes	Nombre de conseillers municipaux
De moins de 100 habitants	7
De 100 à 499 habitants	11
De 500 à 1 499 habitants	15
De 1 500 à 2 499 habitants	19
De 2 500 à 3 499 habitants	23
De 3 500 à 4 999 habitants	27
De 5 000 à 9 999 habitants	29
De 10 000 à 19 999 habitants	33
De 20 000 à 29 999 habitants	35
De 30 000 à 39 999 habitants	39
De 40 000 à 49 999 habitants	43
De 50 000 à 59 999 habitants	45
De 60 000 à 79 999 habitants	49
De 80 000 à 99 999 habitants	53
De 100 000 à 149 999 habitants	55
De 150 000 à 199 999 habitants	59
De 200 000 à 249 999 habitants	61
De 250 000 à 299 999 habitants	65
Et de 300 000 et au-dessus	69

1.2. Les communes rurales sont confrontées à des difficultés croissantes pour mobiliser suffisamment de candidats pour les élections municipales et à un nombre de démissions en hausse

· La crise de l'engagement au niveau local

Comme rappelé régulièrement par le Sénat, la France traverse actuellement une véritable crise des vocations, particulièrement prégnante au niveau municipal et qui ne cesse de s'aggraver en raison de la dégradation continue des conditions d'exercice des mandats locaux. Celle-ci se traduit d'une part par une diminution du nombre de candidatures aux élections, et d'autre part par l'augmentation des démissions en cours de mandat.

S'agissant de la baisse du nombre de candidats, la mission d'information sur l'avenir de la commune et du maire notait ainsi que lors du premier tour des élections municipales de 2020, 106 communes ne disposaient d'aucun candidat, en hausse de 75 % par rapport au précédent renouvellement général des conseils municipaux, lors duquel seules 62 communes avaient été concernées^5(*). Parallèlement, en 2020, 345 communes ne disposaient pas d'un conseil municipal complet, faute de candidats - contre 228 communes en 2014.

Concernant le nombre de démissions en cours de mandat, celles-ci s'établissent également à un niveau inédit. Au 31 janvier 2024, 1 424 maires avaient par exemple démissionné de leur mandat depuis les élections municipales de 2020, soit plus de 4 % des maires^6(*). S'agissant des conseillers municipaux, au 10 mai 2023, 29 214 d'entre eux avaient démissionné de leur mandat.

· Une crise des vocations qui touche particulièrement les communes rurales

Cette crise de l'engagement local touche particulièrement les communes rurales, qui font face, de longue date, à un nombre insuffisant de candidatures aux élections municipales. Déjà, en 2013, les associations d'élus faisaient état de « difficultés pour trouver un nombre suffisant de volontaires dans les communes [de moins de 3 500 habitants] face à l'atomisation des modes de vie et aux difficultés d'exercice des mandats locaux^7(*) ».

Cette situation peut provoquer des difficultés de fonctionnement au sein des conseils municipaux.

En premier lieu, les difficultés pour trouver des candidats pour exercer les fonctions de conseiller municipal peuvent conduire à recruter des personnes moins motivées, ce qui entraîne des démissions plus fréquentes et à un absentéisme élevé. Entendu par la rapporteure, Éric Krezel, maire de Ceffonds et vice-président de l'Association des maires ruraux de France (AMRF), soulignant la fréquence des défections de conseillers municipaux en cours de mandat, indiquait à cet égard : « Il y a l'élection et il y a la vie du mandat ; il y a du désinvestissement. On commence avec un effectif de conseillers municipaux, puis certains ne viennent plus, ne s'investissent plus, sans pour autant démissionner ».

En deuxième lieu, cette situation impose d'organiser plus fréquemment des élections municipales complémentaires pour pourvoir les sièges devenus vacants, voire l'instauration d'une délégation spéciale par le préfet, dans le cas où les postes ne seraient pas pourvus.

En cas de démission, dans les communes de moins de 1 000 habitants, il n'est en effet pas possible de faire appel au « suivant de liste » en application de l'article L. 270 du code électoral, pour pourvoir le siège devenu vacant. Des élections complémentaires partielles doivent donc obligatoirement être organisées lorsque le conseil municipal a perdu le tiers de ses membres^8(*) - ce qui correspond à deux sièges devenant vacants dans une commune de moins de 100 habitants - ou bien dans le cas où un nouveau maire doit par exemple être élu^9(*).

