Proposition de loi visant à réformer le mode d'élection des membres du conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et Marseille

EXAMEN EN COMMISSION

MARDI 8 JUILLET 2025

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons le rapport de notre collègue Lauriane Josende sur la proposition de loi visant à réformer le mode d'élection des membres du conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et Marseille, en nouvelle lecture.

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - Il y a un peu plus d'un mois, le Sénat rejetait massivement la proposition de loi visant à réformer le mode d'élection des membres du conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et Marseille, par 218 voix contre et seulement 97 voix pour, en raison des nombreuses difficultés posées par la réforme envisagée, qui a été élaborée sans concertation avec les élus locaux concernés et que certains ici ont qualifié de réforme « ni faite ni à faire ».

Je ne reviendrai pas sur l'ensemble des problèmes présentés par cette proposition de loi, car je les ai déjà longuement exposés lors de nos débats, au cours de la première lecture.

À la suite du rejet pourtant très net du texte par le Sénat, le Gouvernement a annoncé son souhait de convoquer une commission mixte paritaire (CMP), dans l'espoir que le Sénat et l'Assemblée nationale parviennent à un accord.

À cette occasion, j'ai longuement échangé avec le rapporteur de l'Assemblée nationale, Jean-Paul Mattei, dans un esprit plutôt constructif. Face aux nombreuses difficultés mises en lumière par le Sénat durant l'examen du texte en première lecture, mon homologue député a formulé plusieurs propositions visant à résoudre certaines d'entre elles. Il a ainsi proposé, d'une part, d'écarter Lyon du champ de la réforme, compte tenu des difficultés particulièrement importantes qu'y poserait son application - en raison des élections métropolitaines et donc de l'organisation de trois scrutins simultanés -, et, d'autre part, de prévoir que les maires d'arrondissement soient membres de droit du conseil municipal, afin d'éviter que certains arrondissements n'y soient pas représentés et soient privés de la possibilité de relayer les difficultés rencontrées sur leur territoire auprès de l'instance décisionnaire de la collectivité.

Ces propositions ne m'ont toutefois pas parues de nature à emporter l'adhésion du Sénat. Elles ne résolvaient pas, en effet, l'ensemble des difficultés posées par la proposition de loi, loin s'en faut, qu'il s'agisse du problème de la rupture d'égalité avec les autres communes, en raison de l'application d'une prime majoritaire dérogatoire de 25 %, du risque d'atteinte à la lisibilité du scrutin, du coût financier ou encore des problèmes pratiques d'organisation de plusieurs élections en même temps.

En outre, ces propositions m'apparaissaient particulièrement fragiles juridiquement. Je pense notamment à l'intégration de droit des maires d'arrondissement au sein des conseils municipaux. L'objet de cette proposition était certes louable - éviter une déconnexion entre la mairie centrale et les arrondissements -, mais elle est de nature à faire coexister, au sein de l'organe délibérant d'une collectivité territoriale, des membres élus à l'échelle des communes et des membres désignés - même s'ils sont élus à l'échelle de leur arrondissement -, ce qui paraît particulièrement sensible au regard de la libre administration des collectivités territoriales. Les conflits de légitimité qui auraient pu découler de la coexistence de deux catégories de membres auraient également pu créer de nouvelles difficultés.

Dans ces conditions, il ne nous a pas été possible de proposer un texte de compromis aux membres de la CMP, laquelle n'a donc pas pu trouver d'accord sur ce texte.

À la suite de cette CMP non conclusive, le Gouvernement a annoncé son souhait de poursuivre la navette parlementaire et d'inscrire le texte en nouvelle lecture, avant la fin de la session extraordinaire.

Je regrette profondément ce que l'on peut qualifier de passage en force, alors même que le Gouvernement s'était engagé à ne pas persévérer dans cette voie en cas de désaccord entre les deux assemblées.

Interrogé en séance à ce sujet par Mathieu Darnaud le 19 février dernier, lors d'une séance de questions au Gouvernement, le Premier ministre François Bayrou s'était en effet engagé à ne pas passer outre l'avis de la chambre des territoires et avait répondu : « [...] seul le Parlement sera souverain - pas le Gouvernement ! Je n'imagine pas qu'un texte puisse être adopté sur ce sujet sans qu'un accord soit trouvé entre l'Assemblée nationale et le Sénat. »

Cet engagement avait été par la suite réitéré par Patrick Mignola, ministre chargé des relations avec le Parlement, lors de l'examen au Sénat en première lecture de la présente proposition de loi. Interrogé sur la question d'une éventuelle poursuite de la navette parlementaire, celui-ci avait indiqué que le Gouvernement prendrait une décision « en concertation avec les deux assemblées et les groupes parlementaires qui les composent » et qu'il s'agirait « forcément [d']une décision collective ».

Force est aujourd'hui de constater qu'aucun de ces engagements n'a été tenu, puisque le Gouvernement a décidé de convoquer une CMP sans aucune concertation avec le Sénat, et qu'il a ensuite décidé d'inscrire cette proposition de loi en nouvelle lecture, malgré l'absence d'accord trouvé entre l'Assemblée nationale et le Sénat !

Au vu de ces éléments, je ne peux que vous inviter à rejeter à nouveau la proposition de loi que nous examinons ce jour.

Comme je vous l'ai indiqué précédemment, aucune des difficultés évoquées dans mon rapport n'a été résolue depuis la première lecture et la réforme demeure donc toujours contestable à tous égards.

Seul un amendement substantiel a été adopté à l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, afin d'aligner la prime majoritaire pour l'élection des conseillers communautaires sur celle qui est prévue pour l'élection des conseillers municipaux, ce qui laisse les autres problèmes évoqués sans réponse.

De plus, les élus locaux concernés, qui sont quasi unanimement opposés à la réforme envisagée n'ont, en dépit de mon alerte, toujours pas été consultés par ceux qui soutiennent cette proposition de loi et qui sont aujourd'hui tentés de passer outre le rejet pourtant massif du Sénat.

En conséquence, il ne me semble toujours pas acceptable, pour la chambre des territoires, d'accepter une réforme qui touche les collectivités territoriales, mais qui a été construite sans consulter les élus locaux ni prendre en compte leurs attentes.

Compte tenu de ces éléments, je vous invite donc à rejeter la proposition de loi visant à réformer le mode d'élection des membres du conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et de Marseille.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Merci pour ce rapport, qui n'est pas surprenant puisqu'il s'inscrit dans la droite ligne de celui que nous avons adopté en première lecture.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Cet épisode parlementaire restera un modèle de dysfonctionnement et de bricolage : un texte écrit à la va-vite, sans concertation, sans avis juridique, sans étude d'impact. La rédaction du texte a évolué au fur et à mesure, au gré de rédactions improvisées, qui n'ont cessé de changer. Les propositions du rapporteur de l'Assemblée nationale ont varié dans le temps ; certaines ont été avancées, puis retirées, voire contestées par ceux-là mêmes qui les avaient adoptées.

Or, il s'agit d'un texte important puisqu'il concerne 3,5 millions de Français. Certains estimaient, de manière très péjorative, que notre position était uniquement motivée par des calculs électoraux, mais si tel était le cas, tous les maires d'arrondissement, de droite comme de gauche, à Paris, ne seraient pas opposés à cette proposition de loi !

Ce texte est mal conçu ; son examen a mal commencé, et il a été débattu dans de mauvaises conditions, mais finalement il sera adopté par l'Assemblée nationale. Voilà qui suscite des interrogations sur la place dévolue au Sénat.

Il est troublant de constater que la parole du Premier ministre ne vaut rien : les propos qu'il a tenus dans l'hémicycle, lors de la séance des questions au Gouvernement, en répondant au président du groupe majoritaire au Sénat, Mathieu Darnaud, n'ont pas de valeur. Tout cela est totalement incompréhensible. Est-ce parce que le Gouvernement ne se prête qu'une durée de vie assez courte ?

Comme notre rapporteure l'a rappelé, les versions du texte n'ont cessé de changer.

Durant la CMP, le rapporteur de l'Assemblée nationale avait proposé d'instaurer une nouvelle catégorie de membres au sein du conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et de Marseille, qui aurait été constitué de membres de droit. Cette proposition n'a pas été retenue par la CMP. Curieusement, elle n'a pas été renouvelée par le rapporteur lors de l'examen du texte en nouvelle lecture en commission, à l'Assemblée nationale. Cependant, un amendement en ce sens a été déposé par le Gouvernement en séance, lequel a été déclaré irrecevable pour des raisons de procédure... Le ministre chargé des relations avec le Parlement s'est trompé dans la procédure parlementaire. C'est un comble ! Voilà qui résume tout ce qui s'est passé lors de l'examen de ce texte.

Dans la version adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, il n'est donc pas prévu que les maires d'arrondissement soient membres de droit du conseil municipal. Une évolution toutefois a eu lieu : la prime majoritaire appliquée pour l'élection des conseillers de Paris et des conseillers municipaux de Lyon et Marseille a été ramenée à 25 %. Cela change tout le temps, il faut suivre le feuilleton ! Voilà en tout cas qui nous éloigne encore un peu plus du droit commun, dont il fallait pourtant, nous disait-on, se rapprocher. Au conseil de Paris et dans les conseils municipaux de Lyon et de Marseille, des conseillers communautaires, qui auront été désignés d'une certaine manière, coexisteront donc avec d'autres conseillers, qui auront été désignés d'une autre manière...

Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER) fait preuve de constance. Nous avons ainsi déposé trois amendements, afin d'exclure Paris et Lyon du champ de la réforme, et de ramener la prime majoritaire à 50 % pour l'élection des conseillers municipaux ainsi que pour celle des conseillers communautaires.

J'ai par ailleurs été choquée d'entendre dire, notamment de la part de certains membres du Gouvernement, que le Sénat avait « torpillé » la CMP. Ce n'est pas du tout vrai ! Alors que notre présidente Muriel Jourda avait ouvert la discussion, nul n'a souhaité prendre la parole. Dès lors, faute de combattants, Muriel Jourda a clôturé la réunion. Il n'y a donc pas eu de torpillage de la CMP.

Le rapporteur de l'Assemblée nationale a aussi indiqué, lors de la CMP, qu'après avoir mené des consultations, il avait constaté que l'organisation de trois scrutins simultanés à Lyon, en raison de la tenue des élections métropolitaines le même jour que les élections municipales, ne serait finalement pas un problème. J'ai vérifié auprès des élus concernés. Le maire de Lyon et le président de la métropole de Lyon, m'ont confirmé qu'ils n'avaient absolument pas changé d'avis sur ce point.

Le groupe SER votera le texte si ses amendements sont adoptés, sinon, nous voterons contre.

Mme Isabelle Florennes. - Le groupe Union Centriste est également constant. Dans leur grande majorité, ses membres voteront ce texte.

M. Francis Szpiner. - Il est sidérant qu'un Premier ministre puisse mentir sciemment à la représentation nationale. Si les extrêmes progressent, c'est bien parce que les politiques ne tiennent pas parole et que la parole publique ne vaut plus rien.

Je déplore la volonté du Gouvernement de vouloir forcer les choses sur une réforme qui n'était pas d'actualité et que ni les Parisiens, ni les Lyonnais, ni les Marseillais ne réclamaient. Certains affirment que 91 % des Français sont favorables à cette proposition de loi, mais c'est parce qu'on leur a dit, de manière tout à fait mensongère, que les Parisiens, les Lyonnais et les Marseillais allaient pouvoir enfin élire directement leur maire. Or c'est faux !

Politique ne doit pas rimer avec mensonge. Je suis écoeuré par ce qui s'est passé à l'occasion de l'examen de ce texte. L'auteur de la proposition de loi n'a pas tenu compte des demandes de la présidente de l'Assemblée nationale et du président du Sénat de saisir pour avis le Conseil d'État. Ce n'est pas une bonne manière de faire. On ne peut pas légiférer comme cela.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - L'amendement COM-1 vise à exclure Paris et Lyon du champ de la réforme. J'émets un avis défavorable. Les difficultés que soulève le texte sont également valables pour Marseille. Comme je l'ai indiqué en première lecture, une telle réforme ne peut s'envisager que dans le cadre d'une révision globale du statut de ces trois villes, qui aborderait non seulement la question du mode de scrutin, mais également celle des compétences.

M. Francis Szpiner. - Lorsque la loi du 31 décembre 1982 portant modification de certaines dispositions du code électoral relatives à l'élection des membres du conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et de Marseille a été adoptée, les circonstances permettaient de traiter les trois villes ensemble. Aujourd'hui, ces trois villes n'ont plus rien de commun ni en ce qui concerne leur gouvernance ni en ce qui concerne leur évolution institutionnelle : Lyon a le statut de métropole ; Marseille est une métropole de fait ; et Paris est également un département. Il n'est donc pas absurde que chaque ville dispose d'un statut particulier.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - L'amendement COM-2 prévoit l'application d'une prime majoritaire de 50 % pour l'élection des conseillers municipaux. L'application d'une prime majoritaire dérogatoire de 25 % est certes problématique, mais il ne s'agit pas de la seule difficulté existante. Le Sénat a rejeté le texte dans son ensemble, compte tenu des innombrables difficultés qu'il soulève. Avis défavorable.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

L'article 1^er n'est pas adopté.

Article 1^er bis

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - L'amendement COM-3 vise à rétablir une prime majoritaire de 50 % pour l'élection des conseillers communautaires. Pour les mêmes raisons que précédemment, j'émets un avis défavorable.

L'amendement COM-3 n'est pas adopté.

L'article 1^er bis n'est pas adopté.

Article 1^er ter, 2, 3, 4, 5 et 6

Les articles 1^er ter, 2, 3, 4, 5 et 6 ne sont pas adoptés.

M. Olivier Bitz. - Jean-Michel Arnaud m'a indiqué qu'il souhaitait voter pour l'adoption de cette proposition de loi.

À titre personnel, je m'abstiendrai. Je demeure réservé sur ce texte, dont on parle finalement assez peu dans l'Orne...

La proposition de loi n'est pas adoptée.

Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 1^er
Mme de LA GONTRIE	1	Exclusion de Paris et de Lyon du champ de la réforme	Rejeté
Mme de LA GONTRIE	2	Prime majoritaire de 50 % pour l'élection des conseillers municipaux	Rejeté
Article 1^er bis
Mme de LA GONTRIE	3	Prime majoritaire de 50 % pour l'élection des conseillers communautaires	Rejeté