Projet de loi de finances pour 2025 : Les moyens des politiques publiques et dispositions spéciales (seconde partie de la loi de finances)

TITRE II
DISPOSITIONS PERMANENTES

I. - MESURES BUDGÉTAIRES NON RATTACHÉES

ARTICLE 52

Octroi de la garantie de l'État à l'Unédic

Le présent article fixe à 4 milliards d'euros le plafond de la garantie que l'État pourra accorder aux emprunts obligataires contractés par l'Unédic en 2025 au titre du financement de l'indemnisation du chômage. Il s'agit d'une augmentation importante du plafond de garantie de l'État, qui était de 1 milliard d'euros en 2023 et en 2024.

La minoration des recettes de l'Assurance chômage du fait des prélèvements de l'État implique en effet un recours accru de l'Unédic aux marchés financiers dans un contexte de taux d'intérêt élevés.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : POUR L'UNÉDIC, UN RECOURS À LA GARANTIE DE L'ÉTAT SYSTÉMATIQUE DEPUIS 2011

L'Unédic est une association déclarée conformément à la loi du 1^er juillet 1901 et issue de la convention nationale du 31 décembre 1958, maintenue par les conventions du 24 février 1984 et du 22 mars 2001. Elle est à ce titre assujettie aux dispositions des articles L. 213-8 à L. 213-21 du code monétaire et financier relatifs aux obligations émises par les associations.

L'article L. 213-15 dudit code dispose en particulier que lorsque, du fait des résultats déficitaires cumulés constatés dans les documents comptables, les fonds propres ont diminué de plus de la moitié par rapport au montant atteint à la fin de l'exercice précédant celui de l'émission obligataire, l'assemblée générale doit être réunie dans les quatre mois qui suivent l'approbation des comptes ayant fait apparaître ces résultats déficitaires, à l'effet de décider s'il y a lieu de continuer l'activité de l'association ou de procéder à sa dissolution. Si la dissolution n'est pas décidée, l'association est tenue, au plus tard à la clôture du deuxième exercice suivant celui au cours duquel la constatation des résultats déficitaires cumulés est intervenue, de reconstituer ses fonds propres.

Aux termes du sixième alinéa de l'article L. 213-15 précité, à défaut de la satisfaction de l'une ou l'autre de ces deux obligations, l'association perd le droit d'émettre de nouvelles obligations et tout porteur de titres déjà émis peut demander en justice le remboursement immédiat de la totalité de l'émission.

Alors que l'Unédic avait effectué une émission obligataire en 2003 avec la garantie de l'État^20(*), la persistance de perspectives déficitaires, l'impossibilité de reconstituer ses fonds propres et la nécessité de procéder à de nouvelles émissions obligataires en 2004 ont conduit à édicter une disposition législative spécifique et dérogatoire au droit commun des émissions obligataires des associations. Ainsi, le second alinéa de l'article 107 de la loi de finances rectificative pour 2004^21(*) écarte l'application du sixième alinéa de l'article L. 213-15 précité à l'Unédic, dès lors que ses émissions obligataires bénéficient de la garantie de l'État.

L'octroi de la garantie de l'État aux emprunts contractés par l'Unédic lui permet donc, en cas de situation déficitaire persistante, de continuer à émettre des obligations.

C'est dans ce cadre que, chaque année depuis 2011, une loi de finances ou une loi de finances rectificative accorde la garantie de l'État aux emprunts contractés par l'Unédic. Un arrêté du ministre en charge de l'économie définit le montant de la garantie effectivement accordée par l'État, dans la limite du plafond autorisé par la loi. En général, la garantie est accordée jusqu'au montant du plafond^22(*).

Pour couvrir ses besoins de financement, l'Unédic a recours à des financements bancaires classiques, mais également à :

- des titres de créance négociables de court terme (programme « NEU CP »), d'une maturité inférieure à un an, pour la couverture des besoins de trésorerie ;

- des titres de créance négociables de moyen terme (programme « NEU MTN ») d'une maturité comprise entre 1 et 7 ans ;

- des emprunts obligataires à moyen terme d'une maturité comprise entre 8 et 15 ans.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN PLAFOND DE GARANTIE DE L'ÉTAT PORTÉ À 4 MILLIARDS D'EUROS POUR 2025

Le présent article a pour objet d'autoriser le ministre chargé de l'économie à octroyer, à titre gratuit, la garantie de l'État à l'Unédic pour les emprunts obligataires que l'association pourrait contracter au cours de l'année 2025 en cas d'apparition d'un besoin de financement pour assurer la continuité de l'indemnisation du chômage en 2025.

Il autorise le ministre chargé de l'économie à accorder la garantie de l'État à l'Unédic dans la limite de 4 milliards d'euros en principal pour l'année 2025.

Ce plafond est fixé de manière à pouvoir couvrir, si cela s'avérait nécessaire, le remboursement de 3 milliards d'euros de dettes de moyen et long terme arrivant à échéance en 2025, tout en réduisant l'encours de dette à court terme de l'Unédic.

*

* *

En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale. En conséquence, le présent article est considéré comme ayant été rejeté.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : LE PROGRAMME DE DÉSENDETTEMENT DE L'UNÉDIC, FRAGILISÉ PAR LA HAUSSE DES TAUX D'INTÉRÊT ET LA REPRISE DES ES EXCÉDENTS PAR L'ÉTAT, DOIT CONTINUER À BÉNÉFICIER D'UNE GARANTIE

A. UNE SORTIE DES DÉFICITS ENCORE FRAGILE EN RAISON NOTAMMENT DE LA POURSUITE DES REPRISES D'EXCÉDENTS DÉCIDÉES PAR L'ÉTAT

1. Un solde toujours excédentaire, mais un désendettement ralenti

Bien qu'excédentaire, le régime d'Assurance chômage doit compter sur un endettement important, de 59,0 milliards d'euros fin 2024. Si le solde demeure excédentaire en 2024 (0,3 milliards d'euros, son point le plus bas entre 2023 et 2027 selon les prévisions), il est significativement moindre que dans les prévisions initiales de l'Unédic sur sa trajectoire financière 2023-2027^23(*).

Cet écart résulte de la reprise par l'État d'une part de la TVA affectée à l'Unédic via l'Acoss, aux fins de faire contribuer les excédents de l'Unédic à l'amélioration du solde de l'État^24(*).

Prévision d'évolution du solde financier de l'Unédic,
avec et sans prélèvement de l'État entre 2022 et 2027

(en milliards d'euros)

Source : Unédic, prévisions financières de l'Unédic - octobre 2024

En effet, l'excédent du régime d'Assurance chômage aurait pu être de 3,1 milliards d'euros en 2024 - soit plus de dix fois supérieur à son niveau attendu à la fin de l'année. En 2025, l'excédent attendu est de 1,8 milliard d'euros, alors qu'il aurait pu être de 5,2 milliards d'euros en l'absence de prélèvement de l'État à hauteur de 3,35 milliards d'euros.

Ces moindres excédents provoquent en conséquence un ralentissement de la trajectoire de désendettement de l'Unédic. Ainsi, alors que la dette de l'Assurance chômage aurait été d'environ 54 milliards d'euros en 2024 sans prélèvement, elle s'établirait toujours à 59,0 milliards d'euros à fin 2024 du fait de ce prélèvement.

Selon les projections financières de l'Unédic, un apurement de 50 % de la dette de l'Assurance chômage à horizon 2026 aurait été possible sans reprise d'excédent : la trajectoire financière de l'Unédic hors prélèvements de l'État donne ainsi à voir une très forte résorption de l'endettement, passant de 60,7 milliards d'euros en 2022 à 31,3 milliards d'euros en 2027. Toutefois, en tenant compte de la diminution programmée de ses recettes, cette perspective d'amortissement est fortement réduite : la dette de l'Unédic s'établirait à 44,3 milliards d'euros en 2027 du fait des prélèvements de l'État.

Prévision d'évolution de l'endettement
du régime d'assurance chômage entre 2022 et 2027

(en milliards d'euros)

Source : Unédic, prévisions financières de l'Unédic - octobre 2024

L'exercice 2025 marquera donc la poursuite - bien que ralentie - de la résorption de la dette de l'Unédic qui atteindra 57,2 milliards d'euros à la fin de l'année. La perspective d'excédents jusqu'en 2027 ne fait pas pour autant totalement disparaître le besoin de financement de l'Assurance chômage.

En effet, outre ses besoins de trésorerie, l'Unédic doit faire face au remboursement de titres obligataires correspondants aux emprunts passés et arrivant à échéance. L'Unédic, tout en engageant son désendettement, prévoit ainsi de nouvelles émissions de dette à moyen et long terme en 2025, comme en 2024 et 2023.

2. Une poursuite des reprises d'excédents par l'État, conformément aux prévisions établies en 2023

Le principe d'une reprise par l'État des excédents de l'Unédic a été posé dans le document de cadrage par lequel la Première ministre d'alors avait fixé les conditions de la négociation de la convention de l'assurance chômage^25(*). Ainsi, entre 2023 et 2026, une reprise d'excédents sur la fraction de TVA affectée à l'Unédic devait permettre de faire contribuer le régime d'assurance chômage « au financement des politiques visant le plein emploi^26(*) ».

En 2023, le montant de cette reprise a été de 2 milliards d'euros ; il a ensuite été de 2,6 milliards d'euros en 2024^27(*). Pour 2025, il serait de 3,35 milliards d'euros (+ 750 millions d'euros).

Reprise d'excédents de l'Unédic
prévue et en cours de réalisation entre 2023 et 2026

(en millions d'euros)

	2023	2024	2025	2026
Document de cadrage	2 000	2 500	3 000 < x < 3 200	3 500 < x < 4 100
Lois de finances et PLF 2025	2 000	2 600	3 350	-

Source : document de cadrage relatif à la négociation de la convention de l'assurance chômage et projet de loi de finances pour 2025

Cette trajectoire est globalement conforme à la prévision du document de cadrage. Elle lui est légèrement supérieure, principalement en raison d'un rehaussement de 100 millions d'euros de la contribution demandée à l'Unédic pour 2024, à la suite de l'adoption d'un amendement du Gouvernement en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale^28(*).

B. UN RECOURS ACCRU AUX MARCHÉS FINANCIERS, SOURCE D'UNE AUGMENTATION DES DÉPENSES D'INTÉRÊT

Après deux années de forte sollicitation des marchés financiers en réponse aux besoins liés à la crise Covid-19 en 2020 et 2021, mais dans un contexte de taux bas, la dette de l'Unédic s'est stabilisée. Ainsi, le recours à l'émission de dette nouvelle de moyen et long terme a été limitée depuis 2022 avec 1 milliard d'euros de dette obligataire nouvelle au format « Social Bond » chaque année en 2022, 2023 et 2024.

Cependant, contrairement à 2022, le remboursement des emprunts de moyen et long terme n'a pas pu être effectué grâce aux ressources propres du régime. En effet, en 2023, la variation de trésorerie a été positive mais inférieure au montant des remboursements obligataires de cette même année, notamment du fait du prélèvement de 2 milliards d'euros par l'État intervenu en fin d'année, qui ne pouvait être anticipé. En 2024, cette situation devrait se reproduire puisque 4,1 milliards d'euros d'emprunts de moyen et long terme seront remboursés.

Dans ce contexte, l'octroi d'une garantie de l'État, pour un montant désormais porté à 4 milliards d'euros en 2025 - contre 1 milliard d'euros en 2024 - tel que prévu par l'article 52 du présent projet de loi, permet à l'Unédic de se refinancer à long terme et d'éviter ainsi une hausse excessive de la proportion de sa dette à court terme.