La délégation spéciale

Les articles L. 2121-35 à L. 2121-39 du CGCT prévoient qu'une délégation spéciale est nommée par décision du représentant de l'État dans le département dans quatre hypothèses :

- en cas de dissolution d'un conseil municipal ;

- en cas de démission de tous les membres en exercice d'un conseil municipal ;

- en cas d'annulation devenue définitive de l'élection de tous les membres d'un conseil municipal ;

- lorsqu'un conseil municipal ne peut être constitué.

La délégation spéciale est chargée de remplir les fonctions du conseil municipal, en attendant la reconstitution de celui-ci. Ses pouvoirs sont cependant limités aux actes de pure administration conservatoire et urgente. Les actes qu'elle adopte ne peuvent donc concerner que la continuité des services publics ou la préparation du prochain scrutin.

1.3. Face à cette crise des vocations municipales, plusieurs assouplissements ont été introduits par le législateur

Face aux difficultés provoquées par la crise des vocations municipales, plusieurs aménagements ont été mis en place par le législateur, en particulier pour leur permettre de fonctionner malgré des sièges vacants.

· Les dispositifs applicables à toutes les communes

Théoriquement, seuls les électeurs de la commune et les citoyens inscrits au rôle des contributions directes ou justifiant qu'ils devaient y être inscrits au 1^er janvier de l'année de l'élection sont éligibles au conseil municipal.

Toutefois, des « conseillers forains » ne résidant pas dans la commune au moment de l'élection peuvent être élus au sein des conseils municipaux. Le conseil municipal d'une commune peut ainsi être complété par ces conseillers forains lorsque trop peu de candidats résidant dans la commune se présentent aux élections municipales. Selon les associations d'élus, entendus par la rapporteure, ce dispositif demeure néanmoins assez méconnu par les élus locaux.

Les conseillers municipaux forains

Des « conseillers forains » ne résidant pas dans une commune au moment de l'élection peuvent être élus conseillers municipaux de cette commune.

L'article L. 228 du code électoral fixe toutefois un plafond de conseillers forains dans les communes :

- dans les communes de plus de 500 habitants, les conseillers forains ne peuvent représenter plus du quart des membres du conseil municipal ;

- dans les communes de 500 habitants au plus, le nombre de conseillers forains ne peut excéder quatre pour les conseils municipaux comportant neuf membres et cinq pour les conseils municipaux comportant onze membres.

La notion de conseiller forain est interprétée de manière assez restrictive par le Conseil d'État.

Si un conseiller disposant d'une résidence secondaire dans une commune et n'y effectuant que de brefs séjours est bien qualifié de conseiller forain^10(*), les conseillers qui n'ont pas leur résidence principale dans la commune où ils siègent, mais qui y effectuent des séjours fréquents et réguliers, notamment la journée pour l'exercice de leur activité professionnelle, sont en revanche regardés comme résidents de la commune au sens de l'article L. 258 du code électoral^11(*). Les personnes qui, comme les étudiants, ne résident pas dans la commune durant la semaine pour des raisons liées à leur activité ne constituent pas non plus des conseillers forains^12(*).

· Les dispositifs applicables aux communes rurales

Des assouplissements spécifiques ont également été introduits à destination des communes rurales, pour leur permettre de constituer plus facilement leur conseil municipal.

En premier lieu, l'effectif légal des conseils municipaux des petites communes a été réduit pour leur permettre de faire face à l'érosion de l'engagement local. L'article 28 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral a ainsi modifié l'article L. 2121-2 du CGCT afin d'abaisser de 9 à 7 le nombre de conseillers municipaux dans les communes de moins de 100 habitants. L'effectif légal des conseils municipaux des communes de plus de 100 habitants n'a en revanche pas été modifié, afin de cibler les plus petites communes. L'objectif de cet abaissement était « d'atténuer les difficultés de candidatures rencontrées dans certaines communes^13(*) ».

En second lieu et à l'initiative du Sénat, une dérogation à destination des petites communes a été créée par la loi dite « Engagement et proximité^14(*) » de 2019. L'introduction de cette dérogation visait à « répondre aux inquiétudes des maires des communes de moins de 500 habitants qui craignent un nombre insuffisant de candidatures lors du prochain renouvellement^15(*) ».

La loi « Engagement et proximité » a ainsi créé un nouvel article L. 2121-2-1 dans le CGCT qui prévoit que, par dérogation :

- dans les communes de moins de 100 habitants, le conseil municipal est réputé complet dès lors que le conseil municipal compte au moins 5 membres à l'issue du second tour du renouvellement général du conseil municipal ou d'une élection complémentaire ;

- dans les communes de 100 à 499 habitants, le conseil municipal est réputé complet dès lors qu'il compte au moins 9 membres à l'issue du second tour du renouvellement général du conseil municipal ou d'une élection complémentaire.

