EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Instauration de deux scrutins distincts pour l'élection des
conseillers d'arrondissement et des conseillers municipaux à Paris, Lyon
et Marseille
L'article 1er tend à réformer le mode de scrutin applicable aux élections municipales à Paris, Lyon et Marseille.
Il prévoit de dissocier l'élection des conseillers municipaux (ou de Paris) et des conseillers d'arrondissement, qui seraient élus selon deux scrutins distincts organisés le même jour. Serait instaurée une prime majoritaire dérogatoire de 25 % (contre 50 % en droit commun) pour l'élection des membres du conseil central qui, par ailleurs, ne seraient plus nécessairement conseillers d'arrondissement.
La commission a estimé que cette réforme, qui soulève d'innombrables difficultés juridiques et pratiques, avait été élaborée dans la précipitation, sans consultation des acteurs et sans l'inscrire dans une réflexion globale sur le rôle et les compétences des échelons de proximité que constituent les arrondissements.
Pour l'ensemble des raisons exposées ci-avant, la commission n'a pas adopté cet article.
1. Les villes de Paris, Lyon et Marseille sont dotées, depuis 1982, d'une organisation administrative et d'un mode de scrutin particuliers
La loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale, aujourd'hui codifiée dans le code général des collectivités territoriales (CGCT), a doté les villes de Paris, Lyon et Marseille d'une organisation administrative particulière, reposant sur des arrondissements et des secteurs.
En application de l'article L. 261 du code électoral, les élections ont lieu à l'échelle de l'arrondissement : les électeurs votent pour des listes de candidats à la mairie d'arrondissement ou de secteur. Chaque arrondissement envoie à son tour des membres au conseil municipal ou de Paris, dont le nombre varie en fonction de son poids démographique50(*).
Les conseillers d'arrondissement sont, en application de l'article L. 271 du code électoral, élus en même temps que les conseillers municipaux, par un scrutin unique.
Aux termes de l'article L. 272 du code électoral, « [l]'élection des membres du Conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et de Marseille et celle des conseillers d'arrondissement ont lieu dans les conditions » de droit commun applicables aux communes de plus de 1 000 habitants (avec application d'une prime majoritaire de 50 %), sous réserve de certaines dispositions particulières.
L'article L. 272-5 code électoral, qui précise les règles relatives à l'attribution des sièges, dispose « [qu'une] fois effectuée l'attribution des sièges de membre du Conseil de Paris ou du conseil municipal en application des dispositions de l'article L. 262, les sièges de conseiller d'arrondissement sont répartis dans les mêmes conditions entre les listes. Pour chacune d'elles, ils sont attribués dans l'ordre de présentation en commençant par le premier des candidats non proclamé élu membre du Conseil de Paris ou du conseil municipal ».
Ce sont les conseillers municipaux (ou de Paris) qui désignent ensuite, parmi eux, le maire de la commune.
Par un bulletin de vote unique, sont ainsi élus les membres du conseil municipal, des conseils d'arrondissement et des conseillers communautaires.
2. Le dispositif proposé : instaurer deux scrutins distincts pour les élections au conseil d'arrondissement et au conseil municipal
L'article 1er prévoit, en modifiant plusieurs dispositions du code électoral, une dissociation des élections au conseil d'arrondissement et des élections au conseil municipal.
Il entend, à cet effet, supprimer le principe, inscrit à l'article L. 261 du code électoral, selon lequel l'élection des membres du conseil municipal dans ces trois villes a lieu par secteur. Il compléterait, parallèlement, l'article L. 271 du code électoral pour préciser que ces deux « scrutins distincts » ont lieu en même temps.
Les conseillers municipaux de ces trois villes, ainsi que leur maire, seraient donc élus dans les mêmes conditions que l'ensemble des communes de plus de 1 000 habitants.
Toutefois, un nouvel article L. 272-4-1 du code électoral serait introduit, pour prévoir l'application d'une prime majoritaire de 25 % dérogatoire par rapport au droit commun (qui la fixe à 50 %, en application de l'article L. 262 du code électoral).
Les conseillers d'arrondissement seraient également élus dans les conditions de droit commun, mais avec application d'une prime majoritaire de 50 %.
