Projet de loi de finances pour 2025 : Cohésion des territoires - Aménagement des territoires

B. LA DIMINUTION DES CRÉDITS DE L'ANCT AMPUTERA NÉCESSAIREMENT LES AMBITIONS DES COLLECTIVITÉS RURALES EN MATIÈRE D'AIDE À L'INGÉNIERIE ET NE SAURAIT SE POURSUIVRE APRÈS 2025

1. Une année 2024 marquée par la montée en puissance du soutien à l'ingénierie

L'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) a été créée par la loi du 22 juillet 2019^8(*). Elle reprend une partie des missions du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) ainsi que les missions de l'Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux (Epareca) et de l'Agence du numérique.

L'ANCT déploie les grands programmes nationaux d'intervention, d'aménagement numérique et mobile, de revitalisation des centres-villes ou encore d'accès aux services, afin de soutenir les projets portés par les collectivités. Elle intervient également en appui spécifique aux territoires à travers la mobilisation d'une ingénierie dédiée.

Lors de sa mise en place au 1^er janvier 2020, l'agence disposait d'un soutien à hauteur de 54 millions d'euros, en AE comme en CP, au titre de sa subvention pour charges de service public (SCSP), portée par le programme 112. Ce montant a été porté à 61 millions d'euros en 2021 pour permettre notamment le doublement du montant de l'ingénierie destinée à appuyer des projets sur mesure portés par les territoires, passant de 10 à 20 millions d'euros. La SCSP a ensuite été stable en 2022 et en 2023 à 63,2 millions d'euros en AE et en CP. Jusqu'alors, cette évolution, compte tenu de la réappropriation de certains moyens portés dans le plan de relance traduisait finalement une baisse relative des moyens de l'ANCT que le rapporteur spécial avait eu l'occasion d'expliciter par le passé^9(*).

Le PLF pour 2024 a conféré une hausse substantielle de la SCPS d'environ 20 millions d'euros pour atteindre 81,461 millions d'euros : il s'agissait de doubler (de 20 à 40 millions d'euros) les crédits consacrés à l'aide à l'ingénierie des collectivités territoriales.

Cette montée en puissance des crédits d'ingénierie de l'ANCT s'est traduite par des possibilités supplémentaires donnés aux préfets d'activer d'avantage, via des marchés publics, le recours à des interlocuteurs qui peuvent conseiller les collectivités, en particulier les plus petites, sur le cheminement à suivre pour tel ou tel besoin en ingénierie et les orienter vers le dispositif le plus à même d'y répondre. À travers ce dispositif, c'est un maillage plus fin de l'action combinée de l'ANCT et des préfectures, auxquelles le rapporteur spécial souscrit pleinement, qui permet de mieux conseiller les collectivités rurales sur des projets qui leur semblent parfois trop lourds à porter bien que nécessaires et finançables dès lors qu'une aide adéquate leur est apportée. L'année 2024 s'est donc traduite par une montée en puissance des crédits de son propre budget que l'ANCT a consacré à l'ingénierie territoriale, ainsi que par une diversification des formes que ce soutien à l'ingénierie a pu prendre : une enveloppe de 15 millions d'euros a été allouée à l'ensemble des préfets, depuis le l^er mars 2024 pour accompagner des mesures d'ingénierie à destination des collectivités territoriales (les « enveloppes déconcentrées »).

Répartition interne à l'ANCT des crédits consacrés à l'ingénierie territoriale

Note : PVD : petites villes de demain, TI : Territoires d'industrie.

Source : Commission des finances du Sénat à partir des données fournies par l'ANCT

Toutefois, la montée en puissance opérée au cours de l'année 2024 n'a pas été conduite au terme de ce qui avait été envisagé initialement puisque l'agence a été impactée en cours d'exercice par diverses mesures budgétaires infra-annuelles, ce qui s'est traduit par l'adoption d'un budget rectificatif^10(*). Néanmoins, celles-ci n'ont pas porté atteinte, en 2024, au soutien à l'ingénierie. Elles ont pu être absorbées en particulier par la rationalisation des moyens dédiés aux fonctions support et par une attention toute particulière pour contenir les dépenses de personnel.

2. Une diminution substantielle des subventions allouées à l'ANCT en 2025 qui aura un impact sur le soutien à l'ingénierie

Le projet de loi de finances pour 2025 prévoit une diminution tant de la subvention pour charges de service public (SCSP), ramenée à 64,261 millions d'euros en 2025 contre 81,261 millions d'euros en 2024, que de la subvention pour charges d'investissement (SCI) limitée à 3 millions d'euros en 2025 contre 3,8 millions d'euros en 2024. Ces diminutions annihilent intégralement l'effort qui avait été consenti en 2024 au titre de la montée en puissance de l'agence dans son rôle de soutien à l'ingénierie territoriale.