Décomposition de la dette nette de l'Unédic,
avec et sans la garantie de l'État pour 2025

(en milliards d'euros et en pourcentage)

	2020	2021	2022	2023	2024	2025*	2025**
Dette brute	+ 62,3	+ 67,7	+ 64,4	+ 63,0	+ 62,1	+ 59,1	+ 59,1
dont court-terme	11,8	7,9	7,7	9,0	11,2	7,2	11,2
dont long-terme	50,5	59,9	56,8	54,0	50,9	51,9	47,9
Trésorerie	+ 7,7	+ 4,1	+ 3,7	+ 3,7	+ 3,7	+ 3,7	+ 3,7
Dette nette	+ 54,6	+ 63,7	+ 60,7	+ 59,3	+ 58,4	+ 55,4	+ 55,4
Proportion court-terme (% dette nette)	22 %	12 %	13 %	15 %	19 %	13 %	20 %

* Avec garantie de l'État ; ** sans garantie de l'État

Source : évaluation préalable

Le recours à cette garantie, et le recours à des instruments de long-terme qu'elle permet, est d'autant plus indispensable dans le contexte actuel de taux d'intérêt pèse également sur les finances de l'Unédic. En effet, il est aujourd'hui plus cher d'émettre de la dette à court-terme que de la dette à long-terme : l'Unédic indique ainsi qu'elle pourrait émettre de la dette à environ 3,1 % à 3 mois, alors que le taux serait de 2,6 % à 5 ans ou 2,9 % à 10 ans.

Alors que les prélèvements de l'État limitent la capacité de désendettement de l'Unédic, elle recourt de manière accrue aux marchés financiers, dans un contexte cette fois de taux d'intérêt élevés, engendrant ainsi une hausse des dépenses nettes d'intérêt qui représenterait près de 1 milliard d'euros sur la période 2023-2027.

Un recours excessif à l'endettement de court-terme placerait l'Unédic dans une situation de vulnérabilité pour sécuriser son refinancement et ses taux d'intérêt.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 53

Sécurisation des prêts à la collectivité de Nouvelle-Calédonie

Le présent article prévoit d'accorder la garantie de l'État à l'Agence française de développement au titre des prêts consacrés aux mesures de relance et de refinancement de la Nouvelle-Calédonie, suite aux émeutes liées à la crise institutionnelle.

La garantie de l'État est accordée dans la limite de 500 millions d'euros, pour des prêts d'une durée inférieure à 25 ans et dont le remboursement ne peut être différé de plus de 3 ans.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : L'AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT, ACTEUR DE L'AIDE AU DÉVELOPPEMENT AU MOYEN DE PRÊTS

A. UNE GARANTIE DE L'ÉTAT DÉJÀ ACCORDÉE À L'AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT AU TITRE DE PRÊTS

1. L'Agence française de développement mène une politique d'aide au développement au moyen de prêts

L'Agence française de développement (AFD) est l'opérateur pivot de la politique de coopération et de développement de la France. Il s'agit d'un organisme disposant à la fois du statut d'établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC)^29(*) et, depuis 2018, de celui de société de financement, soumis au cadre prudentiel applicable à cette catégorie de sociétés. Elle met en oeuvre une part importante de la politique d'aide au développement de la France.

L'AFD intervient aussi bien sous la forme de subventions (aide-projet, mise en oeuvre de l'aide budgétaire), que de prêts bonifiés et non bonifiés et de prises de participations et de garanties.

L'AFD mène ainsi une politique de prêts bilatéraux, essentiellement au secteur public, pour le compte de l'État français. Elle a versé 1,4 milliard d'euros de prêts en 2024.

L'Agence reçoit des crédits de l'État pour la mise en oeuvre ou la rémunération des frais associés à la politique de développement, et non au titre de son fonctionnement.

En effet, pour plus de 90 %, les crédits budgétaires versés en autorisations d'engagement le sont au titre de :

- la bonification des prêts concessionnels accordés par l'agence à des États ou des organisations internationales ;

- la mise en oeuvre des interventions de la France en dons-projets, le financement des ONG et l'assistance technique dans le cadre de la coopération bilatérale ;

- la rémunération, par l'État, du service rendu par l'AFD.

2. La garantie de l'État a déjà été accordée à l'Agence française de développement

Il existe des précédents de l'octroi de la garantie de l'État à l'Agence française de développement.

Par exemple, l'État a accordé sa garantie à hauteur de 160 millions d'euros au titre des prêts et garanties accordés par l'AFD aux entreprises et aux institutions financières du secteur privé africain, en réponse à la crise du Covid, via l'arrêté^30(*) du 20 novembre 2020.

B. DES BESOINS IMPORTANTS DE FINANCEMENTS POUR LA RECONSTRUCTION DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE

La crise institutionnelle en Nouvelle-Calédonie a débuté le 13 mai 2024, suite à la détérioration des relations entre l'État et les acteurs politiques locaux et au vote du dégel du corps électoral, et a donné lieu à des émeutes urbaines et à des violences importantes. Les dégâts en Nouvelle-Calédonie ont été chiffrés à 2 milliards d'euros. D'après la direction générale des outre-mer, la crise en Nouvelle-Calédonie a entrainé une chute des recettes fiscales et sociales de la Collectivité de Nouvelle-Calédonie de respectivement 26 % et 22 % entre mi-mai et fin août 2024 par rapport aux prévisions du budget primitif de la collectivité de Nouvelle-Calédonie. Le budget adopté au 16 juillet 2024 anticipe une chute de 200 millions d'euros des reversements aux provinces, communes et établissements publics locaux, ainsi qu'une diminution de 45 millions d'euros du budget propre de la collectivité. La collectivité est, de plus, endettée à hauteur de 666,3 millions d'euros, représentant 150 % de ses recettes. Au total, les destructions représentent 15 % de son PIB et le chômage touche 30 % des salariés du secteur privé.

Un soutien de l'État est donc nécessaire pour pallier ces difficultés liées à la crise, d'autant que la crise se poursuit.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA GARANTIE D'ÉTAT ACCORDÉE À L'AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT SUR DES PRÊTS D'UN MONTANT TOTAL DE 500 MILLIONS D'EUROS

Le présent article prévoit un dispositif de sécurisation des prêts à la collectivité de Nouvelle-Calédonie.

Le premier alinéa prévoit que la garantie de l'État est accordée à l'Agence française de développement (AFD) sur les prêts accordés aux collectivités de Nouvelle-Calédonie, s'ils ont l'un des objectifs suivants :

- ils permettent de refinancer les concours d'urgence accordés en 2024 par l'État et le Fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations ;

- ils financent les déficits de la Société néo-calédonienne d'énergie, de la Caisse de compensation des prestations familiales, des accidents du travail et de prévoyance des travailleurs de Nouvelle-Calédonie ;

- ils soutiennent les mesures de relance de l'économie, selon un plan élaboré par l'État et les autorités calédoniennes.

Par ailleurs, les prêts accordés par l'AFD ne sont garantis par l'État que si les conditions suivantes, cumulatives, sont remplies :

- une convention, prévoyant des réformes structurelles conduisant au rétablissement d'une situation financière saine de la collectivité, doit avoir été signée entre l'État, l'AFD et la Nouvelle-Calédonie ou ses collectivités ;

- les prêts garantis ne dépassent pas 25 ans et leur remboursement ne peut être différé de plus de trois ans.

La garantie est accordée dans la limite de 500 millions d'euros de capital, comprenant le principal et la charge d'intérêt.

*

* *

En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale. En conséquence, le présent article est considéré comme ayant été rejeté.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN APPUI INDISPENSABLE POUR PERMETTRE LA RECONSTRUCTION DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE

A. UNE GARANTIE DE L'ÉTAT INDISPENSABLE POUR PERMETTRE DES PRÊTS À LA NOUVELLE-CALÉDONIE

L'octroi de la garantie de l'État à l'Agence française de développement est indispensable au vu de l'importance des prêts - jusqu'à 500 millions d'euros - et du niveau des risques associé aux contreparties, la situation financière des autorités locales calédoniennes étant très dégradée.

En raison de la crise institutionnelle, l'État a annoncé un appui direct de 310,8 millions d'euros à la collectivité de Nouvelle-Calédonie en septembre 2024, dont 186,6 millions d'euros sous la forme d'avances remboursables :

- une avance remboursable plafonnée à 100 millions d'euros doit permettre de financer notamment le dispositif de chômage partiel (à hauteur de 50 millions d'euros) et la caisse locale de retraite (à hauteur de 5,3 millions d'euros) ;

- une avance remboursable de 48,4 millions d'euros est prévue pour assurer les services publics essentiels, notamment le fonctionnement du régime d'assurance maladie (à hauteur de 41,9 millions d'euros) ;

- une avance remboursable de 38,2 millions d'euros est annoncée pour le financement du dispositif de chômage partiel pour les mois de septembre et octobre porté par la CAFAT, l'organisme gestionnaire de la protection sociale en Nouvelle-Calédonie.

Au vu de l'endettement actuel de la Nouvelle-Calédonie, la collectivité ne peut se passer de la garantie de l'État pour pouvoir obtenir des financements indispensables à sa reconstruction. Par ailleurs, le rapporteur général relève que le Gouvernement a d'ores et déjà déposé un amendement pour relever de 500 millions à un milliard d'euros la garantie de l'État aux prêts accordés par l'AFD à la Nouvelle-Calédonie. Un tel amendement est bienvenu au vu de l'importance des dégâts.

En outre, des subventions ont déjà été accordées en 2024, notamment pour le financement du chômage partiel (à hauteur de 74,2 millions d'euros). Enfin, la Caisse des dépôts et des consignations fournira un prêt à hauteur de 50 millions d'euros.

B. L'AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT, UN ACTEUR PERTINENT POUR SOUTENIR LA NOUVELLE-CALÉDONIE

L'AFD dispose déjà d'un programme de prêts aux territoires ultramarins, via le fonds outre-mer (FOM), créé fin 2019, et qui vise à fournir aux collectivités locales ultramarines des appuis à maitrise d'ouvrage.

L'État accorde par ailleurs un soutien, d'une part, via la mission « Outre-mer » qui porte une bonification d'intérêt aux prêts accordés par l'AFD aux collectivités territoriales et aux personnes publiques et, d'autre part, par la mise en oeuvre d'actions d'assistance à maîtrise d'ouvrage (AMO).

Au moyen des prêts qu'elle octroie au profit du secteur public, mais aussi par son rôle d'appui technique et d'accompagnement, l'AFD favorise le financement des projets d'investissement et la réalisation d'infrastructures et d'équipements publics, notamment dans les domaines de l'adduction d'eau potable, de l'assainissement, de la gestion des déchets mais aussi de la cohésion sociale et de l'aménagement urbain. Au titre de 2023, ce sont 345 millions d'euros d'engagements bonifiés que l'AFD a conclus, au bénéfice de 72 établissements du secteur public ultramarin. L'objectif est fixé à 380 millions d'euros d'engagements bonifiés en 2024.

La SOGEFOM, détenue à 58,7 % par l'AFD, a également pour but d'apporter une garantie partielle à des opérations de financement engagées par les établissements de crédit en faveur des TPE et PME intervenant dans les collectivités d'outre-mer du Pacifique.