Les candidats pourraient, sans en avoir l'obligation, se présenter à la fois aux élections à l'échelle de l'arrondissement et aux élections à l'échelle municipale (nouvelle rédaction de l'article L. 272-3). Toutefois, un candidat ne pourrait pas à la fois se présenter au conseil municipal de Lyon ou Marseille ou au conseil de Paris et au conseil d'arrondissement d'une autre de ces trois communes.
3. La position de la commission : une réforme qui, préparée dans la précipitation et sans concertation, soulève de nombreuses difficultés juridiques et pratiques
Comme l'ont fait apparaître les travaux et les consultations menés par la rapporteure, la réforme prévue par la proposition de loi soulève de très nombreuses difficultés, tant sur le plan juridique que pratique et matériel.
En premier lieu, la commission estime que, à rebours du rapprochement avec le droit commun annoncé, le dispositif introduit une rupture d'égalité entre les communes en prévoyant l'application d'une prime majoritaire dérogatoire de 25 % pour l'élections des conseillers municipaux. Ce choix est d'autant plus problématique que la proposition de loi ne modifie pas, parallèlement, la prime majoritaire de 50 % applicable à l'élection des conseillers de la métropole du Grand Paris et de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, conduisant à l'application d'une prime différente pour l'attribution des sièges au conseil municipal et au conseil communautaire.
En deuxième lieu, la réforme risque de porter atteinte aux principes d'intelligibilité et de sincérité du scrutin, puisqu'elle conduirait à l'organisation de deux - voire, à Lyon, de trois - scrutins le même jour. Cette situation, a fortiori si la réforme a vocation à s'appliquer aux élections municipales de mars 2026, semble incompatible avec l'objectif d'intelligibilité du scrutin et risque de créer de la confusion préjudiciable aux candidats comme aux électeurs.
Parallèlement, la direction des moyens de l'administration territoriale et de l'encadrement supérieur (DMATES) a indiqué à la rapporteure combien l'entrée en vigueur de cette réforme dans quelques mois est susceptible de fragiliser la capacité des pouvoirs public à garantir le déroulement du scrutin dans de bonnes conditions.
En troisième lieu, la dissociation des scrutins aurait des conséquences significatives sur la tenue des comptes de compagne (qui devront être séparés en cas de candidatures parallèles), avec d'importantes difficultés pour les candidats, qui devront différencier les dépenses effectuées au titre de la campagne pour la mairie et celle pour l'arrondissement, dont les enjeux sont pourtant intimement liés.
Outre le coût organisationnel, la réforme aurait un coût financier non négligeable, principalement en raison de l'accroissement du nombre d'élus qui pourrait résulter de l'absence d'automaticité entre les mandats de conseiller municipal et de conseiller d'arrondissement.
En quatrième lieu, la commission a regretté qu'une telle modification du mode du scrutin, puisqu'elle a été préparée dans la précipitation, n'ait pas pris en considération le rôle essentiel des conseillers d'arrondissement, en tant qu'échelon de proximité auquel sont attachés les électeurs. Avec le modèle retenu par la proposition de loi, les arrondissements ne seraient plus nécessairement représentés au conseil central, portant atteinte à la prise en compte de leurs besoins et spécificités. La réforme, en se concentrant sur le régime électoral, élude totalement l'enjeu, pourtant crucial, de la répartition des compétences entre mairie centrale et mairies d'arrondissement.
Prenant acte de l'ensemble de ces difficultés, et constatant que la proposition de loi ne permettait pas d'atteindre les objectifs assignés par ses auteurs, la commission n'a pas adopté l'article 1er.
La commission n'a pas adopté l'article 1er.
Article 1er
bis
Élection des conseillers métropolitains à
l'échelle du conseil municipal de Marseille et du conseil de
Paris
Tirant les conséquences de la dissociation des élections au conseil d'arrondissement et au conseil municipal, l'article 1er bis prévoit que les conseillers métropolitains de Paris et Marseille sont élus, dans les conditions de droit commun applicables aux communes de plus de 1 000 habitants, en même temps et sur la même liste que les candidats au conseil municipal (ou conseil de Paris).
En cohérence avec sa position globale sur la proposition de loi, la commission n'a pas adopté cet article.
1. Le droit existant : le « fléchage » des conseillers communautaires lors des élections à l'échelle des arrondissements
1.1. L'élection des conseillers communautaires dans les communes de plus de 1 000 habitants : le principe « un bulletin, deux listes »
Le mode de désignation des conseillers communautaires dans les communes de plus de 1 000 habitants, tel qu'il est actuellement prévu par le code électoral51(*), résulte de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.
