EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
Article unique
Création d'un fichier national des personnes
inéligibles
L'article unique de la proposition de loi tend à créer un fichier national des personnes inéligibles en complétant le code électoral d'un nouveau chapitre composé de sept articles. Ce nouveau fichier aurait pour but de recenser l'identité de l'ensemble des personnes ayant été déclarées inéligibles en conséquence d'une condamnation pénale, d'une décision du juge électoral (juge administratif ou Conseil constitutionnel), et d'une décision du juge judiciaire prononçant une mesure de protection juridique d'une personne majeure à l'origine de la perte du droit d'éligibilité.
Partageant l'objectif de la proposition de loi de faciliter le contrôle de l'absence d'inéligibilité par les services chargés de recevoir les déclarations de candidature, la commission a souscrit à la création de cette nouvelle base de données. En centralisant des informations aujourd'hui dispersées, et en rendant les opérations de vérification plus fiables et rapides, elle constituerait un outil précieux pour les services préfectoraux et pourrait contribuer à réduire le nombre d'annulations d'élections a posteriori par le juge électoral.
Soucieuse de garantir la souplesse et l'adaptabilité de ce nouveau fichier à travers ses modalités techniques, elle a, à l'initiative du rapporteur, resserré le texte sur les dispositions relatives à la création, à la définition et à la finalité de ce qu'elle a préféré renommer « répertoire ». Enfin, la commission a prévu l'obligation pour les services préfectoraux de consulter la nouvelle base de données, de manière à pousser la logique du texte à son terme et asseoir législativement l'obligation de contrôle a priori de l'absence d'inéligibilité.
La commission a adopté l'article unique ainsi modifié.
1. Les informations relatives aux inéligibilités sont actuellement morcelées, empêchant un contrôle exhaustif dans les délais d'enregistrement des candidatures
1.1. Au-delà des conditions d'éligibilité, le code électoral fixe des règles d'inéligibilités
a) Conditions générales et variables d'éligibilité
L'éligibilité, qui désigne la capacité juridique d'être élu à une élection, est un droit constitutionnel : le Conseil constitutionnel considère que l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, en vertu duquel « tous les citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs représentants, à [la] formation » de la loi, consacre un « droit d'éligibilité dont jouit tout citoyen », qui peut toutefois être limité pour des raisons d'intérêt général23(*).
L'éligibilité répond à des critères fixés par le code électoral dont certains sont applicables à l'ensemble des élections et d'autres sont propres à chaque élection.
Les conditions générales d'éligibilité, applicables aux candidats pour l'ensemble des élections, sont :
- la nationalité24(*) ;
- la qualité d'électeur25(*) ;
- la majorité26(*), cette condition s'appréciant au jour du premier tour de l'élection à zéro heure ;
- et le respect des obligations imposées par le code du service national27(*).
Certaines élections admettent, en plus, des conditions d'éligibilité particulières. Ainsi, en application de l'article L. 228 du code électoral, les candidats aux élections municipales doivent justifier de leur qualité d'électeurs de la commune ou d'inscription au rôle des contributions directes de la commune au 1er janvier de l'année d'élection.
b) Inéligibilités
L'inéligibilité désigne la situation juridique d'une personne privée du droit d'être candidate et d'être élue à une élection, la détermination des cas d'inéligibilités relève de la compétence du législateur, l'article 34 de la Constitution confiant à la loi le soin de fixer les règles concernant « les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ».
Inéligibilités et incompatibilités
À la différence des inéligibilités, les incompatibilités n'empêchent pas d'être élu ; elles s'appliquent aux personnes une fois celles-ci élues et les contraignent à faire un choix entre un mandat et la fonction incompatible (qu'elle soit professionnelle ou politique).
Deux différences de régime contentieux existent entre ces deux catégories :
- l'inéligibilité est appréciée au jour du premier tour du scrutin. Elle est d'ordre public et doit donc être soulevée d'office par le juge électoral ;
- l'incompatibilité s'apprécie non pas à la date de l'élection, mais à la date à laquelle le juge statue, de sorte qu'il est possible de résoudre le problème d'incompatibilité en cours de mandat.
On distingue quatre principaux motifs d'inéligibilité, relevant de deux grands types, les inéligibilités prononcées par un juge et les inéligibilités fonctionnelles :
i) Les inéligibilités résultant d'une décision du juge
En premier lieu, l'inéligibilité peut être prononcée à titre de sanction dans un nombre important d'hypothèses.