Cette présomption de complétude permet de déroger à l'obligation d'organiser des élections complémentaires, notamment en cas d'élection d'un maire ou des adjoints au maire, lorsque le conseil municipal est incomplet.

L'objectif de la création de cette dérogation était de « répondre aux difficultés sporadiques qui apparaissent dans certaines communes rurales pour trouver des candidats aux élections municipales^16(*) » sans pénaliser les communes ayant la capacité de réunir suffisamment de candidatures.

2. Le dispositif prévu par la proposition de loi : l'abaissement de l'effectif légal des conseils municipaux pour les petites communes

2.1. Une initiative qui entend répondre aux difficultés provoquées par le manque de candidats aux élections municipales dans les petites communes

Composée d'un article unique, la proposition de loi visant à réduire le nombre de conseillers municipaux dans les petites communes, déposée par le sénateur François Bonneau, a pour objectif de remédier aux difficultés créées par la crise des vocations électorales dans les plus petites communes.

Comme souligné dans l'exposé des motifs, la diminution du nombre de candidats aux élections locales touche particulièrement les communes de moins de 500 habitants, « où le nombre de conseillers municipaux excède parfois le nombre d'administrés disponibles pour un engagement citoyen ».

Ce phénomène est de plus aggravé par la croissance du nombre de démissions qui « se multiplient depuis 2020 dans les petites communes ».

2.2. Le dispositif proposé : la diminution du nombre de conseillers municipaux dans les communes de moins de 500 habitants

En réponse à cette problématique, le I de l'article unique de la proposition de loi modifie l'article L. 2121-2 du CGCT afin de diminuer le nombre de conseillers municipaux dans les communes de moins de 500 habitants.

Le nombre de conseillers municipaux passerait ainsi :

- de 7 à 5 dans les communes de moins de 100 habitants ;

- de 11 à 7 dans les communes de 100 à 499 habitants.

Parallèlement, le I abroge l'article L. 2121-2-1 du CGCT, selon lequel, par dérogation, les conseils municipaux des communes de moins de 100 habitants et des communes de 100 à 499 habitants sont respectivement réputés complets avec seulement 5 et 7 conseillers municipaux à l'issue du second tour du renouvellement général du conseil municipal ou d'une élection complémentaire. Cet article serait en effet dépourvu de tout effet utile, puisque « l'effectif dérogatoire » qu'il prévoit pour les communes de moins de 500 habitants deviendrait l'effectif légal de ces mêmes communes.

Le II procède quant à lui à plusieurs mesures de coordination au sein du code électoral, afin :

- d'une part, de maintenir pour les communes de moins de 500 habitants la possibilité de disposer de conseillers forains^17(*) ;

- d'autre part, de permettre aux communes de moins de 500 habitants, de conserver le même nombre de délégués^18(*) au sein du collège électoral des sénateurs, en dépit de la baisse de l'effectif légal de leurs conseils municipaux.

Enfin, le III de l'article unique de la proposition de loi, relatif à la date d'entrée en vigueur de cette dernière, prévoit que le dispositif proposé entrera en vigueur lors du premier renouvellement général des conseils municipaux suivant la promulgation de la loi.

3. La position de la commission : compléter une initiative qui permettra aux communes rurales de faire face à la crise des vocations électorales sans nuire au bon fonctionnement des conseils municipaux

3.1. Une mesure soutenue par la commission des lois, qui souligne l'urgence d'agir pour résoudre les causes de la crise de l'engagement local

La commission des lois s'est montrée favorable à l'initiative portée par la proposition de loi, soulignant les difficultés rencontrées par les communes rurales, pour lesquelles l'effectif légal de conseillers municipaux représente parfois près de 10 % de leur population.

Elle a estimé que la baisse de l'effectif légal des communes rurales leur permettrait de faire face à la diminution du nombre de candidatures aux élections municipales et à la croissance des démissions et d'éviter ainsi la mise en place d'une délégation spéciale par le préfet.

Elle a toutefois souligné que si cette proposition de loi constituait un progrès, de nature à aider concrètement les communes rurales lors du renouvellement général des conseils municipaux prévu en 2026 - qui pourrait voir le nombre de candidats diminuer une nouvelle fois -, il était urgent d'agir parallèlement afin de résoudre les causes de cette crise de l'engagement local et mettre fin à l'inexorable dégradation des conditions d'exercice du mandat local, via notamment la mise en place d'un véritable statut de l'élu local.