Lors de son audition, M. Stanislas Bourron, directeur général de l'ANCT, a fait savoir que cette diminution des moyens publics alloués à l'ANCT en 2025, à hauteur de 18 millions d'euros, se traduirait par une diminution d'environ 10 millions d'euros des crédits consacrés à l'ingénierie territoriale, le delta étant absorbé par une nouvelle contraction des dépenses de personnel et par une moindre participation aux activités de coopération territoriale européenne de l'ANCT^11(*), ce que regrette vivement le rapporteur spécial.

La diminution de 800 000 euros de la SCI pour 2025 de l'ANCT se traduira concrètement par une moindre implication de l'opérateur en faveur des commerces de proximité et de l'activité artisanale dans les villes moyennes et dans les quartiers prioritaires de la ville (QPV).

Cette baisse des crédits alloués en 2025 est à mettre en regard avec la situation budgétaire plus globale de l'agence qui, malgré une gestion objectivement rigoureuse, a restreint sa marge de manoeuvre et ne sera plus en capacité d'absorber de restriction supplémentaire de moyens ou d'élargissement de périmètre de compétences à moyens constants.

Ainsi, à fin 2023, l'ANCT ne disposait plus que de 19 millions d'euros de trésorerie effectivement disponible, c'est-à-dire de trésorerie non fléchée^12(*). Ce montant devrait tomber à 8,5 millions d'euros à fin 2024, ce qui ne couvre même pas l'équivalent d'un mois de dépenses de l'ANCT. Le rapporteur spécial considère que cette situation doit être prise en compte dans les éventuelles modifications budgétaires infra-annuelles qui pourraient intervenir en cours d'exercice 2025 et dans la préparation du projet de loi de finances pour 2026.

Le rapporteur spécial attire donc l'attention sur l'impact que pourrait avoir cette diminution des moyens de l'ANCT en 2025. Il considère que l'absence totale de marge de manoeuvre de l'agence est inquiétante. Il a d'ailleurs attiré l'attention de la DGCL, qui assure la tutelle de l'ANCT, sur cette situation peu confortable.

3. Une limitation des moyens en personnel en 2025 qui ne saurait être accentuée par la suite, au risque d'empêcher l'agence d'exécuter les missions confiées

Par ailleurs, la montée en charge des agents, au niveau central comme au niveau territorial s'est poursuivie en 2024 avec le recrutement de plusieurs contractuels de catégorie A. L'ANCT s'est ainsi rapprochée, sans jamais le dépasser, de son plafond d'emploi.

Crédits et emplois des opérateurs rattachés à la mission
« Cohésion des territoires »

(en milliers d'euros et en équivalents
temps plein travaillés (ETPT))

Opérateur et programme			LFI 2024	PLF 2025	PLF 2025 / LFI 2024
Agence nationale de l'habitat (ANAH)	135	AE	1 124,7	2 291,9	+ 1 167,2
		CP	1 124,7	2 521,9	+ 1 397,2
		Emplois	287	287	-
Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS)	135	AE	-	-	-
		CP	-	-	-
		Emplois	136	136	-
Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS)	135	AE	-	-	-
		CP	-	-	-
		Emplois	29	29	-
Fonds national des aides à la pierre (FNAP)	135	AE	-	-	-
		CP	-	-	-
		Emplois	-	-	-
Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT)	112	AE	85,3	67,3	- 18,0
		CP	85,3	67,3	- 18,0
		Emplois	379*	358	- 21

Note : Autorisations d'engagement (AE) et crédits de paiement (CP) attribuées par le programme indiqué. Emplois rémunérés par l'opérateur.

* Pour l'ANCT, dont 8 emplois hors plafond.

Source : commission des finances du Sénat, à partir du projet annuel de performances

Plafond d'emplois en ETPT de l'ANCT et exécution de 2021 à 2024

	2021	2022	2023	2024
Plafond d'emplois en ETPT	327	345	367	371
ETPT effectivement exécutés	324,65	310,88	335,64	369,18*

*Note : Pour 2024, il s'agit d'une prévision d'exécution.

Source : Commission des finances du Sénat à partir des données fournies par l'ANCT

Toutefois, compte tenu de la diminution des moyens budgétaires alloués en 2025 et de l'abaissement du plafond d'emploi de l'opérateur qui passera de 371 en 2024 à 350 en 2025, une diminution du nombre de personnes physiques, d'ores et déjà anticipée par l'agence, a conduit à une répartition revue des emplois au sein de l'opérateur. Cette répartition dans les différentes directions s'établit comme dans le tableau ci-après.