Dans ces communes, depuis le renouvellement général de 2014, les conseillers communautaires sont élus au suffrage universel direct, en même temps que les conseillers municipaux, via un système de « fléchage »52(*). L'électeur choisit ainsi, le même jour et sur un même bulletin de vote, les élus de la commune et ceux de l'intercommunalité.
La liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire (dite « liste intercommunale ») doit figurer « de manière distincte sur le même bulletin que la liste des candidats au conseil municipal dont elle est issue »53(*).
Cette liste doit en outre, en application de l'article L. 273-9 du code électoral, répondre à plusieurs règles :
- elle doit respecter la règle de la parité ;
- elle doit comporter un nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir, augmenté d'un candidat si ce nombre est inférieur à cinq et de deux si ce nombre est supérieur à cinq54(*) ;
- l'ordre de présentation des candidats figurant sur la liste doit respecter l'ordre de présentation de la liste municipale, et le premier quart (en tête de liste) des candidats doit figurer de façon identique, de la même manière et dans le même ordre sur les deux listes ;
- les candidats au conseil communautaire doivent figurer dans les trois premiers cinquièmes de la liste des candidats au conseil municipal.
1.2. L'application de ce principe à l'élection des conseillers métropolitains de Paris et Marseille
À Paris et Marseille, conformément à l'article L. 273-7 du code électoral, le représentant de l'État répartit les sièges de conseillers communautaires entre les secteurs, en fonction de leur population respective, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.
Dans chaque arrondissement, l'électeur dispose ainsi d'un unique bulletin de vote sur lequel figure, d'une part, la liste des candidats au conseil d'arrondissement et au conseil municipal et, d'autre part, la liste des candidats au conseil communautaire. Les voix permettant d'élire les conseillers métropolitains sont donc décomptées au sein de chaque arrondissement.
En conséquence, selon l'ordre de présentation des candidats au conseil métropolitain retenu, un conseiller communautaire peut n'être que conseiller d'arrondissement et non conseiller municipal55(*). Toutefois, lors de l'élection, les conseillers métropolitains sont bien fléchés à partir de la liste des candidats au conseil municipal.
Les conseillers métropolitains de Lyon sont, quant à eux, élus dans le cadre d'un scrutin de liste à la proportionnelle avec prime majoritaire, qui a lieu en même temps que le renouvellement général des conseils municipaux (articles L. 224-1 et L. 224-2 du code électoral).
2. Le dispositif proposé : prévoir l'élection des conseillers métropolitains de Paris et Marseille à l'échelle du conseil central
L'article 1er bis, en modifiant plusieurs articles du titre V (« Dispositions spéciales à l'élection des conseillers communautaires ») du livre Ier du code électoral, aligne le mode de désignation des conseillers métropolitains de Paris et Marseille sur le droit commun.
Il procède, à cet effet, à la suppression des références, au sein des articles concernés, aux conseillers d'arrondissement, afin de tenir compte de la disparition de l'hypothèse dans laquelle un conseiller d'arrondissement pourrait être élu au conseil communautaire sans être membre du conseil municipal (ou du conseil de Paris).
3. Soulevant d'importantes difficultés, ce dispositif n'a pas été adopté par la commission, conformément à sa position globale sur la proposition de loi
En l'état, la commission a relevé que la proposition de loi introduirait une distorsion de représentation problématique entre conseil municipal et conseil communautaire, soulevant d'importantes difficultés d'application.
En effet, l'article 1er prévoit, pour l'élection des conseillers municipaux de Marseille et Lyon et des conseillers de Paris, l'application d'une prime majoritaire dérogation fixée à 25 % (contre 50 % en droit commun, en application de l'article L. 262 du code électoral).
Toutefois, la proposition de loi ne procède à aucune modification de l'article L. 273-8 du code électoral, qui prévoit que les sièges de conseiller communautaire sont répartis entre les listes selon les règles prévues par l'article L. 262 du même code. Dès lors, la liste gagnante continuerait de se voir octroyer la moitié des sièges au conseil communautaire (prime majoritaire de 50 %).
