B. LES DÉPENSES DU PROGRAMME 741, QUI RETRACE LE FINANCEMENT DES RÉGIMES DE RETRAITE DES FONCTIONNAIRES DE L'ÉTAT, AUGMENTENT PEU SOUS L'EFFET D'UNE REVALORISATION PRÉVUE SEULEMENT POUR JUILLET 2025
Le programme 741 recouvre l'essentiel du CAS « Pensions » avec 95 % des crédits du compte. Il finance à la fois la couverture du risque « vieillesse » et le versement des allocations temporaires d'invalidité (ATI) pour les fonctionnaires titulaires de l'État.
Il financerait, en 2025, les catégories de dépenses suivantes :
- le versement des pensions de retraite de la fonction publique d'État à hauteur de 53,8 milliards d'euros pour les pensions civiles et de 11,2 milliards d'euros pour les pensions militaires ;
- le versement des allocations temporaires d'invalidité (ATI) à hauteur de 143 millions d'euros.
Dépenses du programme 741 par catégorie
(en milliards d'euros et en CP pour 2025)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Pour couvrir ces dépenses, le programme 741 est destinataire de plusieurs catégories de recettes publiques :
- en premier lieu, les cotisations « salariales » des fonctionnaires qui seraient de 7,4 milliards d'euros en 2025. Ces cotisations sont calculées sur une assiette restreinte au regard du traitement des agents publics qui correspond au traitement indiciaire brut ainsi que les primes ouvrant droit à pension. Le taux de calcul de la cotisation, qui était fixé à 7,85 % jusqu'en 2010, a été progressivement relevé pour converger vers le taux de cotisation du régime général. Ce taux est fixé depuis 2020 à 11,10 %, ce qui est proche mais non équivalent au taux du régime général qui est de 11,31 %, en tenant compte de la contribution au régime complémentaire obligatoire Agirc-Arrco.
- en deuxième lieu, les contributions de l'État employeur, qui correspondent aux cotisations « patronales » pour les fonctionnaires qui seraient de 44,2 milliards d'euros en 2025. Pour le calcul de la contribution de l'État employeur, il existe deux taux applicables : le taux « civil » fixé à 74,28 % depuis 2014, et le taux « militaire » fixé à 126,07 % depuis 2013. Les prévisions de recettes sont néanmoins réalisées avec un taux civil de 74,28 %, dans la mesure où le gouvernement prévoit dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 d'augmenter ce taux de 4 points.
Pour les fonctionnaires de l'État en mobilité dans la fonction publique territoriale ou hospitalière, le taux de contribution de leur employeur est aligné sur celui de la CNRACL, c'est-à-dire 30,65 %. Là aussi, il est prévu en loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 que ce taux augmente de 4 points.
Les contributions de l'État sont prélevées ministère par ministère, ce qui est une façon de retracer les structures administratives où la masse salariale est la plus importante.
Répartition par ministère des contributions de l'État employeur
(en millions d'euros exécutés en 2023)
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Ces recettes sont complétées par le transfert à l'État par la CNRACL des cotisations des agents de l'État ayant opté pour le statut de fonctionnaire territorial, pour un montant de 356 millions d'euros prévus en 2025.
Enfin, les allocations temporaires d'invalidité (ATI) font l'objet d'un circuit de financement distinct. En effet, pour couvrir ce risque, le taux de cotisation de l'État employeur est complété par un taux spécifique de couverture de financement des allocations temporaires d'invalidité de 0,32 %. Ce taux est appelé à demeurer stable en 2025. Les recettes associées à la couverture du risque sont estimées à 177 millions d'euros, ce qui permet d'équilibrer les dépenses associées, qui sont évaluées à 143 millions d'euros.
En 2025, les documents budgétaires prévoient que la section du programme 741 au sein du CAS « Pensions » sera déficitaire, pour la troisième année consécutive, à hauteur de 3,5 milliards d'euros.
Ce déficit résulte du fait que les dépenses du programme 741 sont plus dynamiques que les recettes associées.
Outre l'inflation, qui a mené à une revalorisation des pensions de 5,3 % en 2024, les mesures de revalorisation des rémunérations publiques annoncées en 2023, dont l'attribution de cinq points d'indice majoré à compter du 1er janvier 2024 pour tous les agents publics et la revalorisation du point d'indice à hauteur de 1,5 % à compter du 1er juillet 2023, se traduisent par une croissance annuelle des recettes de cotisations de 1,8 %. Cette croissance est moins dynamique que celle des dépenses.
Les mesures d'augmentation du taux de cotisation pour les fonctionnaires civils et de gel pendant les six premiers mois de l'exercice 2025 permettent de réduire la croissance du déficit, sans pour autant le résorber. En effet, le déficit de la section du programme 741 était de 1,1 milliard d'euros en 2023, puis de 3,5 milliards d'euros en 2024 : il devrait s'établir à 1,1 milliard d'euros en 2025.
Le maintien en déficit, qui devrait ensuite se creuser pour atteindre 2 milliards d'euros en 2027, est l'enjeu principal de la gestion du compte d'affectation spéciale « Pensions ».