Répartition prévisionnelle par fonction et par programme
des effectifs de l'ANCT (à fin 2024)

	Encadrement supérieur (DGD, directeur de programme, chef de service	Encadrement intermédiaire (adjoint, chef de projet, responsable de pôle/d'unité, commissaire...)	Sans encadrement (chargé de projet/de mission)	Total
DG + Cabinet (dont communication)	3	1	9	13
Politique de la ville	11	13	65	89
Appui opérationnel et stratégique	11	22	75	108
Numérique	5	4	39	48
Territoire et ruralité	3	6	31	40
Secrétariat général et agence comptable	9	5	35	49
Total	42	51	254	347

Source : réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

Plus de quatre ans après sa création, l'ANCT fait l'objet d'une série de bilans, effectués en particulier par le Sénat portant sur son activité, ses moyens et le niveau de satisfaction qu'elle apporte aux collectivités territoriales.

La délégation aux collectivités territoriales du Sénat a ainsi lancé une évaluation de l'ANCT trois ans après sa création, intitulée « ANCT : quel bilan pour les élus locaux ? », qui a abouti, à 14 recommandations regroupées autour de trois idées forces auxquelles le rapporteur spécial s'associe : rapprocher l'agence des élus locaux, oeuvrer pour permettre aux collectivités d'avoir accès à de l'ingénierie et davantage consolider l'existant. La délégation aux collectivités territoriales du Sénat a d'ailleurs effectué, 18 mois après ce rapport, un travail de suivi de l'avancement de ces recommandations^13(*).

De même, la question de l'adéquation des moyens de l'ANCT aux missions conférées a fait l'objet, à la demande de la commission des finances, d'une enquête de la Cour des comptes sur le fondement de l'article 58-2^° de la loi organique relative aux lois de finances qui a donné à lieu à l'établissement de huit recommandations. Une audition pour suites à donner a été organisée le 14 février 2024 à la suite de laquelle un rapport d'information a été publié^14(*).

4. Le soutien aux territoires à travers France ruralités également freiné par les contraintes budgétaires en 2025

Au-delà de ses moyens généraux, l'action de l'ANCT se traduit à travers une multitude de ramifications qui peuvent avoir trait à la politique de la ville, au numérique et aux territoires ruraux. Dans chacune de ces manifestations, peuvent intervenir des programmes nationaux d'appui, des dispositifs de contractualisation et enfin une offre d'ingénierie « sur mesure » aux collectivités territoriales dont les besoins ne recouvrent pas exactement les programmes.

Dans ce dernier cas, postérieurement à la création de l'ANCT, ont été annoncées diverses mesures de soutien aux territoires, à travers le renforcement des programmes pour un meilleur appui à l'ingénierie territoriale, qui s'est traduit par la mise en place de l'agenda rural auquel a succédé « France Ruralités ».

De l'Agenda rural à France Ruralités

À la demande de la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, une mission composée d'élus locaux et de parlementaires a remis en juillet 2019 un rapport comportant 200 mesures destinées à favoriser le développement des territoires ruraux et à améliorer la vie quotidienne de leurs habitants, dans les domaines de l'éducation, de l'accès aux services, de la santé, du numérique, des transports, etc. Parmi celles-ci, 181 propositions ont été sélectionnées et sont mises en oeuvre par l'ensemble des ministères sous le pilotage de l'ANCT.

Ces mesures sont d'ampleur très variable, et concernent différents champs (scolaire au travers des cordées de la réussite, accès aux services administratifs avec les maisons France services, programmes localisés, etc.). Certaines mesures préexistaient d'ailleurs à l'Agenda rural mais y ont été intégrées. Une mission d'évaluation de l'Agenda rural a donc été lancée et a abouti à l'annonce le 6 juillet 2022, par la Première ministre, lors de son discours de politique générale, de la mise en oeuvre d'une nouvelle étape en faveur de la ruralité.

Le 13 octobre 2022, lors de son audition devant la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l'Assemblée nationale portant sur l'action du Gouvernement en faveur des zones rurales, la Secrétaire d'État chargée de la ruralité a annoncé la création de six groupes de travail dans le cadre de la préparation d'une nouvelle feuille de route à destination des territoires ruraux. Des ateliers se sont réunis en complément des réunions thématiques lancées dans le cadre du Conseil national de la refondation (CNR). Ces groupes de travail ont formulé 300 propositions qui ont été remises au Ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la Ministre déléguée chargée des collectivités territoriales et de la ruralité, à la fin du mois de janvier 2023.

Le 15 juin 2023, la Première ministre a présenté une nouvelle feuille de route que le Gouvernement souhaite engager au profit des territoires ruraux, dénommée France Ruralités à travers quatre axes : Villages d'Avenir, la dotation aménités rurales, 50 mesures en faveur de la ruralité et une réforme des zonages qui s'est traduite par la création des zones « France ruralités revitalisation » (FRR) le 1^er juillet 2024.

