EXAMEN PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale.
En conséquence, sont considérés comme rejetés les crédits de la mission « Pouvoirs publics ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 20 novembre 2024, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Grégory Blanc, rapporteur spécial de la mission « Pouvoirs publics »
M. Claude Raynal, président. - Nous reprenons nos travaux du jour avec l'examen du rapport spécial sur la mission « Pouvoirs publics ».
M. Grégory Blanc, rapporteur spécial de la mission « Pouvoirs publics ». - En vertu du principe d'autonomie financière, la mission « Pouvoirs publics » regroupe les crédits dédiés aux différents pouvoirs publics constitutionnels : la présidence de la République, l'Assemblée nationale, le Sénat, les chaînes parlementaires, le Conseil constitutionnel et la Cour de justice de la République (CJR). Comme tous les ans, il appartient à chacune de ces institutions de fixer le niveau de ses dotations.
Je commencerai par rappeler que le dépôt du PLF a suscité un vif débat médiatique autour de la hausse de 2,5 % de la dotation de la présidence de la République. Le sujet a été élargi aux deux assemblées, qui prévoyaient chacune une augmentation de 1,7 % de leur dotation. Rapidement, l'Élysée a précisé par communiqué de presse que « le chef de l'État souhait[ait] que la présidence de la République donne l'exemple ». S'est ensuivie une initiative conjointe de la Présidente de l'Assemblée nationale et du Président du Sénat, qui ont annoncé, dans un communiqué commun du 15 octobre dernier, leur décision de renoncer aux hausses envisagées, considérant comme « normal et indispensable que les deux assemblées participent à l'effort demandé à tous pour redresser les finances publiques de notre pays ».
C'est pourquoi, alors que les crédits de la mission devaient augmenter de 1,64 %, ils devraient au cours de l'examen en séance publique au Sénat être ramenés à leur niveau de 2024, soit 122,6 millions d'euros pour la présidence de la République, 607,65 millions d'euros pour l'Assemblée nationale, 353,47 millions d'euros pour le Sénat et 35,25 millions d'euros pour La Chaîne parlementaire. Des amendements des questeurs devraient être déposés pour l'Assemblée nationale et le Sénat, et d'autres véhicules législatifs seront cherchés le cas échéant pour les autres institutions.
Au total, en incluant les dotations du Conseil constitutionnel - 16,85 millions d'euros - et de la CJR - 984 000 euros -, le montant de la mission atteindrait, après renoncement aux hausses de dotations, 1 136 millions d'euros contre 1 156 millions d'euros prévus initialement, soit une économie de 20 millions d'euros.
La différence est bien sûr symbolique ; elle ne résorbera pas le déficit de l'État. D'ailleurs, cet effort n'est pas nouveau, comme le montre le graphique en première page de l'Essentiel : la dotation est loin d'avoir été indexée sur l'évolution des prix.
Je souhaite néanmoins attirer l'attention sur l'impact de cette renonciation aux hausses de dotations pour nos institutions. Cette stabilité conduit effectivement à exécuter des budgets en déficit et à prélever à nouveau sur les fonds de réserves. Cela risque de poser des difficultés pour financer les dépenses courantes de fonctionnement et d'entretien, mais aussi les nécessaires adaptations du patrimoine historique, notamment aux défis climatiques, et les évolutions en matière de personnel.
Les institutions de la mission « Pouvoirs publics » doivent donc approfondir leur démarche d'efficience de la dépense publique, afin de dégager de nouvelles marges de manoeuvre pour assurer leur bon fonctionnement.
Chacune des institutions a vu ses fonds de réserve baisser au cours des dernières années. La trésorerie de la présidence de la République est passée, entre 2020 et 2023, de 20 à 3 millions d'euros, quand sur la même période les titres immobilisés de l'Assemblée nationale ont baissé de 65 millions d'euros, la réserve spéciale d'intervention du Sénat de 5 millions d'euros, sans compter la consommation quasi complète des disponibilités du Conseil constitutionnel.
La question des réserves pose inévitablement celle du financement des investissements, car les institutions doivent régulièrement puiser dans leurs disponibilités pour faire face à l'entretien de leur patrimoine historique.
Cet enjeu, qui se pose avec acuité quand on observe la hausse des budgets d'investissement au cours des dernières années, rejoint aussi l'atteinte des objectifs environnementaux et du respect des trajectoires que se sont fixées les pouvoirs publics. Lors de l'entretien avec les questeurs du Sénat, par exemple, il nous a été indiqué que l'ambition d'atteindre la neutralité carbone en 2040 pourrait être reportée, faute de crédits suffisants pour moderniser le Palais du Luxembourg. Je salue donc les plans mis en oeuvre pour réduire l'empreinte carbone des institutions, tout en m'interrogeant sur le caractère atteignable des trajectoires fixées, y compris au regard de l'échéance de 2050 fixée par la stratégie nationale bas-carbone (SNBC).