L'AFD a également lancé en mars 2020 l'initiative Kiwa. Elle vise à faciliter l'accès aux financements de porteurs de projets (incluant les collectivités locales) en lien avec le développement de solutions fondées sur la nature (SFN), à travers des subventions ou de l'assistance technique, avec pour objectif de lutter contre les effets du changement climatique.

L'Agence française de développement (AFD) constitue donc un acteur pertinent pour intervenir en Nouvelle-Calédonie, au vu de l'expertise qu'elle a développé dans ce territoire. L'octroi de la garantie d'État aux prêts qu'elle accordera à la Nouvelle-Calédonie est particulièrement justifié dans le contexte actuel.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 54

Garantie au bénéfice du Comité d'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques d'hiver Alpes 2030

Le présent article prévoit d'autoriser le ministre chargé de l'économie à accorder deux garanties de l'État dans le cadre de l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques d'hiver de 2030.

La première porte sur le remboursement de la contribution financière versée par le Comité internationale olympique, au titre des revenus découlant des accords de diffusion des jeux Olympiques et Paralympiques, dans la limite de 500 millions d'euros. Elle est notamment activée en cas d'annulation partielle ou totale des Jeux.

La seconde serait attribuée au comité d'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques (COJOP), au titre des emprunts bancaires qu'il contracte et qui sont affectés au financement d'un décalage temporaire de trésorerie entre ses recettes et ses dépenses, pour un montant global de 70 millions d'euros.

Une troisième garantie est prévue pour couvrir le déficit éventuel du COJOP, mais celle-ci n'est pas introduite dans le présent article. Elle sera présentée au Parlement une fois que le statut du COJOP pour les Jeux de 2030 sera déterminé.

L'octroi de trois garanties pour l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques est une procédure classique, qui a également été utilisée pour Paris 2024.

L'octroi de la garantie de l'État au COJOP est une procédure exigée par le Comité international Olympique (CIO) pour la signature du contrat de ville hôte. La décision du 24 juillet 2024 du CIO d'attribuer l'édition 2030 des jeux Olympiques et Paralympiques d'hiver aux Alpes françaises est d'ailleurs sous condition de recevoir les garanties financières de l'État.

La date pour l'envoi des garanties financières était initialement fixée au 31 décembre 2024 mais, au regard de la situation politique en France, cette échéance été repoussée à mars 2025. Il est ainsi indispensable que les deux premières garanties soient prises le plus rapidement possible, de sorte à ce que les jeux Olympiques et Paralympiques d'hiver 2030 puissent être organisés dans les meilleures conditions.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE GARANTIE DE L'ÉTAT ACCORDÉE EN TROIS TEMPS POUR L'ORGANISATION DES JEUX OLYMPIQUES ET PARALYMPIQUES DE 2024

L'octroi de la garantie de l'État au Comité d'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques (COJOP) est une procédure exigée par le Comité international olympique (CIO) pour la signature du contrat de ville hôte.

Pour les Jeux de Paris 2024, l'octroi de la garantie de l'État a été permis par l'article 81 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017, complété par l'article 158 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022. Cette garantie a été décomposée en trois garanties distinctes :

- la première couvre la contribution du CIO au financement du COJOP au titre des droits de diffusion audiovisuelle, pour un montant total de 800 millions d'euros ;

- la seconde consiste en une garantie sur les décalages temporaires de trésorerie du COJOP, pour un montant total de 93 millions d'euros ;

- la troisième doit couvrir tout déficit éventuel du COJOP, dans la limite de trois milliards d'euros. Ce montant est proche des dépenses prévisionnelles du COJOP évaluées à l'hiver 2022 (3,6 milliards d'euros).

Les cas d'appel de la garantie de l'État au titre du remboursement
des droits de diffusion audiovisuelle pour les Jeux de Paris 2024

L'accord sur le remboursement des droits de diffusion télévisuelle, signé entre le Comité international Olympique et le COJO, liste les cas de remboursement par Paris 2024 des sommes versées par le CIO au titre des droits de diffusion audiovisuelle. En effet, les diffuseurs qui seraient amenés à renoncer à la diffusion des Jeux peuvent demander le remboursement de ces sommes au CIO, qui se retournera dans ce cas vers le COJO.

Les cas ouvrant droit à remboursement total du diffuseur recouvrent :

- l'annulation de tout ou d'une partie substantielle des épreuves ;

- le report de tout ou d'une partie substantielle des épreuves ;

- la non-participation de l'équipe du pays dont est originaire le diffuseur ;

- la violation des déclarations et garanties du contrat ;

- l'insolvabilité, la dissolution ou la liquidation du CIO ;

- une violation substantielle du contrat.

Les cas ouvrant droit à remboursement partiel, quant à eux, concernent :

- le report de tout ou d'une partie substantielle des épreuves ;

- le raccourcissement de la durée des Jeux ;

- la non-participation de certains pays médaillés lors de la précédente édition ;

- l'incapacité du CIO à fournir certains services ou infrastructures ;

- la relocalisation des Jeux en dehors de Paris ;

- l'annulation des épreuves de certains sports ou épreuves populaires ;

- l'organisation d'épreuves dans moins de 20 sports ;

- le changement de lieu des événements les plus populaires ;

- la non-participation d'une équipe olympique dans la cérémonie d'ouverture et de clôture ou à n'importe quel sport ;

- les changements significatifs dans l'ordre des épreuves ;

- la prohibition de la publicité pour la bière et le vin ;

- une violation substantielle du contrat.

Source : accord sur le remboursement de la contribution liée à la diffusion du contrat ville hôte de Paris 2024

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : L'AUTORISATION D'ACCORDER DEUX GARANTIES DE L'ÉTAT RELATIVES AUX JEUX OLYMPIQUES ET PARALYMPIQUES D'HIVER 2030

Le I du présent article autorise le ministre chargé de l'économie à accorder la garantie de l'État au remboursement de la contribution financière versée par le Comité internationale Olympique, au titre des revenus découlant des accords de diffusion des jeux Olympiques et Paralympiques d'hiver.

La garantie s'exerce en cas d'annulation totale ou partielle des Jeux d'hiver de 2030, dans la limite de 500 millions d'euros et pour une période allant jusqu'au 31 décembre 2030.

Le II prévoit que le ministre chargé de l'économie est autorisé à accorder une autre garantie de l'État, cette fois au comité d'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques, au titre des emprunts bancaires qu'il contracte et qui sont affectés au financement d'un décalage temporaire de trésorerie entre ses recettes et ses dépenses.

Cette garantie est accordée en principal et en intérêts, à titre onéreux, dans la limite d'un montant total de 70 millions d'euros en principal, pour des emprunts d'une durée maximale de deux ans, de montants unitaires maximaux de 50 millions d'euros en principal et souscrits avant le 31 décembre 2030.

*

* *

En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale. En conséquence, le présent article est considéré comme ayant été rejeté.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : DEUX GARANTIES INDISPENSABLES POUR L'ORGANISATION DES JEUX OLYMPIQUES ET PARALYMPIQUES DE 2030

Le 24 juillet 2024, le Comité international Olympique (CIOI) a officiellement attribué l'édition 2030 des jeux Olympiques et Paralympiques d'hiver aux Alpes françaises, sous condition de recevoir les garanties financières de l'État. Les Jeux seront ainsi organisés sur les territoires des régions Auvergne-Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d'Azur.

L'organisation des Jeux sera assurée par un « Comité d'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques », qui sera une entité distincte du « COJOP » qui a organisé les Jeux de Paris 2024. Son statut est encore en cours de discussion entre l'État, le comité national olympique et sportif français (CNOSF) et les collectivités territoriales concernées.

Tout comme pour Paris 2024, la garantie de l'État pour les Jeux de 2030 est prévue pour être octroyée en trois parties : une garantie pour le remboursement des avances versées par le CIO au titre des médias, une sur les emprunts de trésorerie, et enfin une troisième relative au déficit du COJOP.

La garantie de l'État pour Paris 2024 va-t-elle être activée ?

Il est impossible de dire avec certitude si la garantie de l'État sera mobilisée ou non. Il est en effet nécessaire d'attendre la clôture des comptes. La clôture officielle est prévue au moment de la dissolution de l'association Paris 2024, en juin 2025, mais des informations plus précises seront en principe disponibles dès la fin de l'année.

Un point d'information financière a en effet été réalisée lors de la réunion du conseil d'administration du COJOP le 17 octobre dernier, une actualisation du budget sera réalisée en décembre 2024. À ce stade, le Gouvernement considère néanmoins que la préservation de l'équilibre du COJOP est « réaliste », et donc que le risque de mobilisation de la garantie de l'État est limité.

Source : commission des finances

Le présent article ne concerne que les deux premières garanties. La troisième, qui est la plus importante, est prévue pour être octroyée plus tard, lorsque les statuts du Comité d'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques d'hiver de 2030 seront mis en place. Elle devrait ainsi faire l'objet d'un article dans une loi de finances à venir.

De la même manière, pour Paris 2024, les deux premières garanties ont été autorisées par l'article 81 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017, tandis que la troisième n'a été octroyée qu'à la suite de l'article 158 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

Le montant de la première garantie, 500 millions d'euros, est plus faible que celle de Paris 2024 (800 millions d'euros), en raison d'enjeux médiatiques qui, bien que très élevés, sont moins importants que ceux des jeux Olympiques d'été.

La seconde garantie, d'un montant global de 70 millions d'euros, est comparable à celle de Paris 2024. Il s'agit de couvrir d'éventuels décalages temporaires entre les dépenses et les recettes du COJOP, afin d'assurer le bon déroulement des opérations nécessaires à l'organisation des Jeux. D'après l'évaluation préalable de l'article 54, cette garantie sera assortie d'une cartographie des risques : « Les parties prenantes ont à, cet égard, convenu que l'octroi de cette garantie irait de pair avec un dispositif de maîtrise des risques défini dans la convention de garantie qui liera le COJOP à l'État ».

Au début du mois d'octobre, le Gouvernement a donné au CIO l'engagement écrit que la France apporterait sa garantie à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030, mais cet engagement ne peut être effectif qu'après l'autorisation du Parlement.

La date pour l'envoi des garanties financières était initialement fixée au 31 décembre 2024, mais au regard de la situation politique en France, celle-ci a été repoussée à mars 2025. En tout état de cause, il est indispensable que les deux premières garanties soient prises le plus rapidement possible, de sorte à ce que les jeux Olympiques et Paralympiques d'hiver 2030 puissent être organisés dans les meilleures conditions.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 54

Échange d'informations fiscales dans le cadre du contrôle du bénéfice
de la réduction d'impôt sur le revenu pour les dons aux associations

Le présent article additionnel, que la commission propose d'introduire dans le texte par son amendement II-1723 (FINC.2), prévoit d'autoriser la direction générale des finances publiques (DGFiP) et les services centraux du ministère de l'Intérieur chargés des associations, fondations et fonds à se communiquer les renseignements et documents utiles à l'appréciation de la capacité des associations, fondations et fonds à recevoir des dons ou legs ou à bénéficier des avantages fiscaux réservés à ces organismes. Dans le droit existant, cet échange d'informations n'est possible qu'entre l'administration fiscale et les agents des préfectures.

À l'heure actuelle, pour bénéficier d'avantages fiscaux, un organisme à but non lucratif doit répondre à trois conditions : il doit être d'intérêt général, son activité doit relever de l'un des champs mentionnés au 2 bis de l'article 200 du code général des impôts (caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel, etc.), et il ne doit pas employer de moyens illégaux pour accomplir.