Source : Ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires

5. L'ANCT : le levier de plusieurs programmes nationaux territorialisés qui devra composer avec des crédits 2025 en berne

L'ANCT assure la coordination d'autres programmes nationaux territorialisés qui contribuent à la cohésion territoriale. D'ampleur inégale, certains de ces programmes sont aujourd'hui particulièrement identifiés dans les territoires. Pour certains d'entre eux, ils ne sont que partiellement financés sur le programme 112 mais le rapporteur spécial souhaite en souligner le caractère stratégique. Ainsi, certains développements ci-après peuvent porter sur des dispositifs qui n'apparaissent pas dans l'architecture budgétaire de la mission.

a) Le programme « Action Coeur de ville »

Lancé en décembre 2017 à la suite d'une expérimentation^15(*), « Action Coeur de Ville » (ACV) est un programme national destiné à renforcer et développer l'attractivité des villes « moyennes », en faisant le choix d'investir prioritairement dans la revitalisation des centres-villes. Initialement destiné à mobiliser 5 milliards d'euros, le dispositif a été prorogé et a mobilisé depuis sa création environ 9,2 milliards d'euros^16(*), dont une petite partie provient du programme 112.

Budgétairement, le programme repose sur trois principaux contributeurs nationaux, à savoir le groupe Caisse des dépôts et consignations à travers la Banque des territoires (3,9 milliards d'euros investis, au 1^er octobre 2024, depuis la création du programme), Action logement (2,5 milliards d'euros), l'Agence nationale de l'habitat (1,6 milliard d'euros) et l'État, pour partie à travers le programme 112 (pour 1,2 milliard d'euros).

Prorogé, pour l'instant jusqu'en 2026, dans le cadre d'un nouveau volet du plan (qualifié d'action coeur de ville 2 ou ACV2), le programme a donné lieu au cours de l'année 2024 à la signature de 182 avenants « ACV 2 ». Ce deuxième volet intègre désormais un dispositif dédié aux entrées de ville^17(*) et porte une attention accrue à l'embellissement des quartiers situés autour des gares ferroviaires.

Les 4 priorités de l'acte 2 du programme action coeur de ville (ACV)

- Accompagner les villes dans leur transition écologique ;

- Conforter le socle de services, le vivier d'emplois et le rôle de centralité des villes moyennes pour l'ensemble de leur territoire ;

- Revitaliser les villes moyennes dans un cadre de vie accueillant et inclusif 

- Accélérer le déploiement des actions, en apportant aux villes l'accompagnement nécessaire à la mise en oeuvre de projets transversaux plus complexes et des financements adaptés.

Source : Réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

Le programme accompagne 232 territoires qui représentent 245 communes, soit 11 communes supplémentaires^18(*) sur les douze derniers mois glissants. Les 245 communes sont désormais réparties sur une large part du territoire comme l'illustre la carte ci-après.

Répartition sur le territoire des communes bénéficiaires
du programme « action coeur de ville » (ACV)

Source : réponse de l'ANCT au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

Le rapporteur spécial tire un bilan largement positif d'ACV si l'on croit plusieurs indicateurs :

- depuis 2020, la vacance commerciale a diminué dans les communes ACV, malgré une hausse observée en 2023 (dynamique également constatée au niveau national cette dernière année)^19(*) ;

- depuis 2018, le taux de vacance structurelle (deux ans ou plus) a diminué plus fortement dans les villes ACV que dans le reste de la France bien qu'il y demeure plus élevé^20(*) ;

- 81 % des habitants des villes ACV jugent le programme très utile ou plutôt utile^21(*).

b) Le programme « Petites villes de demain »

Dans le prolongement du programme « Action coeur de ville », le programme « Petites villes de demain » (PVD), lancé le 1^er octobre 2020, constitue une des mesures reprises dans le plan France Ruralités.

Sur la période 2021-2026, 3 milliards d'euros sont prévus pour le programme, au travers de crédits de droit commun et de crédits du plan France « relance », dont 2,8 milliards d'euros, soit 93,3 %, avaient été, au 31 mars 2024, déjà engagés en incluant 1,2 milliard d'euros au titre des subventions à l'investissement pour des projets (subventions des directions régionales de l'action culturelle, dotations d'équipement des territoires ruraux /dotation de soutien à l'investissement local 2021-2022, Fonds vert, etc.), 1,5 milliard d'euros au titre de l'Anah, environ 155 millions au titre du « fonds friche » ainsi que 190 millions d'euros issus de prêts accordés par la Banque des territoires.

Près de 1 600 communes de moins de 20 000 habitants sont ainsi accompagnées, principalement des communes de plus petite taille que pour le programme ACV mais ayant un rôle de centralité, réparties sur l'ensemble du territoire. En effet, 52 % des communes bénéficiaires comptent moins de 3 500 habitants et 75 % des communes sont rurales^22(*).