Il en résulterait l'application d'une prime majoritaire différente pour l'attribution des sièges au conseil municipal et au conseil communautaire, situation que la commission a jugée incohérente et de nature à créer une distorsion de représentation ainsi que des difficultés pratiques, puisqu'il serait potentiellement impossible de pourvoir les sièges au conseil communautaire, faute d'un nombre suffisant d'élus sur la liste arrivée en tête à l'élection municipale (étant donné que les conseillers communautaires devraient obligatoirement être conseillers municipaux comme le prévoit l'article L. 273-4 du code électoral).
Ainsi, en cohérence par sa position globale sur la proposition de loi, la commission n'a pas adopté l'article 1er bis.
La commission n'a pas adopté l'article 1er bis.
Article 1er
ter
Augmentation du nombre de conseillers municipaux à Marseille
L'article 1er ter prévoit de porter de 101 à 111 le nombre de conseillers municipaux à Marseille.
En effet, l'application du « fléchage » de droit commun pour l'élection des conseillers métropolitains à Marseille rendrait le nombre de sièges attribués à la commune au conseil métropolitain (102) supérieur au nombre de conseillers municipaux (101).
Afin de pallier cette difficulté, tout en prévoyant une « marge » de sécurité - en cas d'augmentation future du nombre de sièges attribués à la commune ou de vacance en cours de mandat -, cet article augmente de dix sièges l'effectif du conseil municipal de Marseille.
En cohérence avec sa position globale sur la proposition de loi, la commission n'a pas adopté cet article.
L'élection des conseillers métropolitains de Paris, Lyon et Marseille selon le mécanisme du « fléchage » de droit commun applicable aux communes de plus de 1 000 habitants, prévue par l'article 1er bis, conduirait à élire ces conseillers communautaires directement parmi les membres du conseil municipal (ou de Paris).
Ce faisant, le nombre de conseillers municipaux de Marseille (101) serait inférieur au nombre de sièges dont dispose la commune au conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence (102).
En effet, la répartition des sièges entre les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre s'opère dans les conditions prévues à l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) et résulte essentiellement d'un critère démographique.
L'article 1er ter propose ainsi, en modifiant l'article L. 2513-1 du CGCT, d'augmenter de dix sièges l'effectif du conseil municipal de Marseille, le portant à 111.
Le dispositif permettrait ainsi à Marseille de pourvoir la totalité des sièges dont elle dispose au conseil métropolitain, tout en garantissant à la commune non seulement la faculté de remplacer des vacances qui pourraient éventuellement survenir en cours de mandat, mais aussi de faire face à d'éventuelles évolutions démographiques futures qui augmenteraient encore le nombre de ses sièges au conseil métropolitain.
Toutefois, en cohérence avec sa position globale sur la proposition de loi, la commission n'a pas adopté cet article.
La commission n'a pas adopté l'article 1er ter.
Article
2
Fixation du nombre de sièges attribués à chaque
conseil d'arrondissement
Afin de tirer les conséquences de la dissociation entre les élections aux conseils d'arrondissement et les élections aux conseils centraux de Paris, Lyon et Marseille, l'article 2 tend à fixer le nombre de sièges que compte chaque conseil d'arrondissement ou de secteur de ces trois villes.
En cohérence avec sa position globale sur la proposition de loi, la commission n'a pas adopté cet article.
1. Le droit existant : la répartition des sièges au conseil central entre les différents arrondissements
En application de l'article L. 2511-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT), issu de l'article 2 de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982, les communes de Paris, Marseille et Lyon sont respectivement divisées en 20, 16 et neuf arrondissements municipaux.
Aujourd'hui, la composition des secteurs varie sensiblement dans chacune de ces trois villes :
- à Paris, en principe, chaque secteur correspond à un arrondissement. Toutefois, depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2017-257 du 28 février 201756(*), les quatre premiers arrondissements sont regroupés au sein d'un même secteur, doté d'un conseil d'arrondissement unique ;
- à Lyon, chacun des neufs arrondissements correspond à un secteur ;
- à Marseille, chacun des seize secteurs comprend deux arrondissements.
Annexés au code électoral, les tableaux n° 2, 3 et 4 fixent, pour les trois villes, le nombre de sièges de conseillers de Paris ou de conseillers municipaux dont dispose chaque secteur.