Des contrôles de ces conditions existent, mais ils ne sont pas suffisants, en particulier pour de ce qui est de l'absence d'usage de moyens illégaux. En effet, l'administration fiscale n'est pas en capacité de constater l'existence d'infractions pénales.

La communication entre les services centraux du ministère de l'Intérieur et la DGFiP est donc essentielle dans la mise en oeuvre du mécanisme de suspension de la réduction fiscale pour les dons aux associations.

Or, cette communication n'existe pas aujourd'hui car la procédure prévue à l'article L. 135 ZA du livre des procédures fiscales ne prévoit pas de possibilité d'échanges entre la DGFiP et les services du ministère de l'Intérieur

La commission des finances propose d'adopter cet article.

I. LE DROIT EXISTANT : LE BÉNÉFICE DE LA RÉDUCTION FISCALE POUR LES DONS AUX ASSOCIATIONS EST SOUMIS À CONDITION ET FAIT L'OBJET D'UN CONTRÔLE

A. LES ASSOCIATIONS DOIVENT RÉPONDRE À PLUSIEURS CONDITIONS POUR RECEVOIR DES DONS DÉFISCALISÉS

L'article L. 135 ZA du livre des procédures fiscales (LPF) prévoit que les agents de la direction générale des finances publiques (DGFiP) et ceux des services préfectoraux chargés des associations et fondations peuvent se communiquer les renseignements et documents utiles à l'appréciation de la capacité des associations et fondations à recevoir des dons ou legs ou à bénéficier des avantages fiscaux réservés à ces organismes.

L'article 200 du code général des impôts prévoit que les contribuables domiciliés en France ont droit à une réduction d'impôt sur le revenu égale à 66 % du montant des dons et versements aux organismes à but non lucratif (associations, fondations, fonds de dotation), sous conditions. Les associations émettent des reçus fiscaux, dont les contribuables peuvent se prévaloir ensuite pour bénéficier de la réduction d'impôt.

Pour émettre ces reçus fiscaux, l'organisme à but non lucratif doit répondre à plusieurs conditions :

- il doit être d'intérêt général, ce qui signifie que son activité est non lucrative, que sa gestion est désintéressée, et qu'il ne bénéficie pas à un cercle restreint de personnes ;

- son activité doit relever de l'un des champs mentionnés au 2 bis de l'article 200 du CGI (caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel, etc.) ;

- pour accomplir ses objectifs, il ne doit pas employer de moyens illégaux. Cette condition découle de l'article 3 de la loi du 1^er juillet 1901 relative au contrat d'association, qui dispose que « toute association fondée sur une cause ou en vue d'un objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes moeurs, ou qui aurait pour but de porter atteinte à l'intégrité du territoire national et à la forme républicaine du gouvernement, est nulle et de nul effet »^31(*).

B. IL EXISTE UN CONTRÔLE DE LA CAPACITÉ DES ORGANISMES À BUT NON LUCRATIFS D'ÉMETTRE DES REÇUS FISCAUX

Si l'organisme délivre des reçus fiscaux, alors qu'il ne répond pas aux conditions précitées, il s'expose à l'amende prévue à l'article 1740 A du code général des impôts : « Le fait de délivrer sciemment des documents, tels que certificats, reçus, états, factures ou attestations, permettant à un contribuable d'obtenir indûment une déduction du revenu ou du bénéfice imposables, un crédit d'impôt ou une réduction d'impôt entraîne l'application d'une amende ».

En outre, le II de l'article 1378 octies du code général des impôts dispose que les organismes sans but lucratif perdent automatiquement le bénéfice de l'avantage fiscal pour les dons aux associations dès lors qu'ils ont été définitivement condamnés au pénal pour les infractions suivantes : l'abus de confiance, l'escroquerie, les actes de terrorisme, le blanchiment d'argent, le recel, l'usage de menace ou de violence à l'égard d'un agent public, l'atteinte à la vie d'autrui par la diffusion d'informations relatives à la vie privée, familiale ou professionnelle.

L'administration fiscale peut exercer un contrôle du respect des conditions pour émettre des reçus fiscaux ouvrant droit à réduction d'impôt. L'article L. 80 C du livre des procédures fiscales prévoit qu'une association peut demander à l'administration fiscale si elle est éligible à délivrer des reçus fiscaux au titre de l'article 200 du code général des impôts. La procédure est décrite aux articles R*80 C-1 à R*80 C-4 du livre des procédures fiscales.

Il existe également un contrôle a posteriori de la capacité d'une association à recevoir des dons défiscalisés. Depuis l'article 18 de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, entré en vigueur le 1^er janvier 2022, l'administration peut contrôler sur place que l'organisme sans but lucratif qui émet des reçus fiscaux respecte les conditions prévues par la loi.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LA COMMISSION DES FINANCES : RENDRE EFFECTIF LE CONTRÔLE DES ASSOCIATIONS BÉNÉFICIANT DE DONS DÉFISCALISÉS

A. UN CIRCUIT D'INFORMATIONS ENTRE LA DGFIP ET LES SERVICES CENTRAUX DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR EN CHARGE DU CONTRÔLE DES ASSOCIATIONS BÉNÉFICIANT D'AVANTAGES FISCAUX DOIT ÊTRE ÉTABLI

Le présent article, que l'amendement II-1723 (FINC.2) propose d'insérer au sein du projet de loi de finances, élargit le champ de l'article L. 135 ZA du livre des procédures fiscales aux services centraux du ministère de l'Intérieur chargés des associations, fondations et fonds, et non plus seulement aux agents des services préfectoraux.

Il autorise ainsi l'échange entre la DGFiP et le ministère de l'Intérieur de documents utiles à l'appréciation de la capacité des associations, fondations et fonds à recevoir des dons ou legs, ou à bénéficier des avantages fiscaux réservés à ces organismes.

En effet, le contrôle exercé par l'administration fiscale, qu'il soit a priori via la procédure de l'article L. 80 C du livre des procédures fiscales ou a posteriori par l'article 18 de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, présente une limite majeure : l'administration fiscale ne peut pas constater elle-même les infractions pénales, celles-ci relevant de la procédure judiciaire.

La communication entre les services du ministère de l'Intérieur et la DGFiP est donc essentielle dans la mise en oeuvre du mécanisme de suspension de la réduction fiscale pour les dons aux associations.

Or, cette communication n'existe pas aujourd'hui, ce qu'avait découvert le rapport d'information fait au nom de la commission des finances du 12 décembre 2022 par Jean-François Husson et Éric Jeansannetas relatif au champ et à la mise en oeuvre effective des dispositifs de suspension des avantages fiscaux pour les dons aux associations.

Cette mission d'information avait été mise en place à la suite de la pétition déposée au printemps 2022 sur le site du Sénat par la Fédération nationale des chasseurs, visant à empêcher que les associations qui commettent des actes illégaux envers les chasseurs et les agriculteurs puissent faire bénéficier leurs donateurs d'avantages fiscaux. La pétition avait recueilli 100 000 signatures, et les travaux de la mission se sont déroulés à l'automne 2022.

Le rapport d'information de la commission des finances avait ainsi mis en lumière que la procédure du II de l'article 1378 octies du code général des impôts, introduit par la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009, n'avait jamais été appliqué, car aucune communication n'avait été établie entre les services de l'administration fiscale et ceux du ministère de l'Intérieur : « aucun circuit de mise en oeuvre de cette procédure n'a encore été défini depuis la création de cette dernière par la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 et elle est par conséquent restée ineffective depuis cette date ».^32(*)

En effet, l'article L. 135 ZA du LPF ne prévoit pas de possibilité d'échanges entre la DGFiP et les services du ministère de l'Intérieur à ce sujet.

La mission d'information de la commission des finances recommande ainsi de mettre en place un circuit d'information entre les services du ministère de l'Intérieur et l'administration fiscale, afin de permettre à l'administration fiscale de la liste des associations qui ont été condamnées au pénal pour des infractions listées à l'article 1378 octies du CGI, et plus généralement des associations condamnées pour des infractions. Inversement, la transmission par l'administration fiscale de documents aux services de ministère de l'Intérieur peut faciliter le déclenchement d'une procédure judiciaire.

Le présent article vient donc concrétiser cette recommandation et remédier à cette carence dans le contrôle des avantages fiscaux des associations en incluant les services centraux du ministère de l'Intérieur - spécifiquement en charge des associations - dans le champ de la procédure prévue à l'article L. 135 ZA du LPF.

B. LES ÉCHANGES D'INFORMATION UTILES AU CONTRÔLE DES AVANTAGES FISCAUX DOIVENT ÉGALEMENT ÊTRE APPLIQUÉS AUX FONDS

Le présent article ajoute également les fonds à la liste des organismes à but non lucratif pour lesquels la communication des documents utiles est autorisée.

Les associations, les fondations et les fonds

Les associations désignent des regroupements de personnes autour d'un objectif non lucratif. L'affectation de biens et la défense d'un objectif d'intérêt général n'est pas obligatoire pour créer une association.

Les fondations en revanche supposent une affectation irrévocable de biens pour la réalisation d'une oeuvre d'intérêt général sans but lucratif. Dans le cadre d'une fondation d'entreprise, la dotation est de 150 000 euros.

Les fonds de dotation ont un statut proche des fondations, avec une réglementation plus souple. La dotation initiale n'est que 15 000 euros, sa gouvernance est plus souple, et sa création ne nécessite qu'une déclaration en préfecture. En revanche, contrairement aux fondations, les fonds ne peuvent recevoir des dons qu'après une autorisation administrative, et l'accès aux subventions publiques n'est possible qu'en cas de dérogation exceptionnelle.

Source : commission des finances

Les fonds pouvant bénéficier de la générosité du public via des dons défiscalisés ainsi que, dans certains cas, de subventions publiques, leur inclusion dans les organismes à but non lucratif pouvant faire l'objet d'une communication de documents se justifie pleinement.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article.

ARTICLE 55

Octroi de la garantie de l'État à la Banque internationale pour
la reconstruction et le développement en soutien aux opérations financières de la Banque dans les pays à revenus intermédiaires
pour répondre aux défis mondiaux

Le présent article prévoit d'autoriser le ministre chargé de l'économie à accorder, à titre gratuit et dans la limite d'un plafond global de 500 millions d'euros, la garantie de l'État à la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) au titre des opérations de financement qu'elle met en oeuvre dans les pays à revenu intermédiaire pour répondre aux défis mondiaux.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LA BANQUE INTERNATIONALE POUR LA RECONSTRUCTION ET LE DÉVELOPPEMENT, UNE INSTITUTION DÉDIÉE AU FINANCEMENT DES PAYS À REVENUS INTERMÉDIAIRES

A. LA BANQUE INTERNATIONALE POUR LA RECONSTRUCTION ET LE DÉVELOPPEMENT, UNE INSTITUTION MULTILATÉRALE DU GROUPE BANQUE MONDIALE, DONT LES ACTIVITÉS SONT PRINCIPALEMENT ORIENTÉES VERS PAYS À REVENUS INTERMÉDIAIRES

La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), issue des accords de Bretton Woods en 1944, figure parmi les cinq institutions financières composant le Groupe Banque mondiale^33(*).

Les activités de la BIRD consistent à fournir des prêts, des garanties, des produits de gestion des risques, mais aussi des services d'appui aux connaissances et de conseil, et des services techniques à ces pays.

Depuis sa création, les missions de la banque se sont progressivement orientées vers le financement du développement économique des pays à revenus intermédiaires. Elle intervient en parallèle de l'Agence internationale de développement (AID), également membre du Groupe Banque mondiale, dont l'action se concentre sur les pays les plus pauvres.