Répartition des communes bénéficiaires
du programme Petites villes de demain en 2024

Source : réponse de l'ANCT au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

Les deux programmes ACV et PVD s'appuient sur l'opération de revitalisation du territoire (ORT). L'ORT constitue pour schématiser leur outil juridique central. Créée par la loi n° 2018-1021 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique du 23 novembre 2018, dite loi Elan, l'ORT se matérialise par une convention permettant aux collectivités locales de mettre en oeuvre un projet de territoire dans les domaines urbain, économique et social, pour lutter prioritairement contre la dévitalisation des centres-villes. Au 1^er mars 2024, les habitants des communes PVD représentent environ 11 % de la population nationale. 90 % des communes PVD ont terminé la rédaction de leurs plans d'actions, dont une partie fait office de convention ORT et ont ont engagé la phase opérationnelle de mise en oeuvre des actions. Le rapporteur spécial prête une attention particulière au rythme de signature de ces conventions qui sécurisent les démarches entreprises par les communes concernées dans le cadre de ces deux programmes.

c) Villages d'avenir

Le programme Villages d'avenir, vise à aider des communes rurales à réaliser leurs projets de développement à travers un accompagnement en ingénierie. Il vient compléter l'offre d'ingénierie déjà déployée par l'ANCT en zone rurale par exemple à travers les « petites villes de demain » ou le « volontariat territorial en administration ».

Il s'agit avant tout d'accompagner les communes dans la conception et la réalisation de leurs projets, en veillant à fluidifier les rapports, dans les politiqués menées, avec l'établissement public de coopération intercommunale auquel elle appartient. Cet accompagnement se traduit par une diffusion des dispositifs et outils déjà mis en oeuvre par l'État et ses opérateurs, par les collectivités territoriales et par les acteurs privés présents sur le territoire. L'ANCT veille, dans la mise en oeuvre de ces projets, à la prise en compte par les communes concernée des objectifs de transition écologique.

Le programme est décliné en lien avec les moyens d'ingénierie locaux existants au sein des services de l'État et des collectivités ou de leurs groupements. Sans que cette liste soit exhaustive, plusieurs thèmes ont été identifiés comme prioritaires à ce stade : construction, réhabilitation et rénovation de logements, valorisation et réhabilitation du patrimoine culturel, organisation de l'offre de soins et d'initiatives « d'aller-vers »^23(*) dans le domaine médical, etc.

Une fois entrées dans le programme, les communes bénéficiaires doivent arrêter une feuille de route pour la durée de leur accompagnement. Cette feuille de route permet d'identifier les projets prioritaires que la collectivité souhaite conduire pour son développement à 5 ans.

Là aussi, les communes éligibles au programme sont des communes rurales, au sens de l'Insee, ou des « petites centralités » qui ne seraient pas déjà couvertes par d'autres dispositifs d'appui de l'ANCT. Ce sont donc bien des territoires ruraux, éprouvant des difficultés à mobiliser des capacités d'ingénierie, qui constituent la cible du dispositif « Villages d'avenir ».

2 458 communes de moins de 3 500 habitants ont ainsi été sélectionnées lors de la première vague de labellisation.

Ce soutien à la ruralité à travers « villages d'avenir » se traduit depuis le 1^er janvier 2024 par l'ouverture de 100 postes de chef de projet^24(*), mutualisés à l'échelle départementale et placés sous l'autorité des préfets de département. Selon l'organisation retenue par ce dernier, ils peuvent être positionnés au sein des préfectures ou des directions départementales interministérielles (DDI). Ces 100 postes de chefs de projets sont répartis dans 94 départements, les cinq départements^25(*) comptant 95 % de communes rurales et 60 % de population rurale bénéficiant de deux chefs de projets tandis que les quatre départements^26(*) les plus fortement urbanisés du bassin parisien et certains DROM^27(*) ne bénéficient pas de chefs de projets. Cette répartition territoriale a fait l'objet d'une instruction ministérielle^28(*).

Au 31 août 2024, 96 agents^29(*) avaient pris leurs fonctions répartis géographiquement comme indiqué dans le graphique ci-après.

Répartition territoriale des chefs de projet « villages d'avenir »

(au 31 août 2024)

Source : réponse de l'ANCT au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

Le plafond de rémunération de chaque chef de projet été porté à 80 000 euros, charges comprises, pour un total qui s'élevait à 8 millions d'euros pour 2024 et qui sera porté, le rapporteur tient à le souligner dans ce contexte de diminution drastique des crédits du programme 112 pour 2025, à 8,1 millions d'euros dans le PLF pour 2025. Cette augmentation, d'exactement 107 239 euros, découle du relèvement du taux de cotisation au compte d'affectation spécial afférent. À ce stade, le rapporteur spécial relève par ailleurs qu'aucun indicateur de performance n'a été mis en place, compte tenu du caractère récent du dispositif, mais il ne manquera pas pour autant de solliciter rapidement son évaluation

d) Fabrique de territoires et manufactures de proximité

Pour accompagner et accélérer la dynamique de développement des tiers-lieux dans les territoires, en garantissant leur diversité et consolidant les projets existants, l'État a lancé, en 2019, un appel à manifestation d'intérêt (AMI) des « fabriques de territoire », existantes ou en projet,

300 fabriques ont ainsi été initialement identifiées - 150 implantées en quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et 150 dans les territoires ruraux - avant une nouvelle vague de labellisation de 82 fabriques supplémentaires qui a porté à 382 le nombre de tiers-lieux identifiés à fin 2023.