Je vais maintenant vous présenter rapidement chacun des budgets.
Comme je l'ai évoqué en début d'intervention, la dotation de la présidence de la République sera stable, ce qui a conduit celle-ci à transmettre un budget actualisé à la suite de l'audition menée avec le directeur de cabinet et le secrétaire général de l'Élysée.
Dans ce nouveau budget, la hausse des dépenses de personnel, initialement fixée à 3,9 % sera finalement contenue à 1,3 %. Cette augmentation comprend notamment la création de sept postes pour la Maison Élysée, la fameuse boutique-musée qui vient d'être créée et devrait atteindre l'équilibre à la fin de 2024.
Les dépenses de fonctionnement sont en hausse depuis quelques années - à nouveau de 11,8 % en 2025. Je distinguerais cependant les dépenses rattachées à l'administration de la présidence - les moyens généraux -, sur lesquelles des économies ont déjà été recherchées afin de les stabiliser, et les dépenses rattachées à l'action présidentielle, qui apparaissent cette année en hausse de 35 % dans le budget actualisé. La présidence de la République ne détaille pas suffisamment les raisons de cette augmentation, qui appellera de ma part une attention particulière lors de l'exécution du budget. Nous attendons des éléments complémentaires.
Si le budget des déplacements présidentiels est en hausse depuis plusieurs années, il affiche pour 2025 un niveau de 20 millions d'euros, équivalent à celui de 2018 et inférieur aux 22 millions d'euros du budget de 2009. Il illustre une volonté de stabilisation de la part de la présidence, après un contexte de hausse liée notamment à l'inflation internationale. Cette stabilisation est aussi le fruit de mesures d'optimisation, notamment par une meilleure anticipation ou par des déplacements pluri-destinations. Mais bien sûr, comme cela a été rappelé par le directeur de cabinet lors de son audition, ce poste reste soumis aux aléas de l'agenda présidentiel.
Enfin, les dépenses d'investissement ont été fortement impactées par la stabilité de la dotation, avec un budget de 7,5 millions d'euros contre 9 millions d'euros prévus initialement. Lors de ma visite des installations du Palais à la fin du mois d'octobre, j'ai pourtant pu constater les investissements réalisés, qu'il s'agisse de la rénovation des grandes cuisines, des salles historiques, ou de la mise en place de la géothermie.
J'en viens aux dotations des assemblées parlementaires, suivies de celle de Public Sénat.
L'Assemblée nationale prévoit, pour 2025, un total de dépenses de 643,2 millions d'euros, soit une hausse de 3,4 %. La renonciation à la dotation entraîne mécaniquement un accroissement du déficit de 10 millions d'euros, alors que celui-ci était déjà affiché à 23 millions d'euros. Au total, depuis 2020, l'Assemblée nationale a prélevé près de 100 millions d'euros sur ses réserves.
Le budget du Sénat était initialement annoncé en légère hausse de 1,69 %. Les dépenses de fonctionnement s'élèvent à 366,08 millions d'euros, soit une hausse modérée de 1,66 %, proche du taux d'inflation de 1,7 % en 2025 retenu pour la construction du budget. Les dépenses d'investissement - 12,87 millions d'euros - sont en augmentation de 2,57 % par rapport à 2024. Ce montant reste inférieur à l'exécution moyenne des dernières années, l'année 2025 constituant une année de transition avant le lancement d'un nouveau cycle d'investissements.
Précisons, par ailleurs, que la renonciation à la hausse de la dotation représente un effort budgétaire de 6 millions d'euros - les questeurs annoncent un plan d'économie d'un montant équivalent.
Quant à la chaîne Public Sénat, j'ai noté lors de l'audition de son président-directeur général M. Christopher Baldelli que les sources d'économies avaient été déjà bien exploitées et que le développement de recettes propres ne pourrait pas suivre la croissance des années précédentes. Il y aura donc matière à réfléchir sur les enjeux en matière de communication et d'information que l'on demandera à cette chaîne de relever.
Clôturons cette présentation des crédits par le Conseil constitutionnel et la Cour de justice de la République.
Le budget du Conseil constitutionnel sera en légère baisse de 6 % par rapport à l'exercice précédent. En réalité, si l'on déduit la dotation exceptionnelle perçue l'année dernière pour la rénovation du rez-de-chaussée des locaux de la rue de Montpensier et l'accueil des cours constitutionnelles francophones à l'occasion d'un colloque, le budget est en hausse d'un peu plus de 2 millions d'euros. L'objectif est de permettre au Conseil de reconstituer des réserves.