Les pays à revenus intermédiaires représentent près de 60 % du portefeuille de la BIRD. Cette catégorie, qui relève d'une classification de la Banque mondiale, regroupe les États dont le revenu national brut (RNB) par habitant est compris entre 1 146 et 14 005 dollars^34(*). La Banque mondiale distingue les pays à revenus intermédiaires inférieurs et les revenus intermédiaires supérieurs.

La France, qui participe aux cinq institutions du Groupe Banque mondiale, est membre de la BIRD depuis le 27 décembre 1945. Dans le contexte de la reconstruction, elle a pu bénéficier du premier prêt de la BIRD, accordé le 9 mai 1947 pour un montant de 250 millions de dollars.

Actionnaire de la BIRD, la France détient 3,9 % des pouvoirs de vote, à égalité avec le Royaume-Uni, en cinquième position derrière les États-Unis, le Japon, la Chine et l'Allemagne. Ce statut de cinquième actionnaire donne à la France la possibilité de nommer l'un des 25 administrateurs de la BIRD.

La dernière augmentation de la participation de la France a été opérée par l'article 222 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019. Ce dernier a en effet autorisé le ministre chargé de l'économie :

- d'une part, à souscrire à l'augmentation générale de capital de la BIRD, à laquelle ont participé l'ensemble des membres, pour 9 022 parts dont 20 % appelées et 80 % sujettes à appel ;

- d'autre part, à souscrire à l'augmentation sélective de capital de la BIRD, qui permettait de faire varier les droits en fonction de la souscription, pour 9 185 nouvelles parts dont 6 % appelées et 94 % sujettes à appel.

Pour mémoire, cette augmentation de capital visait à éviter une diminution du volume d'activité de la BIRD du fait de l'obligation de respect des ratios prudentiels.

B. POUR RÉPONDRE AUX « DÉFIS MONDIAUX », LA BIRD A SOUHAITÉ ACCROÎTRE SES CAPACITÉS DE FINANCEMENT EN DÉVELOPPANT DES INSTRUMENTS FINANCIERS INNOVANTS

À la suite du rapport du groupe d'experts du G20 sur les banques multilatérales de développement^35(*), le Groupe Banque mondiale et la BIRD se sont engagés dans une stratégie d'accroissement de leurs capacités financières pour soutenir le développement.

Cette volonté s'inscrit dans le cadre de l'évolution du Groupe Banque mondiale qui a identifié huit défis mondiaux auxquels il veut répondre : atténuation et adaptation face au changement climatique, prévention et préparation aux pandémies, fragilité et conflits, sécurité alimentaire, accès à l'eau, accès à l'énergie, protection de la biodiversité et de la nature, et digitalisation. Les pays à revenus intermédiaires sont en effet confrontés à des difficultés pour financer leurs engagements dans le cadre de l'accord de Paris et des objectifs de développement durable (ODD) de l'ONU.

Concrètement, l'enjeu pour la BIRD est de proposer à ces États émergents des conditions de financement suffisamment attractives pour les inciter à s'engager dans des projets répondant à ces enjeux et produisant des externalités positives transfrontalières.

Les nouveaux instruments financiers de la BIRD reposent sur deux mécanismes principaux :

- d'une part, une plateforme de garantie de portefeuille, alimentée par les actionnaires de la BIRD bénéficiant d'une bonne cote de solvabilité ;

- d'autre part, un mécanisme de capital hybride^36(*) qui consiste en une obligation rapportant des intérêts mais dont les caractéristiques en font aussi un instrument de fonds propres^37(*).

Le recours à ces instruments financiers spécifiques permet à la BIRD de flécher les contributions additionnelles des donateurs vers les projets visant à répondre aux défis mondiaux qu'elle a identifié.

Douze pays se sont engagés à l'occasion du G7 finances d'avril 2024 à soutenir cette évolution en contribuant à des instruments financiers innovants comme le capital hybride et les garanties de portefeuille. La BIRD souhaite, par effet de levier, obtenir 70 milliards de dollars de financements supplémentaires sur dix ans dont 11 milliards d'engagements financiers en 2025^38(*).

La France, la Belgique, les États-Unis et le Japon ont décidé d'apporter des fonds à la plateforme de garantie de portefeuille, tandis que l'Allemagne, le Danemark, l'Italie, la Lettonie, la Norvège, les Pays-Bas et le Royaume-Uni contribueront au mécanisme de capital hybride.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : L'OCTROI DE LA GARANTIE DE L'ÉTAT À LA BANQUE INTERNATIONALE POUR LA RECONSTRUCTION ET LE DÉVELOPPEMENT AU TITRE D'OPÉRATIONS DANS LES PAYS À REVENUS INTERMÉDIAIRES

Le présent article autorise le ministre chargé de l'économie à accorder, à titre gratuit, la garantie de l'État à la Banque internationale pour la reconstruction et le développement au titre des opérations qu'elle mène dans les pays à revenu intermédiaire.

La garantie de l'État est accordée dans la limite d'un plafond global de 500 millions d'euros, en principal et en intérêts.

L'octroi de cette garantie est cependant subordonné à la conclusion d'une convention entre la France et la BIRD.

En application de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), l'autorisation de l'octroi des garanties de l'État et la fixation de leur régime relève du domaine exclusif des lois de finances. Ces dispositions figurent dans la seconde partie de la loi de finances.

*

* *

En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale. En conséquence, le présent article est considéré comme ayant été rejeté.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN SOUTIEN ATTENDU DE LA FRANCE AUX OPÉRATIONS DE LA BIRD, POUR UN RISQUE D'APPEL EN GARANTIE TRÈS LIMITÉ

L'octroi d'une garantie par l'État n'a aucun impact budgétaire immédiat. Toutefois, les opérations financières qu'elle couvre pourraient ne jamais faire l'objet d'un remboursement. En effet, une garantie de l'État est un engagement par lequel celui-ci accorde sa caution à un organisme dont il veut faciliter les opérations d'emprunt, en garantissant au prêteur le remboursement en cas de défaillance du débiteur. Dans ce cadre, l'État supporte un risque de défaut de l'emprunteur qui aurait donc un impact potentiel sur les comptes publics. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle l'octroi de garanties doit figurer en loi de finances.

S'agissant de la garantie apportée par l'État aux opérations de la BIRD et autorisée par le présent article, le risque d'appel s'élève à 500 millions d'euros. Il est néanmoins limité, dès lors qu'un éventuel appel en garantie se fera au prorata de la contribution de chacun des États participants. Or la participation française représente 5 % des financements apportés à la plateforme de garantie.

De plus, le portefeuille de la BIRD se caractérise par une faible sinistralité. Comme le rappelle l'évaluation préalable du présent article, seuls deux États connaissent des arriérés de paiement à l'égard de la BIRD.

Interrogée par le rapporteur général, la direction générale du Trésor a indiqué que le risque d'appel était quasi nul, justifiant de ne pas inscrire la garantie sur le programme 114 « Appels en garantie » de la mission « Engagements financiers de l'État ».

L'exposé des motifs du présent article précise que la garantie française serait levée « à la réalisation de l'une des trois échéances suivantes : une augmentation générale de capital de la Banque mondiale, l'utilisation du montant complet de la garantie ou le 50^e anniversaire de la garantie ».

Le suivi des projets financés par la BIRD fait l'objet de travaux de reporting ex post, qui sont communiqués aux États actionnaires et permettent d'assurer une certaine redevabilité des financements apportés. La Banque mondiale opère tous les trois mois une revue des risques de son portefeuille.

La participation de la France à la nouvelle plateforme de garantie de la BIRD était attendue, compte tenu du poids de notre pays dans le capital de la banque. L'ensemble des pays du G7 y participant, l'absence de souscription de la France aurait affaibli son influence au sein de la Banque mondiale. Cet apport en garantie aux nouveaux instruments financiers de la BIRD s'inscrit dans un soutien français plus large au Groupe Banque mondiale. La France devrait ainsi participer à hauteur de 1,3 milliard d'euros, sur trois ans, à la 21^e reconstitution de l'Agence internationale de développement. Il s'agit du principal engagement multilatéral porté par la mission « Aide publique au développement » dans le projet de loi pour 2025.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 56

Souscription à l'augmentation de capital de la Banque africaine
de développement

Le présent article prévoit d'autoriser le ministre chargé de l'économie à souscrire à l'augmentation de capital de la Banque africaine de développement (BAD), pour un montant maximal de 3,9 milliards d'euros, uniquement en parts appelables.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT, PRINCIPALE BANQUE RÉGIONALE DE DÉVELOPPEMENT EN AFRIQUE, S'EST ENGAGÉE DANS UNE AUGMENTATION DE CAPITAL

A. LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT, UNE BANQUE RÉGIONALE DE DÉVELOPPEMENT

Créée en 1964 et basée à Abidjan (Côte d'Ivoire), la Banque africaine de développement (BAD) a pour vocation de mobiliser les ressources financières destinées à appuyer le développement économique et le progrès social durables de l'Afrique, ainsi qu'à soutenir son intégration économique.

Elle fait partie des banques régionales de développement (BRD), qui jouent, à l'échelle de leur région, un rôle analogue à celui de la Banque mondiale, soit celui d'une institution supranationale chargée de superviser les actions de développement dans les États^39(*).

Pour mener à bien ses missions, la BAD lève des fonds, à coût faible du fait de sa notation AAA auprès des principales agences de notation, pour financer des initiatives de développement, comme des routes, des hôpitaux et des écoles, des projets agricoles et des réseaux d'électricité. Les prêts pour des projets sont à destination soit des États, soit des entreprises privées (ou entreprises publiques ne bénéficiant pas de la garantie de l'État) : les projets pour le secteur privé représentent ainsi environ 40 % des projets (hors appuis budgétaires et opérations de garantie).

La banque assure également la gestion du Fonds africain de développement (FAD)^40(*), son guichet concessionnel, qui octroie aux États les moins développés des prêts à des conditions plus favorables que celles du marché. Elle fournit également des prêts non concessionnels aux pays à revenus intermédiaires et au secteur privé.

La Banque est dirigée par un Conseil d'administration composé de vingt membres, dont treize sont élus par les gouverneurs représentant les pays membres régionaux, c'est-à-dire les pays africains (soit 60 % des droits de vote) et sept par les gouverneurs représentant les pays membres non-régionaux (40 % des droits de vote). Cette répartition des voix donnant la majorité aux pays membres régionaux, bénéficiaires de projets de la banque, représente un cas atypique parmi les Banques multilatérales de développement.

La France est actionnaire de la BAD à hauteur de 3,602 % de son capital et se place en cinquième position des actionnaires non régionaux, derrière les États-Unis, le Japon, l'Allemagne et le Canada.

B. UNE AUGMENTATION DU CAPITAL DE LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT QUI VISE À MAINTENIR SA NOTATION AAA ET DE SOUTIENIR SES ACTIVITÉS DE PRÊTS

Lors de sa réunion du 29 mai 2024, le conseil des gouverneurs de la Banque africaine de développement a approuvé une augmentation de capital appelable d'un montant de 109 milliards d'euros (117 milliards de dollars).

Cette augmentation de capital poursuit un double objectif :

- d'une part, augmenter les activités de prêts aux États et au secteur privé ;

- d'autre part, maintenir la notation AAA de la banque, les critères de notation de l'une des quatre grandes agences de notation^41(*) exigeant en effet une proportion déterminée de capital exigible AAA pour soutenir la croissance des prêts accordés par l'institution.