Le nombre de sièges dont dispose chaque conseil d'arrondissement ou de secteur est ensuite déterminé dans les conditions prévues au second alinéa l'article L. 2511-8 du CGCT : il est égal au « double de celui des conseillers municipaux ou conseillers de Paris, sans toutefois pouvoir être inférieur à dix ni supérieur à quarante ».
2. La prise en compte de la dissociation des scrutins : la fixation du nombre de sièges dans chaque conseil d'arrondissement
L'article 2 modifie les tableaux n° 2, 3 et 4 annexés au code électoral, afin de fixer le nombre de sièges que comporte chaque conseil d'arrondissement ou de secteur de chacune des trois villes.
Il tend également à supprimer le second alinéa de l'article L. 2511-8 du CGCT, puisqu'il n'y a plus lieu, en raison de la dissociation des élections, de déterminer le nombre de conseillers d'arrondissement à partir du nombre de conseillers municipaux dont dispose le conseil d'arrondissement ou de secteur.
3. La position de la commission
En cohérence avec sa position globale sur la proposition de loi, la commission n'a pas adopté cet article.
La commission n'a pas adopté l'article 2.
Article
3
Participation des maires d'arrondissement au conseil central
L'article 3 tend, à titre principal, à ouvrir la faculté aux maires d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille d'assister au conseil municipal (ou conseil de Paris), même s'ils n'en sont pas membres.
En cohérence avec sa position globale sur la proposition de loi, la commission n'a pas adopté cet article.
1. Les compétences des maires et des conseils d'arrondissement
1.1. La répartition des compétences entre le conseil central et les conseils d'arrondissement
Tandis que les conseils municipaux disposent de la clause de compétence générale, les conseils d'arrondissement - qui ne sont pas dotés d'un budget et d'une personnalité morale propres - ne bénéficient que de compétences d'attribution.
Aux termes de l'article L. 2511-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), en effet, « [l]es affaires de la Ville de Paris sont réglées par le conseil de Paris et celles des communes de Marseille et Lyon par un conseil municipal. Pour certaines attributions limitativement définies au présent chapitre, les affaires de ces trois collectivités territoriales sont réglées par des conseils d'arrondissement. »
D'après la direction générale des collectivités locales (DGCL), l'organisation de la répartition des compétences en vigueur « vise à concilier la gestion de proximité avec la cohérence des politiques municipales globales ».
Ainsi, les conseils et maires d'arrondissement exercent des compétences consultatives, délibératives et de gestion. Les mairies d'arrondissement interviennent sur des sujets locaux comme la gestion des équipements de proximité (écoles, équipements sportifs, espaces verts), l'attribution de subventions aux associations de quartier ou encore l'affectation d'une partie des logements sociaux. Elles émettent également des avis sur les projets d'urbanisme ou d'aménagement avant leur adoption par le conseil municipal ou le conseil de Paris.
Par ailleurs, les maires d'arrondissement disposent de certaines compétences déléguées par le maire central, notamment pour la présidence de la caisse des écoles ou la gestion de marchés publics de faible montant.
Parallèlement, les conseils municipaux conservent des compétences essentielles pour assurer la cohésion et l'homogénéité des politiques publiques sur l'ensemble de la ville. Ils décident des grandes orientations budgétaires, votent les dépenses d'investissement et gèrent les services qui dépassent le cadre local d'un arrondissement, comme la propreté, les transports ou la sécurité (notamment à Paris, avec le rôle particulier du préfet de police). Le conseil municipal coordonne également les travaux d'infrastructures majeurs, assure la planification urbaine globale et joue un rôle clé dans les relations avec les institutions régionales et nationales.
1.2. Les prérogatives des maires d'arrondissement
Le maire d'arrondissement dispose des compétences d'attribution suivantes :
- il dispose de compétences en matière d'état civil, à l'exception de l'inscription et la radiation des listes électorales57(*) ;
- il préside la caisse des écoles58(*) ;
- il dispose de compétences en matière budgétaire dans les conditions définies par les articles L. 2511-41 et suivants du CGCT ;
- il dispose d'une compétence d'attribution de logements sociaux : il peut, dans les conditions prévues à l'article L. 2511-20 du CGCT, décider de l'attribution de 50 % du parc immobilier locatif relevant de la commune (ou la Ville de Paris) et qui est situé dans le ressort de l'arrondissement.