L'inéligibilité peut ainsi résulter d'une condamnation pénale : la peine complémentaire d'interdiction des droits civiques, civils et de famille, qui peut notamment porter sur l'éligibilité, est prévue par l'article 131-26 du code pénal.
Depuis la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, l'article 131-26-2 du code pénal prévoit le caractère obligatoire du prononcé de cette peine complémentaire d'inéligibilité pour toute personne coupable d'un délit mentionné au II du même article ou d'un crime. Cette loi semble à l'origine de l'accroissement de la fréquence du prononcé de ces peines : si, entre 2015 et 2017, moins de 50 condamnations annuelles étaient assorties d'une mesure d'inéligibilité, en 2024, c'était le cas de 16 000 condamnations (sur 38 000 condamnations visant une infraction faisant encourir une peine obligatoire d'inéligibilité)28(*).
Nombre de condamnations pour des infractions faisant encourir la peine complémentaire obligatoire d'inéligibilité et taux de prononcé
|
Année |
Mesure prononcée |
Mesure non prononcée |
Total |
Taux de prononcé |
|
2020 |
1 497 |
17 271 |
18 768 |
8% |
|
2021 |
3 726 |
23 555 |
27 281 |
14% |
|
2022 |
6 839 |
23 345 |
30 184 |
23% |
|
2023* |
11 332 |
23 238 |
34 570 |
33% |
|
2024* |
15 723 |
21 970 |
37 693 |
42% |
* données provisoires
Source : éléments transmis par le ministère de la justice au rapporteur
En outre, l'inéligibilité peut également être prononcée par le juge électoral29(*) en cas de violation de la législation sur la campagne électorale ou de manquement aux obligations de transparence ou fiscales.
Ainsi, en application de l'article L. 45-1 du code électoral, ne peuvent pas faire acte de candidature les personnes déclarées inéligibles par le juge administratif ou le juge constitutionnel :
- en application des articles L. 118-3 et L.O. 136-1, si le compte de campagne n'a pas été déposé dans les conditions et délais prescrits à l'article L. 52-12, ou si le compte de campagne « a été rejeté à bon droit en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité aux règles relatives au financement des campagnes électorales » ;
- et en application des articles L. 118-4 et L.O. 136-3 si « le candidat a accompli des manoeuvres frauduleuses ayant eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin ».
Pour les parlementaires, le non-respect des obligations de déclaration et de paiement des impôts dont il est redevable peut conduire le Conseil constitutionnel à prononcer l'inéligibilité, en application de l'article L.O. 136-4 du code électoral.
Le nombre de décisions rendues par les juridictions administratives prononçant l'inéligibilité n'est connue ni du ministère de l'intérieur, ni du ministère de la justice, comme indiqué au rapporteur.
Le nombre de décisions d'inéligibilité rendues par le Conseil constitutionnel s'élève pour sa part à 522 sur les cinq dernières années.
Nombre des décisions d'inéligibilité
rendues par le Conseil constitutionnel depuis 2021
|
Année |
Assemblée nationale |
Sénat |
Total |
|
2021 |
20 |
20 |
|
|
2022 |
2 |
2 |
|
|
2023 |
348 |
348 |
|
|
2024 |
1 |
12 |
13 |
|
2025 |
139 |
139 |
|
|
Total |
490 |
32 |
522 |
Source : éléments transmis par le bureau des élections au rapporteur
En second lieu, l'inéligibilité peut résulter d'une décision du juge judiciaire à l'origine d'une mesure de protection juridique qui fait perdre aux personnes concernées leur capacité juridique. En effet, les personnes placées sous tutelle ou sous curatelle ne sont pas éligibles30(*).
Prévues par l'article 440 du code civil, la tutelle et la curatelle sont deux mesures judiciaires permettant de protéger une personne et son patrimoine :
- la tutelle concerne les personnes qui ne sont plus en mesure d'effectuer les actes de la vie civile et de veiller sur leurs propres intérêts. Le juge des tutelles désigne alors un tuteur qui représentera la personne protégée et prendra en charge certains actes précis, définis par la loi. La tutelle peut s'étendre sur 5 ou 10 ans ;
- la curatelle, plus souple que la tutelle, concerne les personnes qui restent autonomes mais qui ont besoin d'être conseillées ou accompagnées dans certains actes de la vie civile. La curatelle peut s'étendre sur une durée maximum de 5 ans renouvelable.
En 2024, les nombres de tutelles et de curatelles prononcées par le juge des tutelles s'élevaient, respectivement, à un peu moins de 30 000 et 35 000.
Nombre de tutelles et curatelles prononcées par an
|
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
|
|
Nombre de tutelles |
26 318 |
32 551 |
28 898 |
28 311 |
29 725 |
|
Nombre de curatelles |
28 909 |
36 396 |
32 947 |
32 689 |
34 838 |
Source : éléments transmis par le ministère de la justice au rapporteur
ii) Les inéligibilités liées aux fonctions exercées
Visant à éviter les conflits d'intérêts ainsi que les risques liés à la pratique de la candidature officielle, les inéligibilités fonctionnelles varient selon les élections31(*). À la différence des trois autres motifs d'inéligibilité, elles sont subjectives.
Elles relèvent globalement de l'exercice d'emplois publics ou de nominations en tant qu'autorités publiques, et sont attachées à des fonctions occupées au moment du scrutin ou avant. Certaines impliquent des critères géographiques et temporels32(*), tandis que d'autres sont absolues pendant toute la durée des fonctions et sur tout le territoire33(*).
1.2. Malgré certaines avancées, le contrôle a priori de l'absence d'inéligibilité demeure restreint
Le respect des conditions d'éligibilité et de l'absence d'inéligibilité est assuré à la fois au moyen d'un contrôle a priori réalisé par les services préfectoraux, chargés de l'enregistrement des candidatures aux principales élections, et d'un contrôle a posteriori confié au juge de l'élection.
Les conséquences du constat de l'inéligibilité varient sensiblement selon ces deux modalités : en amont de l'élection, celui-ci peut constituer un motif de refus d'enregistrement de la candidature ; en aval, il peut conduire à annuler l'élection dans son ensemble, ce qui nécessite ensuite la tenue d'élections partielles34(*).
Annulation de l'élection dans son ensemble ou de l'élection du seul candidat inéligible ?
Lorsqu'elle est constatée par le juge électoral saisi d'une demande d'annulation d'une élection, l'inéligibilité peut avoir des conséquences variables :
- pour les élections municipales, la constatation de l'inéligibilité d'un ou plusieurs candidats n'entraîne l'annulation de l'élection que des élus inéligibles35(*) - à moins que le juge administratif ne considère que la sincérité du scrutin a été altérée, auquel cas il peut annuler l'élection dans son ensemble ;
- pour les autres élections, la constatation de l'inéligibilité d'un ou de plusieurs candidats n'entraîne l'annulation du scrutin que si leur présence parmi les candidats a été de nature à affecter la sincérité du scrutin36(*) .
En pratique, le contrôle de l'éligibilité est aujourd'hui exercé à titre principal a posteriori par le juge de l'élection pour des raisons à la fois de principe, juridiques et matérielles.
a) Le primat donné à la liberté de candidature et à la responsabilisation des candidats
En conséquence d'une conception selon laquelle l'État, incarné par les préfets, devait rester le plus éloigné possible du processus électoral, le primat est donné à la liberté de candidature, qui demeure la règle tandis que les mesures ayant pour effet de la limiter doivent être l'exception.
La logique actuelle du contrôle de l'éligibilité est également marquée par la responsabilisation des candidats et des partis politiques. En application de l'article L. 88-1 du code électoral, candidater en connaissance de son inéligibilité est ainsi susceptible de sanction pénale37(*).
Ainsi, les inéligibilités prononcées par les juges judiciaires et administratifs et le Conseil constitutionnel sont censées avoir pour effet que les intéressés ne se présentent pas, d'eux-mêmes, aux élections.
D'ailleurs, comme indiqué par le bureau des élections politiques du ministère de l'intérieur au rapporteur, les formulaires CERFA de candidature pour les élections municipales et communautaires des 15 et 22 mars 2026, en cours de révision par le ministère de l'intérieur, demanderont aux candidats d'attester sur l'honneur qu'ils ne font pas l'objet d'une incapacité prévue par la loi, et rappelleront la sanction pénale associée. D'une manière analogue, pour les élections municipales, les services préfectoraux s'appuient sur la déclaration écrite du candidat indiquant qu'il n'est pas déchu du droit de vote dans l'État dont il est ressortissant38(*).
b) Un champ des inéligibilités plus large que celui effectivement couvert par l'obligation de contrôle faite aux autorités chargées de recevoir les déclarations de candidature
Il revient à l'autorité administrative auprès de laquelle les candidats déposent leur candidature de vérifier que ceux-ci remplissent les conditions d'éligibilité et qu'ils ne sont pas en situation d'inéligibilité. Cette autorité diffère selon l'élection.
Autorités habilitées à recevoir les déclarations de candidature
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Élection |
Lieu de dépôt |
Fondement juridique |
|
Élections législatives, sénatoriales, départementales et municipales |
Préfecture du département |
Articles L. 157, L. 301, R. 109-1 et L. 265 du code électoral |
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Élection des députés élus par les Français établis hors de France |
Administration centrale du ministère de l'intérieur |
Article R. 173-1 du code électoral |
|
Élections régionales |
Préfecture chef-lieu de la région |
Article L. 347 du code électoral |
|
Élection des représentants au Parlement européen |
Administration centrale du ministère de l'intérieur |
Article 9 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 |
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Élection des conseillers des Français de l'étranger |
Ambassade ou poste consulaire de la circonscription électorale |
Article 19 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 |
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Élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France |
Administration centrale du ministère des affaires étrangères |
Article 46 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 |
En l'état du droit, aucune de ces autorités ne se voit néanmoins imposer expressément le contrôle a priori de l'éligibilité des candidats au regard de l'ensemble des cas d'inéligibilités.
Ainsi, l'article L. 265 du code électoral, qui prévoit les cas dans lesquels, en matière d'élection municipale, l'enregistrement de la candidature peut être refusé, ne cite pas tous les cas d'inéligibilité possibles : aux termes de son avant-avant-dernier alinéa, le récépissé ne peut être délivré que si « les candidats satisfont aux conditions d'éligibilité posées par les deux premiers alinéas de l'article L. 228 », à savoir être majeur et être électeur de la commune ou inscrit au rôle des contributions directes de la commune. La lettre de l'article L. 265 ne suffit donc pas à contraindre le préfet à contrôler l'éligibilité des candidats au regard, par exemple, des condamnations pénales.
Certains tribunaux administratifs39(*) ont ainsi jugé que le préfet ne peut refuser d'enregistrer la candidature d'une liste que si un candidat ne remplit pas les conditions d'âge, d'électeur ou de contribuable de la commune, et ne peut pas refuser d'enregistrer la candidature d'une liste si un candidat ne satisfait pas les autres conditions d'éligibilité, cette compétence ressortant de celle exclusive du juge électoral, saisi d'une protestation à l'issue du second tour de scrutin40(*). D'autres tribunaux administratifs41(*) ont néanmoins jugé, en référence aux mêmes textes, dans un sens strictement contraire.
En pratique, les instructions données aux services préfectoraux vont toutefois plus loin que la lettre de la loi ; ainsi, la circulaire pour l'organisation des élections législatives de 2024 donne les consignes suivantes :
- « vous vérifierez par tous moyens que les candidats n'ont pas fait l'objet d'une peine d'inéligibilité prononcée par le juge électoral » ;
- « si vous avez un doute sur le fait qu'un candidat ait été condamné à une peine d'inéligibilité, vous demanderez aux services du ministère de la justice le bulletin n° 2 de son casier judiciaire » 42(*).
De plus, le bureau des élections politiques du ministère de l'intérieur a indiqué au rapporteur que la circulaire qui serait prochainement envoyée dans la perspective des élections municipales de mars 2026 donnerait pour consigne aux préfets de refuser l'enregistrement des candidatures y compris pour les cas d'inéligibilité non prévus par l'article L. 265 du code électoral.
c) Une efficacité limitée des outils de contrôle a priori
Si des outils existent pour contrôler a priori certains cas d'inéligibilité, leur efficacité paraît limitée. En tout état de cause, les services chargés d'enregistrer les déclarations de candidature ne disposent pas d'instrument de contrôle systématique et automatique permettant de traiter l'ensemble des candidatures dans les délais contraints qui leur incombent.
i) S'agissant des inéligibilités résultant d'une condamnation pénale
Les autorités compétentes pour recevoir les déclarations de candidature à une élection peuvent, depuis la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, demander la délivrance du bulletin n° 2 (B2) du casier judiciaire des candidats, afin de vérifier si la peine complémentaire d'inéligibilité y est mentionnée43(*).