Pour rappel, la dernière augmentation de capital de la BAD remontait à 2019. La France y avait souscrit par l'acquisition de 301 546 nouvelles parts, dont 18 093 appelées^42(*). S'agissant du capital appelé, cette souscription à l'augmentation de capital s'est traduite par des versements annuels, réalisés entre 2021 et 2028, d'un montant de 28,1 millions d'euros, soit un total de 224,9 millions d'euros, transitant par le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE SOUSCRIPTION DE LA FRANCE À L'AUGMENTATION DE CAPITAL DE LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT

Le présent article prévoit d'autoriser le ministre chargé de l'économie à souscrire à l'augmentation de capital de la Banque africaine de développement.

Le montant maximal autorisé est de 3,9 milliards d'euros. Il s'agit uniquement de parts appelables. Les statuts de la Banque africaine de développement distingue en effet les actions à libérer entièrement et les actions appelables.

En application de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf), l'approbation des conventions financières, à laquelle est assimilée une telle autorisation de souscription, relève du domaine des lois de finances. Ces dispositions peuvent donc figurer dans la seconde partie de la loi de finances.

*

* *

En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale. En conséquence, le présent article est considéré comme ayant été rejeté.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE SOUSCRIPTION NÉCESSAIRE POUR MAINTENIR LA PLACE DE LA FRANCE DANS CETTE BANQUE RÉGIONALE DE DÉVELOPPEMENT

Pour rappel, seul le capital appelé a une incidence sur les finances de l'État. Le capital appelable est traité comme passif contingent de l'État et n'a aucun impact sur les comptes de l'État tant qu'il n'est pas appelé. Dès lors que la présente souscription ne porte que de sur du capital appelable, elle n'entrainera aucune libération de capital. Pour autant, elle conduira à alourdir les engagements hors bilan de l'État.

L'autorisation de la souscription à cette augmentation de capital devrait permettre à la France de maintenir stable sa participation à la Banque africaine de développement et donc de préserver son influence au sein de l'institution. Un recul de la participation de la France signifierait en effet une perte d'influence, voire de son siège au conseil des gouverneurs de la Banque.

À noter que l'augmentation de capital s'accompagne, comme le souligne l'étude d'impact, d'une série d'engagements de la banque qui visent en particulier à renforcer son pilotage financier et l'efficacité de ses activités.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 57

Augmentation de la quote-part de la France au Fonds monétaire international

Le présent article prévoit d'autoriser le Gouvernement à augmenter la quote-part de la France dans le Fonds monétaire international (FMI) de 50 %, conformément aux conclusions de la revue des quotes-parts adoptées par les gouverneurs du FMI en décembre 2023.

La quote-part de la France croîtrait ainsi à environ 36,6 milliards d'euros, contre environ 24,4 milliards d'euros actuellement.

Cette augmentation se fait de manière proportionnelle entre les pays membres du FMI : les quotes-parts relatives demeurent inchangées et celle de la France resterait fixée à 4,23 %.

Cette évolution du financement du FMI vise à réduire à due concurrence les ressources temporaires empruntées, de sorte que le Fonds maintiendra une capacité de prêt inchangée mais avec des ressources plus pérennes.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LA PARTICIPATION DE LA FRANCE AU CAPITAL DU FMI EST DÉTERMINÉE PAR LES STATUTS DU FONDS, QUI PRÉVOIENT UNE REVUE GÉNÉRALE DES QUOTES-PARTS DES PAYS MEMBRES TOUS LES CINQ ANS

A. LE FINANCEMENT DU FMI REPOSE À LA FOIS SUR DES RESSOURCES PÉRENNES ET SUR DES RESSOURCES TEMPORAIRES

1. Mandat du FMI

Créé lors de la conférence de Bretton Woods en juillet 1944^43(*), conférence internationale guidée par l'objectif d'instaurer un cadre de coopération économique visant à une économie mondiale plus stable et prospère, le Fonds monétaire international (FMI) promeut la stabilité macroéconomique et financière internationale.

Dans le cadre de son mandat, le FMI offre des conseils de politique économique^44(*) et soutient le « développement des capacités » des États membres, en fournissant une assistance technique et des formations pour aider les pays à bâtir et à conserver des économies solides. Le « développement des capacités » représente environ un tiers des dépenses annuelles du FMI et peut couvrir des domaines variés : amélioration du recouvrement des impôts, soutenabilité des finances publiques, modernisation des politiques monétaires et des politiques de change, élaboration de dispositifs juridiques, renforcement de la gouvernance, etc.

Plus substantiellement, le FMI accorde des prêts à court et à moyen terme pour aider les pays qui rencontrent des problèmes de balance des paiements et des difficultés à respecter leurs obligations de paiement extérieur. Le FMI octroie différents types de prêts selon les besoins et les contextes spécifiques des pays :

- des prêts à des conditions non concessionnelles (taux d'intérêt aux conditions du marché), au titre du compte des ressources générales (CRG) ;

- des prêts concessionnels (à un taux d'intérêt de 0 % actuellement), au titre du fonds fiduciaire pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (fonds fiduciaire RPC) : ce type de prêt ou d'aide financière est mieux adapté à la situation des pays à faible revenu ;

- des prêts quasi-concessionnels (financements à long terme à des taux d'intérêt abordables), au titre du fonds fiduciaire pour la résilience et la durabilité (fonds fiduciaire RD) : de création récente, ce fonds fiduciaire est destiné aux pays à faible revenu et aux pays à revenu intermédiaire vulnérables cherchant à améliorer leur résilience aux chocs extérieurs.

Alors que les programmes de financement appuyés par le compte des ressources générales sont conçus pour résoudre, sur la période du programme, les difficultés liées à la balance des paiements du pays aidé, les programmes au titre du fonds fiduciaire RPC visent à remédier à de telles difficultés sur une plus longue période. Quant au fonds fiduciaire RD, ses financements sont destinés à répondre à des enjeux à encore plus long terme, tels que les changements climatiques et la préparation aux pandémies.

Le processus d'octroi de prêts du FMI

Dans un premier temps, le pays membre ayant besoin d'une aide financière formule une demande au FMI.

Les pouvoirs publics du pays et les services du FMI examinent ensuite la situation économique et financière ainsi que les besoins de financement.

En règle générale, les autorités du pays et le FMI s'entendent sur un programme économique avant que le FMI n'octroie un prêt au pays. Dans la plupart des cas, les engagements pris par un pays concernant le déploiement de certaines mesures (ce que l'on appelle la conditionnalité) font partie intégrante des modalités du prêt octroyé par la FMI.

Une fois les conditions convenues, le programme de politiques publiques sur lequel repose l'accord est présenté au conseil d'administration du FMI dans une « lettre d'intention » et fait l'objet d'une description approfondie dans un « protocole d'accord ». Les services du FMI recommandent au conseil d'administration d'approuver les intentions du pays en matière de politiques publiques et d'octroyer le financement demandé. Ce processus peut être accéléré en faisant appel au mécanisme de financement d'urgence.

Après que le prêt est approuvé par le conseil d'administration, le FMI surveille la mise en oeuvre des mesures sur lesquelles il repose. Le rétablissement de la santé économique et financière du pays garantit le remboursement des fonds octroyés par le FMI, ce qui permet à ce dernier de mettre ses ressources à la disposition d'autres pays membres.

Source : commission des finances, d'après le FMI

2. Mode de financement du FMI

Les fonds dont dispose le FMI pour ses activités proviennent de trois sources : les quotes-parts des États membres ; les nouveaux accords d'emprunt (NAE) ; et les accords d'emprunt bilatéraux.

En premier lieu, les quotes-parts des États membres sont les éléments constitutifs de la structure de financement et de gouvernance du FMI. Chaque pays membre se voit attribuer une quote-part lorsqu'il rejoint le FMI et est tenu de régler intégralement la souscription correspondant à sa quote-part. Les quotes-parts sont libellées en droits de tirage spéciaux (DTS), l'unité de compte du FMI, et font l'objet d'un réexamen à intervalles réguliers. Elles correspondent globalement à la position de chaque pays membre dans l'économie mondiale. Les quotes-parts jouent un rôle clé pour déterminer le pouvoir de vote des pays membres dans les organes de décision du FMI, les conditions d'accès des pays membres au financement du FMI et la part de l'allocation générale de DTS qui échoit à chaque pays membre.

En deuxième lieu, les NAE constituent un ensemble permanent d'accords de crédit en vertu desquels les parties prenantes (pays membres et institutions) s'engagent à fournir des ressources supplémentaires au FMI lorsque les ressources disponibles au titre des quotes-parts sont faibles par rapport aux besoins des pays membres. Les NAE représentent une deuxième « ligne de défense » après les quotes-parts. À fin 2023, 40 parties prenantes contribuaient à hauteur de 364 milliards de DTS, soit 485 milliards de dollars, aux ressources totales du FMI.

En troisième lieu, et enfin, les accords d'emprunt bilatéraux entre le FMI et un certain nombre de pays membres permettent au Fonds d'emprunter et d'avoir une capacité de prêt suffisante. Ces accords bilatéraux constituent une troisième « ligne de défense » après les quotes-parts et les NAE. À fin 2023, 42 parties prenantes contribuaient à hauteur de 141 milliards de DTS, soit 188 milliards de dollars, aux ressources totales du FMI.

Les droits de tirage spéciaux (DTS)

Le DTS est un avoir de réserve international. Le DTS n'est pas une monnaie, mais sa valeur repose sur un panier de cinq devises : le dollar des États-Unis, l'euro, le renminbi chinois, le yen japonais et la livre sterling.

Le FMI a créé le DTS en tant qu'avoir de réserve international supplémentaire en 1969, lorsque les monnaies étaient liées au prix de l'or et que le dollar américain était le principal avoir de réserve international. La valeur du DTS a été fixée par le FMI à une fraction d'or équivalant à un dollar américain. Avec la fin des taux de change fixes en 1973, le FMI a redéfini la valeur du DTS comme équivalent à la valeur d'un panier de monnaies mondiales. Le DTS n'est pas une monnaie en soi, mais un avoir qui peut être échangé par ses détenteurs contre des devises en cas de besoin. Le DTS est l'unité de compte du FMI et d'autres organisations internationales. La valeur du DTS en dollars américains est déterminée quotidiennement sur la base des taux de change au comptant observés aux environs de midi, heure de Londres. Elle est affichée sur le site internet du FMI.

Le FMI procède à la revue de la composition du panier servant au calcul de la valeur du DTS tous les cinq ans, ou plus tôt en cas de besoin, pour veiller à ce que le panier rende bien compte de l'importance relative de ces monnaies dans les échanges et les systèmes financiers internationaux. Lors de la revue de 2015, le conseil d'administration du FMI a conclu que le renminbi chinois (RMB) remplissait les critères d'inclusion dans le panier du DTS. En octobre 2016, le renminbi chinois a été ajouté au panier du DTS et le rendement à trois mois des obligations du Trésor chinois a été intégré au panier de détermination du taux d'intérêt du DTS. Dans le cadre des revues, le FMI examine les critères appliqués pour choisir les monnaies composant le panier et les pondérations initiales employées pour déterminer le montant (nombre d'unités) de chaque monnaie du panier. Le montant de ces monnaies reste fixe pendant les cinq ans de la période d'évaluation du DTS, mais les pondérations des monnaies du panier fluctuent en fonction des variations du taux de change de ces monnaies. La valeur du DTS est déterminée quotidiennement selon les taux de change en vigueur sur les marchés.