2. Garantir la présence des maires d'arrondissement au conseil municipal pour préserver la cohérence des politiques municipales
En ce qu'elle tend à dissocier les mandats de conseiller municipal (ou de Paris) et de conseiller d'arrondissement, la proposition de loi (article 1er) rend envisageable l'hypothèse dans laquelle le maire d'arrondissement ne siégerait pas au conseil central.
Afin de pallier les difficultés qui pourraient résulter d'une telle situation, l'article 3 entend créer, au sein du code général des collectivités territoriales (CGCT), un nouvel article L. 2511-26-1 octroyant la possibilité au maire d'arrondissement « d'assister au conseil de Paris ou au conseil municipal, même s'il n'en est pas membre ».
Le dispositif prévoit que le maire d'arrondissement peut être entendu à sa demande - ou représenté par l'un de ses adjoints ou tout autre membre du conseil municipal - sur les affaires relatives à son arrondissement.
3. Conformément à sa position globale sur la proposition de loi, la commission n'a pas adopté cet article
La commission juge regrettable l'affaiblissement de la représentation des arrondissements qu'entraînerait la dissociation des élections au conseil d'arrondissement et au conseil central. Cette configuration vient en effet affaiblir un échelon de proximité essentiel et auquel sont attachés les citoyens de ces trois villes.
En cohérence avec sa position globale sur la proposition de loi, elle n'a donc pas adopté l'article 3.
La commission n'a pas adopté l'article 3.
Article
4
Entrée en vigueur de la réforme à compter des
prochaines élections municipales
L'article 4 précise que la réforme du mode de scrutin à Paris, Lyon et Marseille s'applique à compter du prochain renouvellement des conseils municipaux, prévu en mars 2026.
Jugeant irréaliste, au regard de l'ensemble des enjeux et des difficultés qu'elle soulève, la mise en oeuvre d'une réforme d'une telle ampleur à quelques mois du scrutin, la commission n'a pas adopté cet article, en cohérence avec sa position globale sur la proposition.
Si elle n'est pas impossible juridiquement, l'entrée en vigueur, à quelques mois du scrutin, d'une telle réforme électorale, apparaît à la fois irréaliste sur le plan pratique et irresponsable sur le plan démocratique.
En effet, si l'article L. 567-1 A du code électoral59(*) impose un délai d'un an entre la modification du régime électoral et le premier tour du scrutin, il s'agit d'une norme de valeur législative à laquelle il est loisible au législateur de déroger.
Il n'en demeure pas moins, en l'espèce, que l'entrée en vigueur de la présente proposition de loi à compter du prochain scrutin - prévu en mars 2026 - conduirait à une modification substantielle du régime électoral à seulement quelques mois du début de la période pré-électorale, laquelle commencera à courir à compter du mois de septembre 2025.
Sur les plans pratique et matériel, en effet, l'organisation simultanée de plusieurs scrutins et l'ensemble des adaptations qu'elle implique risquent d'entraver la capacité des pouvoirs publics (administrations centrales, services déconcentrés, mairies, etc.) à garantir la bonne tenue des opérations électorales. Interrogée par la rapporteure, la direction des moyens de l'administration territoriale et de l'encadrement supérieur (DMATES) a précisément estimé, à cet égard, que la réforme à mettre oeuvre dans « des délais particulièrement contraints est de nature à fragiliser la capacité des pouvoirs publics à organiser ces scrutins dans des conditions matérielles satisfaisantes ».
Sur le plan démocratique, l'entrée en vigueur de cette réforme dès 2026 n'est pas de nature à laisser suffisamment de temps aux candidats et aux électeurs pour s'approprier les nouvelles règles et s'y adapter. De ce point de vue, l'application de la réforme à compter des prochaines élections municipales pourrait être regardée comme portant atteinte à l'intelligibilité et la sincérité du scrutin.
La commission a ainsi jugé qu'une réforme revêtant une telle importance pour les territoires concernés et leurs habitants ne peut entrer en vigueur à une date aussi rapprochée des prochaines élections.
Pour l'ensemble de ces raisons et par cohérence avec sa position globale sur la proposition de loi, la commission n'a pas adopté l'article 4.
La commission n'a pas adopté l'article 4.
Article
5
Demande de rapport relatif à la
répartition des compétences entre la mairie centre et les mairies
d'arrondissement à Paris, Lyon et Marseille
L'article 5 tend à prévoir la remise par le Gouvernement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, d'un rapport au Parlement évaluant la possibilité de transférer des compétences de la mairie centre aux mairies d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille.