Enfin, la dotation de la CJR est identique à celle de l'an passé, à hauteur de 984 000 euros, le coût total de l'institution, si on y intègre le personnel mis à disposition, s'élevant à 1,3 million d'euros.
Je terminerai mon intervention par une courte réflexion sur le coût de la démocratie à l'aune d'une comparaison européenne des institutions.
Tout d'abord, le coût de notre propre démocratie est assez modeste, puisque le montant de la mission « Pouvoirs publics » s'élève à 0,3 % du budget de l'État, soit environ 16,50 euros par Français.
Ensuite, la comparaison avec des institutions équivalentes chez nos voisins européens est riche d'enseignement. Il apparaît clairement que nos institutions, notamment les chambres parlementaires, se situent dans la moyenne des autres États comparables en Europe, en ce qui concerne aussi bien les budgets que les moyens matériels pour l'exercice des missions parlementaires. Je relève, à cet égard, un décalage au regard des moyens du Parlement européen, mais aussi de ceux du Bundestag - si l'on tient compte, dans ce dernier cas, de la différence d'ampleur de la mission de contrôle de l'action gouvernementale.
En conclusion, et après ces quelques remarques, je vous propose l'adoption des crédits de la mission « Pouvoirs publics ».
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je remercie notre rapporteur spécial pour ce travail, y compris pour l'ajout final à son exposé : dans des temps où les élus sont parfois décriés pour les coûts qu'ils représentent pour la démocratie, il est bien de repréciser la réalité des choses.
Les décisions prises pour les assemblées parlementaires et la présidence de la République s'inscrivent dans le droit fil d'un certain nombre d'attentes. Pour autant, on sait aussi quel peut être le coût de l'organisation d'une élection, notamment quand elle n'est pas prévue. Il faut entendre que de tels événements puissent mettre en tension les finances.
Je voudrais enfin souligner les efforts en matière d'évolution de crédits : on voit tout de même que les augmentations sensibles des années post-crise font place à une légère baisse depuis 2022.
M. Marc Laménie. - Merci à notre collègue Grégory Blanc pour la présentation de cette mission. C'est une bonne chose de rappeler le coût par Français de la démocratie.
J'ai pour ma part deux questions.
Le Conseil constitutionnel enregistre une baisse significative de 6 % de son budget. Qu'en est-il précisément ?
S'agissant du Sénat, il est en charge d'un patrimoine important, avec le Palais du Luxembourg et les bâtiments alentours, mais aussi les jardins, lesquels sont très bien entretenus et très appréciés. Est-il possible de connaître le coût de cette partie, ainsi que la part du musée ? Pouvez-vous également indiquer le coût des travaux menés depuis 2017 ? Peut-on avoir des informations à ce propos ?
M. Michel Canévet. - Je félicite également le rapporteur spécial pour ce rapport éclairant sur un budget d'un peu plus de 1 milliard d'euros - ce qui est tout de même significatif dans le contexte budgétaire actuel. À cet égard, je salue la décision des questeurs de revoir la dotation demandée après la présentation du PLF par le Gouvernement, pour conserver une évolution nulle du budget des assemblées parlementaires. Nous étions notamment confrontés à des réactions de la population. Nous espérons que cette évolution permettra tout de même de mener les opérations patrimoniales nécessaires. Des aménagements ont déjà eu lieu à l'Élysée ; pouvez-vous le confirmer ?
Vous avez évoqué le recrutement de postes pour la Maison Élysée. Ne pourrait-on pas viser l'autonomie financière ? Pourquoi avoir un commerce au sein d'une administration s'il doit être déficitaire et générateur de dépenses pour le contribuable ?
M. Antoine Lefèvre. - Avec les deux autres questeurs, nous déposerons un amendement qui ne sollicitera pas la revalorisation de la dotation du Sénat. Il y aura donc des choix et des arbitrages à faire puisque nous avions estimé, dans notre prévision budgétaire, que les 6 millions d'euros d'augmentation étaient indispensables ; il faudra renoncer à certains projets. Je rappelle que, pendant longtemps, il n'y a pas eu de revalorisation de la dotation et que nous avions calculé l'augmentation sur la base de l'inflation.
M. Pierre Barros. - Le Sénat compte environ 1 900 agents, collaborateurs inclus. Sera-t-il touché par l'augmentation des cotisations à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) ? Dans l'affirmative, comment financer cette hausse si le budget n'augmente pas ? Une épargne permettra-t-elle d'y faire face ? Faudra-t-il supprimer des postes comme devront le faire de nombreuses collectivités ?
M. Claude Raynal, président. - Au Sénat comme ailleurs, on a pu faire le choix de passer des années sans revaloriser le budget, parce qu'on considère que ça fait bien. Il faut ensuite procéder à des sauts, ce qui paraît anormal, alors qu'une revalorisation régulière aurait pu être plus acceptable.
M. Grégory Blanc, rapporteur spécial. - Je suis frappé par le niveau des réserves qui peut s'avérer très limité et même s'il est toujours possible d'obtenir une dotation complémentaire. Nous devons faire en sorte d'avoir un niveau de réserves qui permette d'assurer le fonctionnement pendant environ trois mois. Nous sommes encore légèrement au-dessus au Sénat, mais l'Élysée est en deçà, comme le Conseil constitutionnel.
Il peut y avoir des effets de rattrapage, à certains moments, d'une institution à l'autre. Il est important de travailler dans la durée, pour permettre un phénomène de lissage et pouvoir procéder à une augmentation régulière. La compétition à celui qui sera le plus vertueux nous soumet au regard médiatique et peut mettre tout le monde en difficulté. C'est ce qui se passe cette année, notamment pour l'Assemblée nationale. Si nous étions dans un système de comptabilité privée, nous qualifierions notre budget de déficitaire puisque nous aurons recours à un prélèvement sur réserve pour équilibrer l'ensemble.
Il faut trouver de nouvelles marges de manoeuvre. Pour ce faire, il faut mener des réformes. À titre d'exemple, les moyens de la Cour de justice de la République sont sous-employés. Nous pourrions aussi réfléchir à l'organisation du travail parlementaire, notamment pour réduire les frais de transport. Dans d'autres pays, comme en Allemagne, les parlements organisent autrement leurs sessions. Nous ne pourrons pas faire l'économie de cette analyse de notre fonctionnement.
Marc Laménie, la dotation du Conseil constitutionnel a connu une très forte augmentation dans le passé, à hauteur de 35 %, notamment parce que le Conseil organise des déplacements dans les territoires pour expliquer son action, mais aussi en raison de l'accueil des cours constitutionnelles francophones. Cette année, la dotation baisse de 6 % par rapport à la dotation de 2024 qui incluait ces dépenses exceptionnelles, l'objectif étant de permettre au Conseil de reconstituer ses réserves.
Concernant le Palais du Luxembourg, le budget du « Jardin du Luxembourg » s'élève à 13,5 millions d'euros pour 2025 et les dépenses d'investissement du Sénat sont en moyenne de 18,9 millions d'euros par an sur la période 2017-2023. Les questeurs mèneront sans doute une réflexion sur l'organisation immobilière, de façon à mieux appréhender la trajectoire de rénovation thermique et les besoins en matière de modernisation et d'entretien de notre bâtiment, qui relève du patrimoine historique. À ce titre, il faudrait renforcer le lien avec le ministère de la culture.
Pour l'Élysée, le fonctionnement est différent puisque l'opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (Oppic) prend à sa charge une part importante des travaux de l'Hôtel d'Évreux, comme des autres sites de la présidence de la République. Par ailleurs, un plan de modernisation est suivi et, chaque année, une ou deux pièces sont remises en état sur le budget de la présidence. Le Conseil constitutionnel connaît sans doute la situation la plus critique en matière de patrimoine.
Concernant la Maison Élysée, le coût des ressources humaines s'élève à 400 000 euros et le coût de fonctionnement à 800 000 euros. Les recettes devraient s'établir autour de 1,2 million d'euros. Les sept postes créés restent dans l'enveloppe des équivalents temps plein (ETP) de l'Élysée. Une exécution en équilibre est attendu à la fin de 2024. Au moment de l'audition du mois d'octobre, les recettes couvraient déjà le coût de fonctionnement. J'étais dubitatif, mais ce projet fonctionne. Il correspond à une attente réelle : les gens veulent voir l'Élysée et s'approprient ainsi le bâtiment et cette histoire. Ils veulent aussi consommer au sein de la boutique, qui met en avant un certain nombre d'artisans.
La boutique de l'Assemblée nationale devrait atteindre l'équilibre fin 2024, après avoir réorganisé son fonctionnement. Des améliorations sont sans doute à apporter concernant la boutique au Sénat.
Enfin, Pierre Barros, je ne pense pas que le Sénat soit concerné par la hausse de cotisation à la CNRACL.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Pouvoirs publics ».
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Réunie à nouveau le jeudi 21 novembre 2024, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé définitivement ses votes émis sur toutes les missions, tous les budgets annexes, tous les comptes spéciaux et les articles rattachés aux missions, ainsi que les amendements qu'elle a adoptés, à l'exception des votes émis pour les missions « Culture », « Direction de l'action du Gouvernement », « Enseignement scolaire », « Médias, livre et industries culturelles », « Audiovisuel public », « Recherche et enseignement supérieur », ainsi que des comptes spéciaux qui s'y rattachent.