Concrètement, le programme vise à soutenir les tiers-lieux dédiés à la production. Il s'agit de petites unités de production locale qui animent et apportent des services à une communauté professionnelle, en capacité de recréer de l'activité localement tout en préservant les savoir-faire dans les territoires. Ainsi, le dispositif se décline en quatre grands objectifs : des créations d'activités pour redynamiser les territoires, le développement d'espaces de travail partagés, le déploiement de la formation et la transmission des savoir-faire ou encore la relocalisation de la production, notamment via un soutien aux artisans.

Les tiers-lieux sont des espaces physiques dédiés au « faire ensemble » : il peut s'agit d'espaces de coworking, de micro-folies^30(*), de campus connecté, d'atelier partagé, de fablab^31(*), de garage solidaire^32(*), de social place, de makerspace^33(*) ou encore de friche culturelle qui contribuent à la vitalité des territoires. Ces lieux des transformations du travail, de la transition écologique ou encore de l'apprentissage, offrent un accès flexible et convivial à des usagers qui y trouvent aussi un accès au numérique.

Les critères de sélection ont garanti une diversité des projets finalement retenus : agriculture partagée, médiation numérique, aide aux démarches administratives, fabrication - création et réparation, formation et enseignement, accès à la culture, etc. Il y a environ 6 candidatures pour un tiers-lieu labellisé, ce qui montre la sélectivité et l'attractivité du mécanisme. Les zones rurales ont été particulièrement ciblées, puisqu'une Fabrique sur trois est située dans des zones peu denses ou très peu denses au sens de la grille communale de densité de l'Insee, et une sur quatre dans des communes de moins de 2 000 habitants. Une attention particulière a été portée, lors de cette deuxième vague de labellisation, aux départements ruraux ne comptant aucun ou quasiment aucun tiers-lieu (Ariège, Haute-Corse, Haute-Saône, Haute-Savoie, Cher, Corrèze, Indre-et-Loire, Pyrénées-Orientales, Vosges et Mayotte). Début 2024, 51 % des tiers-lieux soutenus se trouvaient en QPV et 29 % en zones de revitalisation rurale, dispositif auquel ont succédé les zones « France ruralités revitalisation » le 1^er juillet dernier (cf. infra).

Chaque fabrique est financée par l'État pour trois ans, le temps pour ces structures de conforter leur équilibre économique. En 2024, le programme a continué de se concentrer sur ces priorités, avec un budget de 8,8 millions d'euros, visant à couvrir les arrondissements encore non desservis et à soutenir les fabriques existantes. Seule une partie des crédits de fabrique des territoires relève du programme 112.

Implantation des 382 fabriques de territoires

Source : réponse de l'ANCT au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

En parallèle, depuis 2021, 100 manufactures de proximité ont été labellisées et soutenues (directement par un soutien en dépenses de fonctionnement, d'investissement et indirectement via une aide à l'ingénierie) à hauteur de 250 000 euros annuels par manufacture, en moyenne pour 3 ans. Ces manufactures de proximité, tiers-lieux emblématiques pour la relocalisation de la production dans les territoires, sont réparties dans 16 régions et 64 départements. Sur les 100 manufactures labellisées, 48 sont situées en zones rurales, 39 en petites et moyennes villes, 18 en territoires prioritaires^34(*). Les principales filières représentées sont les métiers d'art (20 %), le réemploi (20 %) et le textile (10 %).

Implantation géographique des 100 lauréats « manufactures de proximité »

Source : réponse de l'ANCT au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

e) Le programme « territoires d'industrie » : des autorisations d'engagement reconduites

Lancé fin 2018 par le Premier Ministre, pour une durée initiale de 3 ans, et s'inscrivant dans une stratégie de tentative de reconquête industrielle du territoire, le programme « territoires d'industrie » (TI) a fait l'objet, en mai 2023, d'une annonce, par le Président de la République d'un renouvellement jusqu'en 2027.

Ce programme cherche à soutenir l'activité industrielle sur certains territoires, la formation et la mobilité des salariés, l'attractivité des métiers industriels et, dans la mesure du possible, la transition écologique des friches industrielles, ces sujets étant impactés par le débat, toujours en cours^35(*), sur le zéro artificialisation nette (ZAN).