Conformément à sa position traditionnelle s'agissant des demandes de rapport et par cohérence avec sa position globale sur la proposition de loi, la commission n'a pas adopté cet article.
La demande de remise au Parlement d'un rapport relatif à la répartition des compétences entre les mairies centrales et les mairies d'arrondissement témoigne de l'impréparation et des lacunes de la méthode suivie pour l'élaboration de la réforme du mode de scrutin prévue par la proposition de loi.
La commission a en effet souligné, en s'appuyant sur le travail de consultation d'ampleur conduit par sa rapporteure, combien cette réforme avait été conçue dans la précipitation, sans même associer les élus concernés.
Or, de l'avis quasi-unanime des maires et des maires d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille entendus par la rapporteure, une réforme du mode de scrutin dans ces communes n'aurait de sens qu'à condition de l'inscrire dans un travail de réflexion globale sur le statut, le rôle et les compétences des mairies d'arrondissement.
Partageant pleinement ce constat, la commission a considéré que l'enjeu de la répartition des compétences entre les mairies centrales, d'une part, et les mairies d'arrondissement et les métropoles, d'autre part, méritait de faire l'objet d'une réflexion spécifique et de long terme, en étroite relation avec les élus des territoires concernés. Dans cette perspective, la commission estime d'ailleurs qu'un tel travail pourrait conduire à envisager des pistes d'évolution et de réforme différentes pour ces trois villes, eu égard aux différences profondes qui existent aujourd'hui entre elles.
Au surplus, la commission considère de façon constante que des demandes de rapports n'ont pas à figurer au sein d'une loi.
La commission n'a pas adopté l'article 5.
Article
6
Création d'une conférence des maires à Paris, Lyon et
Marseille
Issu d'un amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, l'article 6 tend à créer, à Paris, Lyon et Marseille, une conférence des maires.
Réunissant l'ensemble des maires d'arrondissements ou de secteurs et présidée par le maire de la commune, elle aurait vocation à devenir une instance de coordination des politiques publiques locales à l'échelle communale.
En cohérence avec sa position globale sur la proposition de loi, la commission n'a pas adopté l'article 6.
1. L'introduction d'une instance de coordination destinée à pallier l'absence de représentativité des arrondissements au conseil central
L'article 1er tend, en réformant le mode de scrutin applicable à la Ville de Paris et aux communes de Lyon et Marseille, à dissocier les élections des conseillers municipaux (ou conseillers de Paris) de celle des conseillers d'arrondissement.
En rompant l'automaticité du lien entre le mandat de membre du conseil central et celui de conseiller d'arrondissement60(*), l'évolution proposée affaiblirait la représentation des arrondissements ou secteurs au conseil municipal.
Les députés ont donc estimé que l'introduction de mécanismes destinés à assurer la coordination et garantir la cohérence entre les décisions prises à l'échelle municipale et l'action des maires d'arrondissement ou de secteur était de nature à pallier ces difficultés.
Dans cette perspective, a été introduit, lors de l'examen de la proposition de loi en commission61(*), un article 6 visant à instaurer une « conférence des maires » à Paris. Le dispositif a été étendu aux communes de Lyon et de Marseille par l'adoption de plusieurs amendements en séance publique62(*).
Cette instance63(*), au sein de laquelle il pourrait être débattu de « tout sujet d'intérêt municipal », comprendrait tous les maires d'arrondissement et serait présidée de droit par le maire central. Elle se réunirait au moins une fois par an, « à l'initiative du maire de la ville ou de la moitié des maires d'arrondissement, sur un ordre du jour déterminé ».
2. En cohérence avec sa position sur l'ensemble de la proposition de loi, la commission n'a pas adopté cet article
La création de cette instance est justifiée par la dissociation entre les mandats de conseiller municipal (ou de Paris) et de conseiller d'arrondissement, qui ne garantit pas, a fortiori, la présence du maire d'arrondissement au conseil municipal.
D'une part, la commission a relevé que la création d'une « conférence des maires » vise à compenser l'affaiblissement de la représentation des arrondissements au conseil central, jugée susceptible de porter atteinte à l'équilibre et l'équité des politiques municipales en raison de l'effacement de cet échelon de proximité.