3.2. Une mesure qui doit être étendue, pour bénéficier à l'ensemble des communes rurales, et faire l'objet d'aménagements

Souscrivant au principe porté par la proposition de loi, la commission des lois a cependant adopté plusieurs amendements à l'initiative de la rapporteure et en accord avec l'auteur de la proposition de loi, de façon à étendre le dispositif à l'ensemble des communes rurales et à tirer les conséquences de cette baisse de l'effectif légal des conseils municipaux.

· L'extension de la baisse de l'effectif légal à l'ensemble des communes de moins de 3 500 habitants

En premier lieu, par l'adoption des amendements identiques COM-3 et COM-7 de la rapporteure et de François Bonneau, la commission a étendu la baisse de l'effectif légal prévue par la proposition de loi à l'ensemble des communes de moins de 3 500 habitants. L'effectif légal des communes comptant entre 500 et 3 499 habitants serait donc diminué de quatre sièges pour chaque strate démographique.

En effet, si la crise de l'engagement local se fait particulièrement ressentir dans les communes de moins de 500 habitants, ces difficultés concernent plus largement l'ensemble des communes rurales de moins de 3 500 habitants. Celles-ci font toutes état des tensions grandissantes pour mobiliser suffisamment de candidats pour les élections municipales, ainsi que d'un nombre de démissions croissant, rendant le recours aux élections complémentaires plus fréquent afin de compléter les conseils municipaux.

Il est donc apparu nécessaire à la commission d'étendre le dispositif prévu par la proposition de loi à l'ensemble des communes de moins de 3 500 habitants pour leur permettre de trouver plus facilement le nombre requis de candidats ou, pour les communes de plus de 1 000 habitants, de constituer leur liste avec moins de difficultés.

En favorisant la constitution de plusieurs listes, cette mesure renforcera également le pluralisme des courants d'idées et d'opinions et la « liberté de candidature », comme souligné récemment par Éric Woerth dans son rapport remis au président de la République le 30 mai 2024^19(*).

Les mêmes amendements COM-3 et COM-7 ont également modifié l'effectif légal des conseils municipaux des communes comptant entre 100 et 499 habitants, qui disposeraient désormais de 9 conseillers municipaux, contre 7 dans la proposition de loi initiale. L'objectif est que la baisse du nombre de conseillers municipaux dans ces communes ne soit pas trop forte et ne pénalise pas de manière disproportionnée les communes réussissant à mobiliser assez de candidats.

Ces amendements ont également supprimé la diminution de l'effectif légal des conseils municipaux des communes de moins de 100 habitants, pour ne pas pénaliser les communes réussissant à susciter un nombre suffisant de candidatures, tout en rétablissant parallèlement la dérogation du conseil municipal « réputé complet » pour leur laisser de la souplesse.

· Le rétablissement de la disposition relative au conseil municipal « réputé complet »

Par l'adoption des mêmes amendements COM-3 et COM-7 de la rapporteure et de l'auteur de la proposition de loi, la commission a en outre rétabli la disposition relative aux conseils municipaux « réputés complets », issue de la loi « Engagement et proximité », pour les communes de moins de 500 habitants.

Le conseil municipal des communes de moins de 100 habitants serait, comme c'est le cas actuellement, composé de 7 conseillers municipaux, mais pourrait être réputé complet avec seulement 5 conseillers municipaux.

S'agissant des communes comptant entre 100 et 499 habitants, leur conseil municipal serait désormais composé de 9 conseillers municipaux, mais pourrait être réputé complet avec seulement 7 conseillers municipaux. Le rétablissement de ce dispositif leur permettra de garder de la souplesse en cas de démission de conseillers municipaux par exemple.

L'effectif légal des conseils municipaux des communes de moins de 3 500 habitants, tel que découlant du texte adopté par la commission des lois, est récapitulé dans le tableau ci-dessous :

Communes	Effectif légal (état du droit)	Effectif légal (dispositif proposé)
De moins de 100 habitants	7 (réputé complet à 5)	7 (réputé complet à 5)
De 100 à 499 habitants	11 (réputé complet à 9)	9 (réputé complet à 7)
De 500 à 1 499 habitants	15	11
De 1 500 à 2 499 habitants	19	15
De 2 500 à 3 499 habitants	23	19

· Les aménagements apportés pour garantir l'opérationnalité du dispositif

Tirant les conséquences de la diminution du nombre de conseillers municipaux, la commission a également adopté plusieurs amendements visant à éviter les effets de bord provoqués par la baisse de l'effectif légal des conseils municipaux.

Par l'adoption des amendements identiques COM-5 et COM-9 de la rapporteure et de François Bonneau, elle a ainsi abaissé le nombre maximal de conseillers forains dans les communes de moins de 500 habitants. En effet, sans cette adaptation, compte tenu de la baisse du nombre de conseillers municipaux prévue par la présente proposition de loi, les conseils municipaux des communes de moins de 500 habitants pourraient être composés en quasi-intégralité de conseillers forains n'étant pas domiciliés dans la commune. Les conseils municipaux des communes comptant entre 100 et 499 habitants pourraient par exemple comporter cinq conseillers forains sur un total de neuf conseillers municipaux (voire sur un total de sept conseillers municipaux en cas d'application de la dérogation du conseil municipal « réputé complet »). Afin d'éviter cette situation, le plafond de conseillers forains a donc été abaissé à trois pour les communes de moins de 100 habitants et à quatre pour les communes entre 100 et 499 habitants.

À l'initiative de la rapporteure et de l'auteur de la proposition de loi, la commission a enfin adopté les amendements identiques COM-4 et COM-8 de coordination, afin de prévoir que les conseils municipaux des communes concernées par la baisse du nombre de conseillers municipaux prévue par la présente loi conserveront le même nombre de délégués au collège électoral sénatorial.

La commission a par ailleurs souligné la nécessité d'éviter que les communes voient leur nombre maximal d'adjoints au maire diminuer en raison de l'abaissement de leur effectif légal.

En effet, aux termes de l'article L. 2122-2 du CGCT, le nombre d'adjoints au maire est fixé par le conseil municipal, « sans que ce nombre puisse excéder 30 % de l'effectif légal du conseil municipal », le nombre étant le cas échéant arrondi à l'entier inférieur^20(*). L'application de ces règles aurait pour effet, sans modification, de faire perdre un adjoint aux communes concernées par le dispositif de la présente proposition de loi, comme montré par le tableau ci-dessous :

Communes	Nombre maximal d'adjoints pouvant être désignés (état du droit)	Nombre maximal d'adjoints pouvant être désignés (dispositif proposé)
De moins de 100 habitants	2	2
De 100 à 499 habitants	3	2
De 500 à 1 499 habitants	4	3
De 1500 à 2 499 habitants	5	4
De 2500 à 3 499 habitants	6	5

Néanmoins, confrontée aux règles de recevabilité financière découlant de l'article 40 de la Constitution, la commission n'a pas pu adopter d'amendement en ce sens. Elle appelle donc le Gouvernement à prendre les mesures qui s'imposent.

Parallèlement à la baisse de l'effectif légal des conseils municipaux, la rapporteure a enfin souligné l'intérêt d'adopter rapidement une loi afin d'étendre le scrutin de liste aux communes de moins de 1 000 habitants.

La commission a adopté l'article unique ainsi modifié.

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* ⁵ Rapport d'information n° 851 (2022-2023) de Mathieu Darnaud au nom de la mission d'information sur l'avenir de la commune et du maire présidée par Maryse Carrère, « Avis de tempête sur la démocratie locale : soignons le mal des maires », 5 juillet 2023.

* ⁶ Rapport n° 366 (2023-2024) de Jacqueline Eustache-Brinio, Françoise Gatel et Éric Kerrouche sur la proposition de loi portant création d'un statut de l'élu local, 28 février 2024.

* ⁷ Rapport n° 701 (Assemblée nationale, XIV lég.) de Paul Popelin sur le projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral, 6 février 2013.

* ⁸ Article L. 258 du code électoral.

* ⁹ L'article L. 2122-8 du CGCT dispose que des élections doivent être organisées lorsque le conseil municipal est incomplet pour pouvoir élire le maire.

* ¹⁰ CE, 13 février 1987, req. n° 78983.

* ¹¹ CE, 27 juillet 2021, req. n° 445552.

* ¹² CE, 1989, Élections municipales de Boussenac.

* ¹³ Rapport n° 250 (2012-2013) de Michel Delebarre sur le projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral, 19 décembre 2012.

* ¹⁴ Loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

* ¹⁵ Compte rendu de la séance publique du 15 octobre 2019.

* ¹⁶ Ibid.

* ¹⁷ Article L. 228 du code électoral.

* ¹⁸ Article L. 284 du code électoral.

* ¹⁹ Rapport d'Éric Woerth au président de la République, « Décentralisation : le temps de la confiance », mai 2024.

* ²⁰ CE, 1985, Ville d'Aix-en-Provence, req. n° 58793.