Compte tenu de l'ensemble des éléments, 127 sites labellisés TI, portant 1 800 projets portés par 2 400 lauréats, font l'objet d'un accompagnement prioritaire de l'État, en lien avec Business France, la Banque des Territoires et les collectivités territoriales concernées. Concrètement, des moyens sont mobilisés en ingénierie et en investissements par l'État et les opérateurs impliqués afin d'accompagner la reconversion de friches industrielles (en lien avec le Fonds Friches), de favoriser l'acquisition de foncier et d'immobilier d'entreprise et, à terme, de sécuriser des chaînes d'approvisionnement.

Ces 127 sites sont répartis sur 20 territoires^36(*) dans le cadre d'un dispositif qualifié de « rebond industriel », pour lequel le programme 112 cofinance ainsi une cinquantaine de chefs de projets, ainsi que des mesures d'ingénierie à travers l'ANCT^37(*).

Le rapporteur spécial constate avec satisfaction l'augmenation des crédits fléchés vers les territoires d'industrie via le programme 149 (4 millions d'euros en AE et 5,5 millions d'euros en CP en 2025, contre 2 millions d'euros en AE comme en CP en 2024). Toutefois, il ne dispose pas à ce stade du détail de l'ensemble des crédits qui seront destinés au dispositif en 2025 et rappelle que le label TI n'est que très partiellement financé sur ce programme comme l'illustre le tableau suivant récapitulatnt l'origine, par programme, des crédits TI depuis 2019.

Origine par programme des principaux financements du dispositif
Territoires d'industrie depuis son lancement en 2019

(au 30 septembre 2024)

Programme	Action	Crédits engagés depuis 2019 (en millions d'euros)
112	Financement des chefs de projets	4,2
112	Ingénierie sur-mesure ANCT et partenariats	6
134	VTE et accélérateurs	4
363	Fonds d'accélération des investissements industriels dans les territoires - France Relance	712
424	AMI Rebond industriel - France 2030	35

Source : réponse de l'ANCT au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

f) Le volontariat territorial en administration également victime

Dans le cadre de l'Agenda rural, le Gouvernement a annoncé la mise en place, en 2021, du volontariat territorial en administration (VTA), dispositif permettant par des contrats de mission pour de jeunes diplômés de niveau bac + 2 minimum d'effectuer une mission de 12 à 18 mois au service du développement des projets de territoires ruraux (au-delà de 12 mois, le dispositif doit être financé par la collectivité). Le rapporteur spécial se réjouit de l'existence du dispositif tout en regrettant, comme les années précédentes, que le VTA ne puisse donner lieu à plus de 12 mois de financement, les plus petites collectivités n'ayant pas les moyens de compléter le financement.

Ce dispositif se poursuit dans le cadre de France Ruralités. Toutefois, l'enveloppe a été ramenée de 6 millions d'euros en 2024 à 4 millions d'euros en 2025, en AE comme en CP.

Le rapporteur spécial prend acte de la réduction des crédits alloués au dispositif tout en considérant, au regard de la contrainte budgétaire que le choix qui a été fait d'impacter l'un des deux volets seulement du dispositif est le plus judicieux : aucun « VTA expert^38(*) » ne sera financé en 2025, tandis que le volet « VTA jeune » bénéficiera du même financement qu'en 2024 (il se verra alloué l'intégralité des 4 millions d'euros ouverts).

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* ⁸ Loi n° 2019-753 du 22 juillet 2019 portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires.

* ⁹ Cf. Rapport général n° 115 (2022-2023), tome III, annexe 6, volume 2, de M. Bernard Delcros, déposé le 17 novembre 2022 sur le projet de loi de finances pour 2023 : Cohésion des territoires - Aménagement des territoires.

* ¹⁰ Le conseil d'administration de l'Agence a adopté ce budget rectificatif lors de sa séance du 20 juin 2024 et a arrêté le budget de l'ANCT à 205,83 millions d'euros en AE et 197,30 millions d'euros.

* ¹¹ Il s'agit en particulier de la participation de l'ANCT aux 22 programmes « Interreg 2021-2027 » qui sera sensiblement réduite en 2025.

* ¹² À cette trésorerie non fléchée, s'ajoutaient, à fin 2023, 44 millions d'euros de dispositifs dits fléchés (crédits relance, crédits du pass numérique, fonds de soutien à l'activité commerciale) et 138 millions d'euros correspondant à des versements à venir au titre du Plan France très haut débit, géré pour compte de tiers depuis le 1^er janvier 2023, hors budget de l'agence, soit un total de 200 millions d'euros.

* ¹³ Les conclusions de ce rapport d'information du 7 novembre 2024 peuvent être consultées en ligne.