L'instance dont la création est proposée semble inspirée de la conférence métropolitaine des maires de la Métropole de Lyon, sans pour autant être dotée d'un rôle et de compétences - y compris consultatives - véritables.
La conférence métropolitaine des maires de la Métropole de Lyon (article L. 3633-2 et L. 3633-3 du code général des collectivités territoriales)
La conférence métropolitaine des maires est l'instance de coordination entre la Métropole de Lyon et les communes situées sur son territoire, rassemblant l'ensemble des maires. Il peut y être débattu de tous sujets d'intérêt métropolitain ou relatifs à l'harmonisation de l'action de ces collectivités.
Préalablement à leur adoption par le conseil de la métropole, la conférence métropolitaine des maires est saisie, pour avis, des actes suivants :
- le plan local d'urbanisme et de l'habitat ;
- le plan climat-air-énergie territorial ;
- le programme local d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées ;
- le programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés ;
- le schéma métropolitain des enseignements artistiques ;
- les schémas d'organisation sociale et médico-sociale.
La conférence métropolitaine des maires est également amenée à rendre un avis, préalablement à celui rendu par le conseil de la métropole, sur le projet de schéma de cohérence territoriale et sur le projet de plan de déplacements urbains.
Les projets de délibération du budget primitif de la Métropole de Lyon et ceux ayant trait aux dotations financières aux communes situées sur son territoire sont présentés pour information à la conférence métropolitaine des maires préalablement à leur adoption par le conseil de la métropole.
En outre, la conférence élabore, dans les neuf mois qui suivent chaque renouvellement général des conseils municipaux, un projet de pacte de cohérence métropolitain entre la métropole et les communes situées sur son territoire. Ce projet propose une stratégie de délégation de compétences de la Métropole de Lyon aux communes situées sur son territoire. Dans les mêmes conditions, celui-ci propose une stratégie de délégation de certaines compétences des communes à la Métropole de Lyon.
D'autre part, la commission a souligné l'absence d'opérationnalité du dispositif qui, alors qu'il concerne à la fois Paris, Lyon et Marseille, a été placé dans une partie du code général des collectivités territoriales spécifiquement consacrée à la Ville de Paris64(*). L'article prévoit, au surplus, que les modalités de fonctionnement de la conférence des maires instituée au sein de chacune des trois communes « sont déterminées par le règlement intérieur du conseil de Paris ».
En tout état de cause, et par cohérence avec sa position globale sur la proposition de loi, la commission n'a pas adopté cet article.
La commission n'a pas adopté l'article 6.
* 50 Aux articles L. 2512-13 (pour Paris) et L. 2513-1 (pour Lyon et Marseille) figurent des tableaux qui fixent le nombre de sièges attribués à chaque arrondissement.
* 51 Au chapitre II du titre V du livre Ier du code électoral.
* 52 Article L. 273-6 du code électoral.
* 53 Article L. 273-8 du code électoral.
* 54 Dans le cas, par exemple, d'une commune qui ne dispose que d'un siège au conseil communautaire, la liste devra comporter deux candidats.
* 55 Ce cas peut en particulier se présenter dans l'hypothèse où il figure en bas de la liste de candidats au conseil municipal, mais en haut de la liste de candidats au conseil métropolitain
* 56 Loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain.
* 57 Article L. 2511-26 du code général des collectivités territoriales.
* 58 Article L. 2511-29 du code général des collectivités territoriales.
* 59 Introduit par l'article 13 de la loi n° 2019-1269 du 2 décembre 2019 visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral, cet article dispose que : « Il ne peut être procédé à une modification du régime électoral ou du périmètre des circonscriptions dans l'année qui précède le premier tour d'un scrutin ».
* 60 La réforme proposée rend donc possible une situation dans laquelle un maire d'arrondissement ne siégerait pas au conseil municipal (ou conseil de Paris).
* 61 Par l'adoption d'un amendement CL32 du député Jean Lassucq.
* 62 Amendements n° 47 d'Emmanuel Maurel et n° 51 d'Emmanuel Grégoire.
* 63 Qui serait régie par un nouvel article L. 2512-5-1 du code général des collectivités territoriales.
* 64 Au sein du chapitre II (« Dispositions spécifiques à la Ville de Paris » du titre Ier du livre V de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales.