EXAMEN PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale.
En conséquence, sont considérés comme rejetés les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 30 octobre 2024, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de MM. Arnaud Bazin et Éric Bocquet, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».
M. Claude Raynal, président. - Nous débutons notre réunion par l'examen du rapport spécial sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».
Je profite de cette occasion pour saluer Éric Bocquet, qui a décidé de mettre un terme à son mandat au 1er novembre. Nous lui souhaitons le meilleur pour la suite.
M. Arnaud Bazin, rapporteur spécial de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». - Les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » demandés pour 2025 s'élèvent à 30,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP). Facialement, il s'agit d'une légère diminution, de 2,3 %, par rapport à la loi de finances initiale (LFI) de 2024. Cette baisse résulte toutefois d'une mesure de périmètre, le programme support des ministères sociaux ayant été transféré de la mission « Solidarité » à la mission « Travail et emploi ». Les crédits alloués à chacun des trois autres programmes augmentent en réalité de 2,12 % par rapport à 2024.
Cette hausse des dépenses s'explique principalement par le fort dynamisme de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), pour 14,4 milliards d'euros, soit une augmentation de 4,8 %. Si le coût de la déconjugalisation en 2024 a été moindre que prévu - 280 millions d'euros, contre 500 millions d'euros attendus -, l'augmentation soutenue des bénéficiaires de l'AAH-2, à hauteur de 3,81 %, a tiré l'ensemble de la dépense liée à cette prestation. En revanche, à rebours de la tendance récente mobilisant la prime d'activité pour soutenir le pouvoir d'achat, les crédits alloués à la prime diminueraient en 2025, à hauteur de 1,3 milliard d'euros, soit une baisse de 1,5 %. Selon l'administration, cette diminution serait rendue possible par la mise en oeuvre de la solidarité à la source en avril 2025 : ainsi, les indus versés diminueraient de 800 millions d'euros en année pleine. En outre, les paramètres de la prime ont été modifiés par décret : la « pente » de la prise en compte des revenus d'activité représenterait 500 millions d'euros en année pleine.
Je remarque toutefois que ces économies, au lieu d'être affectées à la réduction du déficit, sont immédiatement « réinvesties » dans d'autres dépenses de la mission, comme la tarification sociale des cantines.
Malheureusement, ce budget témoigne également de la tendance de l'État à ne pas financer les dépenses qu'il impose aux autres acteurs du champ social. Ainsi, alors que les dépenses liées à l'aide sociale à l'enfance (ASE) départementale connaissent une forte augmentation sous l'effet d'une hausse très importante du nombre de mineurs non accompagnés (MNA) confiés à l'ASE, avec une hausse de 31 % entre 2022 et 2023, les crédits de l'État en soutien aux départements diminuent légèrement par rapport à la LFI 2024, avec une baisse de 5,7 %.
De même, après avoir imposé à l'ensemble de la branche de l'action sanitaire et sociale de se conformer, rétroactivement au 1er janvier 2024, aux accords du « Ségur pour tous » - cela représente indéniablement une avancée considérable pour les agents concernés, notamment dans le secteur de la protection juridique des majeurs -, l'État n'a pas fait évoluer ses financements en conséquence. Enfin, après avoir imposé aux établissements et services d'aide par le travail (Ésat), déjà en déficit, de financer une complémentaire santé obligatoire pour leurs travailleurs, l'État n'a pas augmenté l'aide au poste dans ces établissements. Ce faisant, il contribue à les fragiliser.
Il me semble néanmoins que la mission « Solidarité » n'est pas nécessairement le meilleur véhicule pour régler ces difficultés : pour le Ségur ou les Ésat, celles-ci relèvent de l'exercice 2024 ; s'agissant des départements, des mesures générales relatives aux collectivités seraient sans doute mieux adaptées.
En responsabilité et afin d'assurer le financement des prestations et des politiques sociales élémentaires, je vous propose d'adopter les crédits de cette mission.
M. Éric Bocquet, rapporteur spécial de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». - Je prends aujourd'hui pour la dernière fois la parole devant notre commission. J'en profite pour vous dire mon émotion et le plaisir qui a été le mien de travailler sur cette belle mission, particulièrement humaine.
Elle porte en effet des politiques indispensables pour nos concitoyens. Je pense, par exemple, à l'aide alimentaire, qui, si elle ne représente qu'une faible part des crédits de la mission - 147 millions d'euros -, n'en constitue pas moins une action vitale en faveur de nombre de nos concitoyens en difficulté. Nous faisons, cette année encore, le constat de la persistance de la précarité alimentaire, près de la moitié de la population générale ayant indiqué se sentir contrainte dans son budget d'alimentation en raison des prix pratiqués en 2023.
À cet égard, la hausse des crédits de l'aide alimentaire dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2025, avec une hausse de 3,4 % par rapport à la LFI 2024, est une bonne chose - même si on pourrait souhaiter, comme c'est mon cas, que cette hausse aille beaucoup plus loin compte tenu de l'apparition de nouveaux besoins. Les nouveaux moyens alloués en 2025 permettront de financer des actions contre la faim des très jeunes enfants, ou encore la montée en charge du programme « Mieux manger pour tous ! », qui vise à faire rimer aide alimentaire avec qualité nutritionnelle, et qui est apprécié par les associations.
La situation de la fin de l'année 2024 n'est donc pas aussi dramatique qu'il y a un an. Elle n'est pour autant pas idyllique, loin de là, et elle imposera à mon corapporteur et à mon successeur une vigilance certaine dans le futur.
Les crédits destinés à financer la politique d'égalité entre les femmes et les hommes augmenteront de 10 % en 2025. Comme l'année précédente, cette hausse est entièrement absorbée par la mise en oeuvre de l'aide exceptionnelle d'urgence pour les victimes de violences conjugales ; celle-ci est versée en une fois dans un délai de trois à cinq jours aux femmes qui quittent leur foyer pour fuir leur conjoint violent. Les crédits consacrés à cette aide, qui étaient de 13 millions d'euros dans la LFI 2024, seraient de 20,4 millions d'euros pour 2025, soit une augmentation de 57 %. Les autres dispositifs de la mission demeurent financés à leur niveau de 2024.
L'année dernière, nous craignions que les moyens alloués à cette aide soient insuffisants. C'est exactement ce qui s'est produit, malheureusement. Le barème, fixé par référence au montant forfaitaire du revenu de solidarité active (RSA), varie selon les ressources de la victime et le nombre de ses enfants à charge. Les 13 millions d'euros initialement prévus auraient été suffisants uniquement en cas de fort taux de non-recours.
Au contraire, le lancement de l'aide universelle d'urgence a connu un certain succès : le taux de recours a été de 30 % en décembre 2023, le premier mois de sa mise en oeuvre, du fait d'un « effet stock ». Si cette belle dynamique a depuis quelque peu ralenti, il ne faudra à l'avenir pas moins des 20 millions d'euros prévus en 2025 pour répondre aux besoins des femmes éligibles.
Contrairement à Arnaud Bazin et selon une tradition bien établie, j'émets, pour ma part, un dernier avis de rejet des crédits de la mission, qui restent en décalage avec les enjeux, les besoins et la situation sociale du pays.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je salue l'engagement d'Éric Bocquet au sein de notre assemblée.
Trois sujets me préoccupent. Premièrement, l'explosion des budgets de l'ASE, qui inquiète les départements, sans oublier les drames humains qui se jouent derrière ces chiffres ; cela en dit long sur l'état de notre société. Cette hausse s'expliquerait par un meilleur diagnostic des services sociaux, mais j'y vois aussi les suites de la crise sanitaire ; nous devons être vigilants face aux problèmes liés à la santé mentale.
Deuxièmement, la situation de l'aide alimentaire, certes moins tendue que l'an passé. Les crédits prévus sont plus adaptés, mais il serait surtout souhaitable que les besoins diminuent.
Troisièmement, les violences intrafamiliales (VIF). L'augmentation des aides d'urgence en faveur des femmes victimes de violences est un phénomène préoccupant.
Je réitère mes remerciements à Éric Bocquet ; c'était un plaisir de travailler avec lui.
M. Marc Laménie. - Je salue moi aussi l'engagement d'Éric Bocquet.
Cette mission est l'une des plus importantes du PLF - 30 milliards d'euros. Comment s'effectue la répartition des moyens humains entre l'administration centrale et les services déconcentrés ? N'oublions pas le rôle important que jouent localement les associations et les structures telles que les Ésat.
Le programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » traite d'une question de société très importante. Chaque département compte un ou une déléguée départementale aux droits des femmes et à l'égalité (DDFE), qui dispose toutefois de peu de moyens. Les centres d'information sur les droits des femmes et des familles (CIDFF) jouent aussi un grand rôle dans ce domaine, sans oublier l'action des collectivités territoriales et des associations. Cela dit, ce programme demeure trop limité, malheureusement.
M. Michel Canévet. - Je salue moi aussi le travail des rapporteurs spéciaux. Nous appréciions les bons mots d'Éric Bocquet en commission des finances, je regrette son départ.
À périmètre constant, les moyens alloués à cette politique sont en hausse. Je note que les besoins en matière d'accompagnement du handicap sont importants.
Les dépenses relatives au dispositif « cantine à 1 euro » doivent-elles être sincérisées ? L'augmentation de l'enveloppe permettra-t-elle de prendre en compte les besoins, notamment dans les zones rurales ?
M. Rémi Féraud. - Cette mission rassemble des sujets très différents.
Comme le disait le rapporteur général, les besoins en matière d'aide alimentaire sont moins criants ; nous verrons si les moyens prévus sont suffisants. En revanche, les crédits alloués au programme « Égalité entre les femmes et les hommes » sont sans rapport non seulement avec les ambitions annoncées, mais aussi avec les besoins, d'autant qu'une grande partie des financements seront consacrés à la nouvelle aide universelle d'urgence. En lien avec les associations, à combien estimez-vous les besoins liés à l'hébergement d'urgence, dont le rôle est nécessaire, mais qui a été particulièrement sacrifié dans ce budget ?
Vos constats convergent, mais pas vos propositions de vote. Pour notre part, nous suivrons la position d'Éric Bocquet ; l'année dernière, nous avions d'ailleurs voté contre l'adoption de la mission, alors que les crédits augmentaient davantage.
En 2025, les financements seront-ils principalement affectés à la nouvelle aide universelle d'urgence ou à l'augmentation de l'AAH ? Quels moyens devraient être alloués à l'hébergement d'urgence au profit des femmes victimes de violences ?
M. Claude Raynal, président. - Je vous prie de m'en excuser, en raison des quelques mots prononcés en l'honneur de Éric Bocquet, j'ai omis de donner la parole au rapporteur pour avis, M. Laurent Burgoa.
M. Laurent Burgoa, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». - Vous êtes tout excusé, monsieur le président. Je remercie les rapporteurs spéciaux de la présentation de leur rapport, ainsi que de sa qualité. Je salue l'action de Éric Bocquet qui nous quitte bientôt.
Traditionnellement, la commission des affaires sociales n'est pas aussi avancée dans ses travaux relatifs au PLF, car le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) occupe grandement les esprits de ses membres. Bien qu'ayant débuté mes auditions hier, à la lecture des documents budgétaires, je partage les conclusions exposées précédemment.
Dans le contexte budgétaire contraint que nous connaissons, la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » fait figure d'exception et voit ses crédits augmenter de 2,1 %, soit l'ordre de grandeur de l'inflation. Cette progression s'explique, en effet, par la part des dépenses d'intervention, notamment l'AAH et la prime d'activité, qui représentent plus de 87 % des crédits de la mission et qui sont réévaluées automatiquement pour tenir compte de l'inflation.
J'attire également l'attention sur un poste de dépenses en légère augmentation qui me paraît important : la compensation de la charge financière des départements liée aux MNA, notamment lors de la prise en charge de ces mineurs par l'ASE. J'ai rencontré hier soir les représentants de Départements de France (DF) ; les départements n'entendent pas se défausser et comptent participer à l'effort de maîtrise de la dépense publique. Cependant, le vice-président de DF soulignait, à juste titre, au-delà de la croissance des dépenses liée aux flux de mineurs, l'existence de dépenses induites par les nouvelles exigences réglementaires et législatives dans l'exercice de ces compétences.
En conclusion, si nous devons faire preuve d'exigence quant à ce budget, nous devons également veiller aux conséquences financières des évolutions législatives proposées d'ici à la prochaine loi de finances.