Le casier judiciaire national (CJN) n'étant toutefois pas équipé pour assurer une transmission automatisée et systématisée des B2 aux préfectures, les préfectures sont contraintes de demander des B2 pour chacun des candidats. Ainsi, lors des élections municipales de 2020, seules 6 % des candidatures (soit 62 000 sur un total de 902 465) ont fait l'objet d'une demande de B2, avec pour résultat la détection d'une seule inéligibilité, d'après les informations transmises par le casier judiciaire national44(*).
En outre, bien que la procédure soit compatible avec le délai de quatre jours donné à l'autorité pour remettre le récépissé définitif de candidature45(*), elle paraît fastidieuse au regard du nombre d'étapes qu'elle comprend : en premier lieu, les préfectures accèdent au webservice du CJN ; en cas de B2 positif (présence de condamnations mais pas nécessairement de peines d'inéligibilité) ou d'erreur de saisie, un échange par courriel puis fax est mis en oeuvre entre les préfectures et le ministère de la justice.
Le nouveau service « B2+ », déployé par le ministère de la justice d'ici la fin d'année 2025, doit permettre, pour les élections municipales et communautaires des 15 et 22 mars 2026, aux services préfectoraux d'obtenir, dans la majorité des cas, le B2 d'un candidat dans un délai maximal de 24 à 48 heures. Toutefois, ce nouveau service ne permettra pas davantage de systématiser le contrôle pour l'intégralité des candidatures46(*) : les consultations demeureront ponctuelles.
Récemment, la vérification des inéligibilités pénales a fait l'objet de deux recommandations comparables de la part à la fois d'inspections générales et de la Cour des comptes.
Est ainsi suggérée la mise en oeuvre d'un « répertoire » des personnes inéligibles construit à partir du casier judiciaire national, auquel auraient accès les autorités chargées d'examiner la recevabilité des candidatures aux élections47(*).
À la suite de ces travaux, le ministère de l'intérieur a indiqué avoir entamé avec le ministère de la justice « des échanges exploratoires », tandis que ce dernier a rappelé au rapporteur que les priorités informatiques actuelles du casier judiciaire national n'avaient pas permis de mener d'études sur un projet de répertoire des personnes inéligibles.
ii) S'agissant des inéligibilités résultant de l'incapacité juridique
Il n'existe pas non plus de système d'information centralisé répertoriant les décisions de placement sous tutelle ou curatelle : le registre des mesures de protection des majeurs protégés, prévu par la loi n° 2024-317 du 8 avril 2024 à l'article 427-1 du code civil, n'a en effet pas encore vu le jour48(*).
À l'heure actuelle, seul l'extrait de la copie intégrale de l'acte de naissance - les jugements portant ouverture, modification ou mainlevée de la curatelle ou de la tutelle font l'objet d'une mention portée en marge des actes de naissance - permettrait à l'autorité enregistrant la candidature d'identifier cette cause d'inéligibilité. Or, non seulement cette pièce n'est pas requise lors du dépôt des candidatures49(*), mais aussi - et surtout - elle ne serait pas suffisante. En effet, dans le cas d'une décision de placement sous tutelle ou curatelle, la mention « RC » est portée par le tribunal judiciaire sur le répertoire civil du majeur protégé. Seule une vérification auprès du greffe du tribunal judiciaire du lieu de naissance du candidat permet ensuite de déterminer si cette mention correspond à une mesure de protection.
Par ailleurs, s'il existe une plate-forme sécurisée de routage dédiée aux échanges de données de l'état civil, qui permet la transmission des demandes de vérification ainsi que les réponses à ces demandes50(*), les services préfectoraux en charge de l'enregistrement des candidatures n'y sont pas raccordés à cette heure. Du reste, un éventuel raccordement leur permettrait seulement de déterminer si l'acte de naissance d'un candidat est porteur d'une mention « RC », rendant nécessaire la vérification complémentaire évoquée ci-dessus.
iii) S'agissant des inéligibilités résultant d'une décision du juge électoral
Les décisions prononçant l'inéligibilité rendues par les juridictions administratives sont mises à disposition des autorités compétentes pour recevoir les déclarations de candidature. L'article R. 741-13 du code des juridictions administratives dispose ainsi que « le Conseil d'État est responsable de la mise à disposition du public, sous forme électronique, des décisions rendues par les juridictions administratives, dans les conditions définies à l'article L. 10 et à la présente section ». De plus, ces décisions sont directement notifiées aux services du ministère de l'intérieur comme indiqué au rapporteur.