Les monnaies incluses dans le panier du DTS doivent répondre à deux critères :

- d'une part, le critère d'exportation : une monnaie répond au critère relatif aux exportations si le pays émetteur est membre du FMI ou une union monétaire comprenant des membres du FMI, et se classe parmi les cinq premiers exportateurs mondiaux ;

- d'autre part, le critère de monnaie librement utilisable : une monnaie répond au critère de monnaie librement utilisable lorsqu'elle est largement utilisée pour effectuer des paiements au titre des transactions internationales et qu'elle est largement négociée sur les principaux marchés de changes.

Source : commission des finances, d'après le FMI

B. LES QUOTES-PARTS DES PAYS MEMBRES DU FMI FONT L'OBJET D'UNE RÉVISION GÉNÉRALE QUINQUENNALE, DONT LA 16^ÈME EST INTERVENUE EN DÉCEMBRE 2023

1. Principe de la révision générale quinquennale des quotes-parts

En vertu de la section 2 de l'article III des statuts du FMI, tous les cinq ans au moins, le Conseil des gouverneurs procède à un examen général des quotes-parts des États membres et, s'il le juge approprié, en propose la révision. Il peut également, s'il le juge opportun, envisager à tout autre moment, à la demande d'un État membre, l'ajustement de sa quote-part.

La majorité de 85 % du nombre total des voix attribuées est requise pour toute modification des quotes-parts. La quote-part d'un État membre n'est pas modifiée tant qu'il n'a pas donné son consentement et qu'il n'a pas effectué le versement correspondant.

2. La résolution du conseil des gouverneurs du 15 décembre 2023

Le 15 décembre 2023, le conseil des gouverneurs du FMI a achevé la 16^ème révision générale des quotes-parts et approuvé, par une majorité de 92,86 % du nombre total des voix, une augmentation de 50 % des quotes-parts des pays membres (238,6 milliards de DTS, soit 320 milliards de dollars^45(*)), portant le total des quotes-parts à 715,7 milliards de DTS, soit 960 milliards de dollars^46(*).

La résolution du conseil des gouverneurs prévoit de maintenir la capacité de prêt actuelle du FMI en combinant l'augmentation approuvée des quotes-parts et la réduction de la dépendance à l'égard des ressources empruntées. Lorsque l'augmentation des quotes-parts entrera en vigueur, les ressources empruntées au titre des nouveaux accords d'emprunt (NAE) seront réduites, et les accords d'emprunt bilatéraux progressivement supprimés. Ainsi, cette évolution du financement du FMI vise à assurer une capacité de prêt inchangée mais avec des ressources plus pérennes.

Après l'aval du conseil des gouverneurs, les pays membres étaient appelés à approuver leurs augmentations de quotes-parts respectives. Ceux-ci s'étaient engagés à franchir rapidement cette étape, avant la date limite du 15 novembre 2024.

Par ailleurs, afin de refléter plus fidèlement la position relative des pays membres dans l'économie mondiale, tout en protégeant les quotes-parts des pays membres les plus pauvres, le conseil des gouverneurs a demandé l'élaboration, d'ici à juin 2025, des « approches possibles qui guideront de futurs réalignements » des quotes-parts, y compris à l'aide d'une nouvelle formule de calcul, dans le cadre de la 17^ème révision générale.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : L'AUGMENTATION DE LA QUOTE-PART DE LA FRANCE AU FMI

Conformément aux conclusions de la revue des quotes-parts adoptées par le conseil des gouverneurs du FMI en décembre 2023, le présent article prévoit d'autoriser le Gouvernement à participer à la révision générale des quotes-parts des pays membres du Fonds.

Le montant de la quote-part de la France dans le FMI serait ainsi porté de 20 155,1 millions à 30 232,7 millions de DTS, soit de 24,4 milliards d'euros à 36,6 milliards d'euros^47(*).

Dans la mesure où cette augmentation se fait de manière proportionnelle entre les pays membres du FMI, la quote-part de la France resterait fixée à 4,23 % du capital du Fonds^48(*).

*

* *

En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale. En conséquence, le présent article est considéré comme ayant été rejeté.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE ÉVOLUTION JUSTIFIÉE PAR LE RESPECT DES ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX DE LA FRANCE

L'augmentation de la quote-part de la France au sein du FMI a été prévue par une décision prise par le conseil des gouverneurs de cette institution, conformément aux statuts du Fonds. Ces statuts ayant valeur d'accord international auquel la France a adhéré en décembre 1945^49(*), la décision du conseil des gouverneurs du FMI constitue donc un engagement international de notre pays.

Ainsi, l'évolution portée par le présent article doit être approuvée en ce qu'elle découle du respect des engagements internationaux de la France - la résolution du conseil des gouverneurs prévoyant une date limite à fin 2024 (échue le 15 novembre 2024) - et qu'elle permet de consolider le mandat du FMI par un mode de financement plus pérenne, dans l'attente d'un futur réalignement des quotes-parts dans le cadre de la prochaine révision générale.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 58

Adaptation du calendrier de mise en oeuvre du financement à 50 %
par l'employeur de la protection complémentaire santé
dans la fonction publique de l'État

Le présent article prévoit le report de la date d'entrée en vigueur du nouveau régime de protection complémentaire en santé dans la fonction publique de l'État, pris en charge à hauteur de 50 % par l'employeur, de 2025 à 2026.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UN FINANCEMENT PRÉVU À 50 % DE LA PROTECTION COMPLÉMENTAIRE SANTÉ DES AGENTS PUBLICS

A. UN CADRE LÉGISLATIF INSTITUÉ AVEC LA CODIFICATION DU STATUT DE LA FONCTION PUBLIQUE

L'ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique a prévu le principe d'une protection sociale complémentaire (PSC) pour les agents publics.

Ainsi, l'article L. 827-1 du code général de la fonction publique dispose, en son alinéa premier, que les personnes publiques « participent au financement des garanties de protection sociale complémentaire destinées à couvrir les frais occasionnés par une maternité, une maladie ou un accident auxquelles souscrivent les agents que ces personnes publiques emploient ».

Aux termes de l'alinéa 3 de l'article L. 827-1 précité, le montant de la participation des employeurs publics ne peut être inférieur à 50 % du financement nécessaire à la couverture des garanties minimales définies au II de l'article L.911-7 du code de la sécurité sociale, à savoir :

- la participation de l'assuré aux tarifs servant de base au calcul des prestations des organismes de sécurité sociale, pour les prestations couvertes par les régimes obligatoires ;

- le forfait journalier ;

- les frais exposés, en sus des tarifs de responsabilité, pour les soins dentaires prothétiques ou d'orthopédie dentofaciale et pour certains dispositifs médicaux à usage individuel admis au remboursement.

Aux termes du second alinéa de l'article L. 827-3 du code général de la fonction publique, les contrats bénéficiant de la participation financière des employeurs publics doivent être conformes aux conditions prévues au II de l'article L. 862-4 et à l'article L. 871-1 du code de la sécurité sociale et garantir la mise en oeuvre de dispositifs de solidarité entre les bénéficiaires, notamment en faveur des retraités et des familles.

B. LE DÉCRET DU 22 AVRIL 2022 DÉFINIT LE RÉGIME OBLIGATOIRE DE PSC

Transposant les dispositions de l'accord interministériel du 26 janvier 2022, le décret n° 2022-633 du 22 avril 2022 fixe le régime obligatoire de PSC en santé en matière de couverture des frais occasionnés par une maternité, une maladie ou un accident dans la fonction publique de l'État.

Le décret définit ainsi le périmètre des agents concernés, ainsi que les conditions et mécanismes d'adhésion aux contrats collectifs conclus par les employeurs pour chaque catégorie de bénéficiaire (actif, ayant-droit ou retraité). Il précise les modalités de sélection des organismes complémentaires et les garanties couvertes par les contrats collectifs. Il détermine également les modalités de calcul des cotisations et le fonctionnement des dispositifs de solidarité et d'accompagnement social. Enfin, le décret institue des commissions paritaires de pilotage et de suivi des contrats collectifs, chargées de veiller à la bonne mise en oeuvre de ces contrats.

Les modalités d'application du décret sont précisées par un arrêté en date du 30 mai 2022.

Ce dispositif devait entrer en vigueur au 1^er janvier 2024. L'article 196 de la loi^50(*) de finances initiale pour 2024 a déjà repoussé son application au 1^er janvier 2025, en raison de « de la nécessité de décliner le régime dans les différents départements ministériels et établissements de l'État, des délais de procédure de marché public et des adaptations à réaliser dans les systèmes d'information en ressources humaines et de paye », comme mentionné dans l'objet de l'amendement ayant été voté.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN NOUVEAU DÉCALAGE DE L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU FINANCEMENT À 50 % DE LA PROTECTION COMPLÉMENTAIRE SANTÉ DANS LA FONCTION PUBLIQUE D'ÉTAT

Le présent article prévoit la modification de l'article 4 de l'ordonnance^51(*) du 17 février 2021 relative à la protection sociale complémentaire dans la fonction publique.

Le 1° du I prévoit qu'une convention de participation à la protection complémentaire santé signée par l'employeur public peut être prolongée jusqu'au 31 décembre 2026, et non jusqu'au 31 décembre 2024 comme prévu actuellement.

Le 2° prévoit que la prise en charge par l'employeur de la protection complémentaire santé à 50 % par les employeurs publics s'applique à partir de la date d'effet contrats collectifs conclus en application de l'article 827-2 du code général de la fonction publique, et au plus tard le 31 décembre 2026, et non le 1^er janvier 2025 comme prévu actuellement.

Les 3° et 4° et le II remplacent certaines références du texte pour prendre en compte la codification du code général de la fonction publique.

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En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale. En conséquence, le présent article est considéré comme ayant été rejeté.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN DÉCALAGE D'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA PRISE EN CHARGE DE LA PROTECTION COMPLÉMENTAIRE SANTÉ PAR L'EMPLOYEUR PUBLIC QUI NE DOIT PAS TROP SE PROLONGER

Le report de la date d'entrée en vigueur en 2026 est justifié par le délai des négociations pour conclure les contrats avec les complémentaires santé, par la complexité des démarches d'appels d'offres et par la difficulté des différentes affiliations des agents publics.

Aussi, le report d'un an de la mise en oeuvre du nouveau régime de protection complémentaire en santé devrait sécuriser son déploiement, en permettant de traiter dans cet intervalle les différentes difficultés présentées par celui-ci.

Dans ce cadre, la prolongation des conventions de participation déjà renouvelées jusqu'à la date du 31 décembre 2024 garantit une couverture continue pour les agents concernés.

L'exposé des motifs mentionne également qu'il s'agit d'une économie de 97 millions d'euros en 2025 et de 86 millions d'euros en 2026, puisque l'obligation de prise en charge de la protection complémentaire santé à 50 % par l'État est décalée.

Toutefois, il n'est pas souhaitable que cette situation se prolonge indéfiniment. En effet, l'État s'est engagé à financer à hauteur de 50 % la protection complémentaire santé de ses agents et doit tenir cet engagement.