M. Victorin Lurel. - Dans le programme 304 figure la recentralisation de la gestion du RSA à Mayotte, en Guyane et à La Réunion ; la Guadeloupe en avait également fait la demande. Où en est-on ?
L'exemple guyanais n'était pas très probant. Lorsqu'il a repris la gestion du RSA, l'État a imposé une durée minimale de présence sur le territoire d'au moins cinq ans pour en bénéficier. Cette disposition me semble d'ailleurs avoir été annulée par décision du tribunal administratif. Lorsque la gestion était assurée par le département, seulement trois mois ou une année de présence était nécessaire.
J'ignore comment cela s'est passé dans les autres territoires. Ce dossier a-t-il été réglé en respectant le principe d'égalité ?
Mme Nathalie Goulet. - Dispose-t-on d'une répartition géographique des MNA ?
M. Jean-Marie Mizzon. - Dans un rapport, il est peu commun de saluer l'audace dont a fait preuve l'administration, en l'occurrence s'agissant de la surprogrammation de crédits ou de surbooking, si je puis dire. J'ignore si cela est autorisé en matière de gestion des fonds structurels européens, car les subventions financent des opérations identifiées en général. Est-ce parce que l'administration a si peu foi en la réussite de la politique de lutte contre la précarité ?
M. Arnaud Bazin, rapporteur spécial. - Sur la question des MNA, l'augmentation des besoins à l'ASE est liée à celle des flux de MNA qui ont progressé de 31 % entre 2023 et 2024. La diminution des crédits de l'État entre les deux lois de finances, de l'ordre de 5,7 %, ne répond pas aux besoins. L'accompagnement des départements est donc un sujet important, qui devrait trouver sa place davantage au sein des mesures générales destinées aux collectivités territoriales que dans cette mission.
Pour ce qui concerne l'aide alimentaire, Éric Bocquet y reviendra, la situation est moins tendue que l'année dernière. Toutefois, les Restos du Coeur ont maintenu des critères d'accès à l'aide alimentaire plus restrictifs que par le passé. Par ailleurs, le nouveau mécanisme d'aide européenne est mis en oeuvre pour la première fois. Autrefois, le Fonds européen d'aide aux plus démunis (Fead) prenait en charge 85 % des dépenses ; désormais, le Fonds social européen + (FSE +) prendra en charge 90 % des dépenses.
En 2018, dans le cadre du premier rapport de contrôle que nous avions menés avec Éric Bocquet, nous avons constaté la perte de 15 millions d'euros au cours d'un exercice budgétaire, en raison de notre incapacité à justifier l'ensemble des dépenses auprès de l'Union européenne (UE) ; le budget de l'État a donc dû prendre en charge ce manque. Cette fois-ci, la perte est réduite à 10 millions d'euros ; c'est une amélioration. FranceAgriMer s'est professionnalisé et est plus efficace. Néanmoins, des pertes de crédits sont encore à déplorer, ce qui explique le surbooking évoqué par Jean-Marie Mizzon.
En effet, la procédure de justification administrative est bien trop lourde : avec Éric Bocquet, nous avions souligné l'existence de sept niveaux de contrôles successifs, qui expliquent les refus d'apurement et le surbooking. L'aide alimentaire est peut-être davantage un sujet relevant du projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG) pour 2024 que du PLF pour 2025 ; toutefois, nous devrons y être très attentifs, car la précarité existe toujours et les besoins pour y remédier restent importants.
Monsieur Laménie, nous ne disposons pas de chiffres précis sur les effectifs de l'administration centrale. Le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » comportait une forme d'appréciation de l'engagement de l'administration dans ses missions au travers des dépenses informatiques ou de gestion des immeubles, mais il a été intégré à une autre mission budgétaire. Nous ne disposons plus de la compétence sur ces crédits en tant que rapporteurs de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».
À propos du soutien accordé aux communes qui s'engagent dans la contractualisation pour proposer des repas à 1 euro, nous n'avons pas d'informations indiquant que les crédits seraient insuffisants. Toutefois, les besoins sont difficiles à évaluer, car ils dépendent de l'engagement des collectivités. Pour l'instant, cela fonctionne.
Pour répondre à Rémi Féraud sur le programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes », nous n'examinons qu'une toute petite partie des crédits en la matière, car la plus grande partie des dépenses constituée par l'hébergement d'urgence ne relève pas de cette mission. Comme le soulignait Éric Bocquet, l'essentiel de l'augmentation des crédits est dû à l'aide universelle d'urgence pour les victimes de violences conjugales dont les besoins avaient été largement sous-évalués en 2024. Pour 2025, nous verrons si la progression très nette des crédits permettra d'y faire face.
Sur l'ensemble de la mission, la hausse des crédits provient de l'augmentation de l'AAH-2 ; c'est un sujet que nous devrons peut-être étudier sérieusement. Avec Éric Bocquet, nous avions déjà rédigé un rapport de contrôle sur le rôle des maisons départementales des personnes handicapées dans la gestion de l'AAH.
Sur la gestion recentralisée du RSA, le statu quo est de rigueur. Aucun nouveau département ne s'est lancé dans l'expérimentation. Actuellement, il est difficile d'apprécier où se situe la dynamique la plus importante entre les départements d'outre-mer et le département de la Seine-Saint-Denis. Ce sujet devra également être examiné, mais les données ne sont pas encore disponibles.
S'agissant de la Guadeloupe, la collectivité souhaitait se lancer dans l'expérimentation mais n'avait pas pu y participer pour deux raisons : il était difficile d'identifier les dépenses de RSA dans les comptes de la caisse d'allocations familiales (CAF) et la Guadeloupe voulait bénéficier de conditions de recentralisation du RSA plus favorables, ce qui impliquait le recours à une autre procédure. Pour ce qui concerne cette recentralisation de la gestion du RSA, Éric Bocquet et moi-même avons rédigé un rapport de contrôle intitulé RSA recentralisé : une expérimentation au milieu du gué, auquel je vous renvoie.
M. Éric Bocquet, rapporteur spécial. - Sur l'aide alimentaire, les associations soulignent l'évolution de la typologie des personnes qui y ont recours : les jeunes enfants - c'est un phénomène nouveau et inquiétant - et les étudiants - les universités avec l'aide d'associations comme le Secours populaire organisent de plus en plus des distributions de denrées - sont désormais concernés.
S'agissant des cantines scolaires, la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) a indiqué que les crédits avaient été sous-estimés les années précédentes : ils étaient par exemple de seulement 35,6 millions en 2024, alors qu'ils sont de 71,9 millions en 2025, soit le double. Pour 2025, le budget est donc en principe sincère.
Madame Goulet, en dépit de l'absence d'éléments chiffrés précis, il semblerait que les MNA soient répartis sur l'ensemble du territoire.
Pour compléter la réponse apportée à Rémi Féraud, j'ajouterai que les associations nous ont alertés sur les moyens dédiés à l'hébergement d'urgence, surtout à l'hébergement non mixte apprécié des femmes victimes de violences, qui n'étaient ni clairs ni suffisants. En effet, dans bien des cas, l'aide d'urgence ne permet de financer un hébergement à l'hôtel que pendant dix ou quinze jours seulement. Quid ensuite ? Il faudra améliorer le dispositif à l'avenir.
M. Arnaud Bazin, rapporteur spécial. - À propos de la répartition géographique des MNA, celle-ci est réalisée sous l'autorité de l'État grâce à une cellule dédiée et selon des critères qui font d'ailleurs l'objet de critiques de la part des départements, qui suivent cette question de très près.
Je remercie, à mon tour, Éric Bocquet de l'excellent climat de travail que nous avons connu. Nombre de sujets de cette mission nous ont passionnés. J'ai été très heureux de travailler avec lui ; je regrette son départ de la commission et lui souhaite le meilleur pour la suite.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».
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Réunie à nouveau le jeudi 21 novembre 2024, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé définitivement ses votes émis sur toutes les missions, tous les budgets annexes, tous les comptes spéciaux et les articles rattachés aux missions, ainsi que les amendements qu'elle a adoptés, à l'exception des votes émis pour les missions « Culture », « Direction de l'action du Gouvernement », « Enseignement scolaire », « Médias, livre et industries culturelles », « Audiovisuel public », « Recherche et enseignement supérieur », ainsi que des comptes spéciaux qui s'y rattachent.