Les décisions du Conseil constitutionnel constatant ou déclarant, le cas échéant, l'inéligibilité d'un candidat sur le fondement des articles L.O. 136 à L.O. 136-4 du code électoral sont quant à elles rendues publiques in extenso et font apparaître l'identité des personnes en cause. Elles font également l'objet d'une transmission aux services du ministère de l'intérieur.
2. Le nouveau fichier national des personnes inéligibles vise à faciliter le contrôle de l'éligibilité a priori par les services chargés de recevoir les déclarations de candidature
La proposition de loi vise à créer un fichier national des personnes inéligibles, afin de traduire la recommandation précitée faite à l'automne 2024 par la Cour des comptes au regard des difficultés rencontrées par les préfectures dans la vérification des inéligibilités.
La Cour estimait ainsi que « donner accès aux agents des bureaux des élections des préfectures, ainsi qu'aux autres autorités chargées d'examiner la recevabilité des candidatures aux élections, à un répertoire spécifique construit à partir du casier judiciaire national, qui ne comporterait que les informations nécessaires à cet examen »51(*) serait une solution appropriée.
À cette fin, l'article unique de la proposition de loi tend à créer un nouveau chapitre III bis au sein du titre Ier du livre Ier du code électoral52(*), qui serait relatif à ce nouveau fichier et comprendrait sept articles.
Ce nouveau fichier aurait pour but de recenser l'identité de l'ensemble des personnes déclarées inéligibles en conséquence :
- d'une décision d'une juridiction pénale prononçant une peine exécutoire ayant pour objet ou pour effet de déchoir la personne condamnée de son droit d'éligibilité ;
- d'une décision exécutoire du juge électoral (juge administratif ou Conseil constitutionnel) ;
- d'une décision du juge judiciaire prononçant une mesure de protection juridique d'une personne majeure à l'origine de la perte du droit d'éligibilité, jusqu'à une éventuelle mainlevée de cette décision.
L'exposé des motifs du texte précise en effet qu'« il ne s'agit pas de recenser toutes les situations d'inéligibilités ». La proposition de loi ne retient ainsi ni les conditions d'éligibilité, ni les inéligibilités fonctionnelles.
En revanche, elle précise l'ensemble des élections couvertes : outre celles mentionnées au code électoral, sont également inscrites l'élection des conseillers de l'étranger, l'élection des représentants de la France au Parlement européen et l'élection présidentielle.
S'agissant plus précisément des données contenues, ce fichier comprendrait une liste d'informations relatives :
- à l'identification des personnes inéligibles, d'une part (nom, date de naissance, nationalité et domicile) ;
- et à la situation d'inéligibilité, d'autre part (date de début et de fin de la période d'inéligibilité, motif, référence et auteur de la décision à l'origine de l'inéligibilité ainsi que les mandats électifs concernés).
La gestion du fichier national des personnes inéligibles serait confiée au ministère de l'intérieur, qui « veille[rait] à son bon fonctionnement » et « coordonnerait les personnes en charge de l'alimenter ».
Pour sa part, l'alimentation incomberait :
- aux services du ministère de la justice chargés de la gestion du casier judiciaire national53(*), pour les inéligibilités résultant de condamnations pénales ;
- au Conseil d'État54(*), pour les inéligibilités résultant d'une décision du juge administratif ;
- aux services du ministère de l'intérieur, pour les décisions d'inéligibilité prononcées par le Conseil constitutionnel ;
- aux greffes des tribunaux judiciaires, pour les décisions de mesure de protection juridique d'une personne majeure.
La proposition de loi précise, en outre, la liste des personnes ou services autorisés à consulter le nouveau fichier :
- les autorités compétentes pour enregistrer les déclarations de candidature ;
- les juridictions administratives et judiciaires ainsi que le Conseil constitutionnel, « lorsque [la consultation] sera utile à l'accomplissement de leur mission » ;
- pour les seules informations qui les concernent, les personnes inscrites dans le fichier.