La protection complémentaire santé est déjà obligatoire pour les employeurs privés. Ceux-ci doivent prendre en charge à hauteur de 50 % la cotisation de leurs salariés, en raison de la loi^52(*) à la sécurisation de l'emploi du 14 juin 2023. En conséquence, il n'est pas admissible qu'il existe une différence de traitement entre les employeurs et salariés du public et du privé. Il serait donc souhaitable que la mise en oeuvre du financement à hauteur de 50 % de la protection complémentaire santé des salariés du public ne soit pas davantage décalée.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 59

Mise en oeuvre d'un financement forfaitaire par l'employeur
de la protection complémentaire santé dans la fonction publique outre-mer

Le présent article prévoit de créer un remboursement d'une partie des cotisations de protection sociale complémentaire (PSC) santé pour les agents publics affectés à Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna et en Nouvelle-Calédonie, ainsi que pour les agents contractuels employés en Polynésie française, qui ne bénéficieront pas du nouveau régime de PSC santé mis en place dans la fonction publique de l'État (FPE) puisqu'ils ne sont pas soumis à la législation française de sécurité sociale.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LE CADRE JURIDIQUE ACTUEL LIMITE L'ACCÈS À LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE SANTÉ POUR LES AGENTS PUBLICS EN OUTRE-MER

A. LA RÉFORME DE LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE SANTÉ POUR LA FONCTION PUBLIQUE EST EN COURS DE DÉPLOIEMENT

Le déploiement d'un nouveau régime de protection sociale complémentaire (PSC) en santé a été décidé par une ordonnance du 17 février 2021^53(*). Ce nouveau régime introduit une souscription par les employeurs publics de contrats collectifs « frais de santé à adhésion obligatoire » dont ils financent au minimum 50 % de la cotisation.

Cette disposition vient modifier l'actuel système dans lequel les agents publics adhèrent aux contrats référencés de leur employeur, lorsque celui-ci en propose un, ou à un contrat individuel choisi librement sur le marché.

Les articles L. 827-1 à L. 827-3 du code général de la fonction publique indiquent les modalités d'application du nouveau régime de PSC en santé dans la fonction publique, qui devait être mis en application à partir du 1^er janvier 2025.

Cependant, l'article 58 du présent projet de loi de finances propose de repousser cette date limite au 31 décembre 2026 pour les contrats référencés et au 1^er janvier 2026 pour les autres.

Depuis 2022, un régime transitoire est mis en place, qui devrait ainsi être prolongé d'un an si l'article 58 était voté. Il prévoit un remboursement de cotisation à hauteur de 15 euros par mois par agent public de ses pour les contrats respectant le régime des contrats solidaires et responsables.

Cette réglementation, en vigueur en métropole et dans les départements et régions d'outre-mer (DROM), garantit une couverture complémentaire santé uniformisée pour les agents soumis à la législation française de sécurité sociale.

B. LA MISE EN oeUVRE DE LA RÉFORME N'EST PAS POSSIBLE DANS CERTAINES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER

Cependant, cette réglementation ne s'applique pas dans certaines collectivités d'outre-mer (COM) comme Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna, la Nouvelle-Calédonie, ainsi qu'à certains agents contractuels en Polynésie française.

Dans ces territoires, les régimes locaux de sécurité sociale proposent des paniers de soins spécifiques incompatibles avec les exigences des contrats solidaires et responsables. Cette disparité résulte des caractéristiques particulières de ces régimes locaux qui diffèrent fondamentalement de ceux en vigueur dans les territoires régis par la législation de sécurité sociale française.

En conséquence, les agents publics concernés n'ont accès ni à une couverture santé complémentaire financée par leur employeur, ni à la compensation financière prévue pour les aider à souscrire à cette complémentaire individuelle.

La mise en oeuvre d'un régime collectif adapté à chaque territoire ultramarin, identique au dispositif prévu pour les autres agents de la fonction publique d'État, poserait des contraintes significatives, tant en termes de coûts que de gestion administrative. Ces territoires comptent des populations d'agents restreintes, rendant difficile une mutualisation efficace et augmentant le coût de mise en oeuvre de tels régimes pour les employeurs publics.

Face à ces difficultés, il est devenu nécessaire de proposer un dispositif spécifique pour les agents publics en poste dans les COM concernées, afin de garantir une équité dans l'accès à la protection sociale complémentaire santé.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN FINANCEMENT FORFAITAIRE PAR L'EMPLOYEUR PUBLIC DE LA PROTECTION COMPLÉMENTAIRE SANTÉ DANS LES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER

Le présent article prévoit d'introduire un article L. 830-1 dans le code de la fonction publique. Celui rend obligatoire, à compter du 1^er janvier 2025, le remboursement aux agents publics civils et militaires de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Wallis-et-Futuna, de Nouvelle-Calédonie ainsi qu'aux agents contractuels de Polynésie française d'une part des cotisations de protection complémentaire santé.

Pour bénéficier de la participation forfaitaire de leur employeur public, l'article L. 830-1 du code de la sécurité sociale dispose que les agents ne sont pas soumis à la législation française de sécurité sociale. Ils ne doivent par ailleurs pas être des assurés volontaires à l'étranger contre les risques de maladie et de maternité, c'est-à-dire des personnes ne remplissant plus les conditions d'affiliation obligatoire au régime général.

Le montant de cette participation forfaitaire de l'employeur public à la protection complémentaire santé est fixé par décret.

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En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale. En conséquence, le présent article est considéré comme ayant été rejeté.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE PARTICIPATION BIENVENUE DE L'EMPLOYEUR PUBLIC À LA PROTECTION COMPLÉMENTAIRE SANTÉ DANS CERTAINES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER

Le présent article répond à un objectif de correction des inégalités en offrant une compensation financière équivalente à celle actuellement en vigueur pour les agents soumis au régime général, tout en prenant en compte les spécificités locales.

Ce dispositif, qui entre en vigueur à compter du 1^er janvier 2025, permet aux agents de choisir librement leur contrat auprès des opérateurs locaux, sans obligation de respecter les critères des contrats solidaires et responsables. Les territoires concernés sont la Nouvelle-Calédonie, Wallis-et-Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon et la Polynésie française (pour ses agents contractuels uniquement). En revanche, cette mesure ne s'applique pas aux fonctionnaires en Polynésie française ni à ceux de Mayotte, où les régimes de sécurité sociale permettent déjà d'appliquer les contrats solidaires et responsables.

L'instauration de cette participation forfaitaire représente une solution pragmatique et transitoire, adaptée aux spécificités des COM, et évite les contraintes lourdes liées à la mise en oeuvre de régimes collectifs locaux. Contrairement à l'option consistant à imposer des appels d'offres distincts pour chaque territoire, la solution proposée ne requiert ni passation de marchés ni développements administratifs complexes. Elle garantit une mise en oeuvre rapide et efficace, tout en répondant aux besoins des agents publics dans ces territoires. Il est toutefois prévu qu'à terme, les contrats solidaires et responsables soient propagés à l'ensemble des agents publics.

Dans les évaluations préalables, le nombre de bénéficiaires est estimé à environ 9 000 agents et représente une dépense supplémentaire de 1,6 million d'euros par an pour un remboursement de 15 euros par mois.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

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* ²⁰ Article 97 de la loi n° 2003-706 du 1^er août 2003 de sécurité financière.

* ²¹ Loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004.

* ²² Voir par exemple l'arrêté du 13 mars 2024 accordant la garantie de l'État aux émissions obligataires de l'Unédic pour 2024, qui a apporté une garantie fixée au niveau du plafond légal, soit 1 milliard d'euros en principal en 2024.

* ²³ Unédic, Trajectoire financière de l'Assurance chômage - octobre 2024.

* ²⁴ Cf. infra.

* ²⁵ Document de cadrage relatif à la négociation de la convention de l'assurance chômage, juillet 2023.

* ²⁶ Évaluation préalable du présent article.

* ²⁷ Loi de finances de fin de gestion pour 2023 - article 2 ; loi de finances pour 2024 - article 163.

* ²⁸ Amendement n° 227.

* ²⁹ Conformément à l'article R. 515-6 du code monétaire et financier.

* ³⁰ Arrêté du 17 novembre 2020 accordant la garantie de l'Etat à l'Agence française de développement et à sa filiale de promotion et de participation pour la coopération économique, au titre de prêts et garanties accordés aux entreprises et aux institutions financières du secteur privé africain, dans le cadre de la réponse à la crise du covid-19.

* ³¹ Cette suspension ne s'applique toutefois pas mécaniquement dès que l'administration fiscale a eu connaissance d'une action illégale commise par une association. En effet, dans le cas général, les services de la direction générale des finances publiques disposent d'une marge d'appréciation quant à savoir quels actes illégaux seraient passibles d'une suspension de l'avantage fiscal pour les dons.

* ³² Direction des affaires criminelles et des grâces au questionnaire de la mission d'information relative au don aux associations, citée par le rapport d'information fait au nom de la commission des finances relatif au champ et à la mise en oeuvre effective des dispositifs de suspension des avantages fiscaux pour les dons aux associations, Jean-François Husson et Éric Jeansannetas, 7 décembre 2022.

* ³³ Avec l'Association internationale de développement (AID), la Société financière internationale (SFI), l'Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI) et le Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI).

* ³⁴ Selon la classification actualisée de la Banque mondiale pour l'exercice 2024-2025.

* ³⁵  Independent Expert Group on MBD Reforms, Report Card on Strengthening Multilateral Development Banks, october 2024.

* ³⁶ Les produits de capital hybride combinent les caractéristiques de produits capitaux propres et de produits de dette.

* ³⁷ Banque mondiale, « Transformer le financement du développement pour répondre aux besoins d'aujourd'hui », note, 16 avril 2024.

* ³⁸ Banque mondiale, « Les nouveaux outils de financement de la Banque mondiale reçoivent un soutien financier de poids », communiqué de presse, 19 avril 2024.

* ³⁹ Parmi les banques régionales de développement, la France est actionnaire de la Banque africaine de développement (BAD), de la Banque interaméricaine de développement (BID), de la Banque asiatique de développement (BASD), de la Banque européenne de reconstruction et de développement (BERD), de la Banque européenne d'investissement (BEI), de la Banque asiatique d'investissement pour les infrastructures (BAII), de la Banque de développement du Conseil de l'Europe (BDCE), de la Banque de développement des États de l'Afrique centrale (BDEAC) et de la Banque ouest-africaine de développement (BOAD).

* ⁴⁰ Auquel la France contribue à hauteur de 583 millions d'euros pour la période 2023-2025.

* ⁴¹ Standard and Poor's, Moody's, Fitch et Japan Credit Rating.

* ⁴² Souscription autorisée par l'article 220 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

* ⁴³ Conférence monétaire et financière des Nations Unies à Bretton Woods (New Hampshire). Adoptés le 22 juillet 1944, les statuts du FMI sont entrés en vigueur le 27 décembre 1945.

* ⁴⁴ Le suivi exercé par le FMI peut porter sur un pays en particulier (surveillance bilatérale) ou sur l'ensemble de l'économie mondiale (surveillance multilatérale).

* ⁴⁵ Sur la base du taux de change de marché au 15 décembre 2023, 0,74583 DTS pour un dollar des États-Unis.

* ⁴⁶ Communiqué de presse n° 23/459 du FMI du 18 décembre 2023.

* ⁴⁷ Au taux de 1,21 euros par DTS en vigueur au 30 septembre 2024.

* ⁴⁸ Exposé des motifs du présent article.

* ⁴⁹ Loi n° 45-138 du 26 décembre 1945 relative à la création d'un Fonds monétaire international et d'une Banque internationale pour la Reconstruction et le Développement.

* ⁵⁰ Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

* ⁵¹ Ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 relative à la protection sociale complémentaire dans la fonction publique.

* ⁵² Loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l'emploi.

* ⁵³  Ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 relative à la protection sociale complémentaire (PSC) dans la fonction publique.