* ¹⁴ Rapport d'information n° 337 (2023-2024) précité de M. Bernard Delcros, déposé le 14 février 2024, au nom de la commission des finances du Sénat, pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, intitulée « l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), un outil à consolider - exécution 2020 2022 ».

* ¹⁵ Le Gouvernement a souhaité, à partir de 2014, conforter la présence de centres-bourgs plus dynamiques dans les zones rurales ou périurbaines, considérant que la perte d'attractivité de nombreuses petites communes et villes moyennes est un phénomène qui touche tout autant la qualité de vie et la cohésion sociale que le développement économique local. 23 % de la population française vit dans des villes moyennes, et 26 % de l'emploi total, en France, y est concentré. Dans ce contexte, le Commissariat général à l'égalité des territoires - CGET (intégré depuis à l'Agence nationale de la cohésion des territoires - ANCT) a piloté, en partenariat avec la Direction de l'habitat, l'urbanisme et des paysages (DHUP) et l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat (ANAH), une expérimentation visant à donner aux collectivités territoriales des outils pour agir sur la revitalisation des centres-bourgs.

* ¹⁶ Au 30 juin 2024.

* ¹⁷ Afin d'inciter à l'embellissement de certains aménagements, l'association Paysage de France « distingue » chaque année depuis 2020 quatre endroits de France qu'elle considère comme « moches » : la médiatisation de cette démarche et le débat public qui en a résulté a grandement contribué à l'intégration du dispositif « entrées de ville » dans le deuxième volet d'ACV.

* ¹⁸ Les 11 nouvelles villes ACV ayant rejoint le programme au second semestre 2023 ou au premier semestre 2024 sont : Sin-le-Noble (Nord), Castelsarrasin (Tarn-et-Garonne), Hazebrouck (Nord), Saint-Gaudens (Haute-Garonne), Pontoise (Val-d'Oise), Châteaudun (Eure-et-Loir), Sélestat (Bas-Rhin), Saint-Louis de la Réunion, Brétigny-sur-Orge (Essonne), Frontignan (Hérault) et Annemasse (Haute-Savoie).

* ¹⁹ Le taux de vacance commerciale s'établit à 12,10 % dans les villes ACV en 2023 selon les données du Codata.

* ²⁰ Ce taux de vacance structurelle des communes ACV s'établit à 4,6 % en 2022 selon les données Lovac.

* ²¹ D'après le baromètre du centre-ville et des commerces.

* ²² Au sens de la grille communale de densité de l'Institut national de la statistique et des études économiques.

* ²³ C'est-à-dire de transporter le corps médical vers le patient.

* ²⁴ À ces 100 postes financés sur le programme 112 s'ajoutent 20 postes financés par le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA).

* ²⁵ Il s'agit des Hautes-Alpes, du Cantal, de Loir-et-Cher, de la Haute-Marne et des Vosges.

* ²⁶ I s'agit de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne.

* ²⁷ La Réunion et Mayotte.

* ²⁸ Instruction interministérielle IOML2320999 relative à la mise en oeuvre du programme « Villages d'Avenir ».

* ²⁹ À la suite de démissions, quatre postes demeurent vacants dans les départements des Landes, du Morbihan, de la Sarthe et de la Corse-du-Sud pour lesquels un processus de recrutement est en cours.

* ³⁰ Une micro-folie est une plateforme culturelle qui intègre un musée numérique au coeur d'un équipement déjà existant.

* ³¹ Un fablab est un lieu ouvert à des personnes pour les aider à formaliser un projet au stade de prototype.

* ³² Il s'agit d'un garage participatif - ou garage associatif- qui permet de réparer soi-même, ou de faire réparer, son véhicule à moindre coût.

* ³³ Il s'agit d'un atelier de fabrication numérique.

* ³⁴ Le total est supérieur à 100 car certaines manufactures peuvent être en quartier prioritaire de la ville et dans un ville moyenne simultanément.

* ³⁵ Une proposition de loi n° 124 (2024-2025) visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux a d'ailleurs été déposée au sénat par MM. Guislain Cambier et Jean-Baptiste Blanc, le 7 novembre 2024.

* ³⁶ Situés sur le Bassin Minier des Hauts-de-France, à Rodez, à Decazeville, dans l'Yonne, la Nièvre, la Creuse, le Haut-Jura, à Châteauroux, Issoudun, etc.

* ³⁷ Toutefois, l'essentiel des crédits provient du plan France 2030 ainsi que du fonds d'accélération des investissements industriels dans les territoires qui ne relèvent pas du présent programme.

* ³⁸ Le dispositif « VTA expert » consiste à verser à une collectivité les crédits pour rémunérer un VTA sur un sujet spécialisé avec un plafond de crédits porté de 20 000 à 30 000 euros pour prendre en charge une partie de sa rémunération, le défraiement de ses frais de déplacements et certains équipements de son poste.