Est également prévu le droit de rectification des données la concernant, en cas d'erreur, pour la personne inscrite au fichier ou son représentant légal.
Enfin, les modalités d'application du chapitre ainsi créé seraient renvoyées à un décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).
3. Saluant un outil précieux fourni aux préfectures pour le contrôle de l'éligibilité, la commission a resserré le texte sur ses dispositions de nature législative et l'a complété par l'obligation faite aux préfectures de consulter le nouveau répertoire
3.1. La commission voit dans cette nouvelle base de données un instrument à l'intérêt incontestable pour les préfectures, qui nécessiterait toutefois des développements techniques conséquents, et invite à préserver la souplesse du dispositif
a) Un dispositif bienvenu pour faciliter et sécuriser le contrôle de l'éligibilité par les autorités compétentes
En premier lieu, le rapporteur estime judicieuse la création d'un tel fichier : la centralisation des données relatives aux décisions d'inéligibilité permettra aux services chargés de recevoir les déclarations de candidature d'effectuer un contrôle de l'absence d'inéligibilité plus fiable et efficace. Ce nouvel instrument générerait à long terme des gains de coût et de temps et limiterait le risque d'annulation des élections a posteriori par le juge, ce qui pourrait contribuer, in fine, à conforter la confiance des citoyens dans le processus électoral et la démocratie.
Une telle base de données permettrait également une meilleure prise en compte du principe de minimisation des données personnelles auxquelles accèdent les agents chargés de contrôler l'éligibilité des candidats, dans la mesure où le B2 actuellement communiqué aux services préfectoraux ne se limite pas aux informations relatives à la seule peine d'inéligibilité -lorsqu'elle existe -, mais comporte aussi d'autres mentions de condamnation san rapport avec la finalité du 7° de l'article 776 du code de procédure pénale, à savoir, la vérification, par les autorités compétentes pour recevoir les déclarations de candidature, de la présence au B2 de la peine d'éligibilité.
De plus, le périmètre des cas d'inéligibilité que couvrirait le futur répertoire est pertinent en ce qu'il se concentre sur les inéligibilités objectives dont l'absence peut être contrôlée de façon absolue, à la différence des inéligibilités fonctionnelles. Relatives à chaque individu et variable selon les élections, ces dernières ne sauraient faire l'objet d'un fichier.
b) Afin de garantir le respect des règles relatives au traitement des données personnelles, la commission a modifié la liste des informations prévues et explicité la finalité du fichier qui serait créé
Dans un objectif de minimisation et de proportionnalité des données traitées55(*), l'amendement COM-1 du rapporteur, adopté par la commission, tend à supprimer les informations prévues par la proposition de loi qui sont dépourvues de lien avec la finalité du fichier, à savoir la nationalité, le domicile et le motif d'inéligibilité des personnes concernées.
Ni la mention des mandats concernés par l'inéligibilité, ni celle des élections concernées par le fichier n'apparaissent non plus nécessaires dans la mesure où les inéligibilités prononcées par le juge s'appliquent pour l'ensemble des élections postérieures à la décision. Les précisions apportées par la proposition de loi selon lesquelles seraient concernées les décisions « exécutoires » des juridictions pénales et administratives et « jusqu'à une éventuelle mainlevée » des décisions du juge des tutelles ont également paru superflues au rapporteur, l'objectif du futur fichier étant de recenser l'ensemble des inéligibilités en vigueur à un instant donné, ce qui exigera une actualisation du fichier en temps réel.
En revanche, le rapporteur souligne la nécessité d'ajouter à la liste des informations devant figurer dans le futur fichier la totalité des prénoms ainsi que le lieu de naissance, afin de garantir l'identification univoque de la personne concernée.
En outre, il convient, afin de respecter l'exigence prévue au 2° de l'article 4 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative l'informatique, aux fichiers et aux libertés56(*), d'expliciter les finalités du traitement des données. Aussi le même amendement COM-1 du rapporteur vise-t-il à préciser que les identités des personnes inéligibles figurant dans le répertoire sont recensées « aux seules fins de contrôle de l'absence d'inéligibilité par les autorités compétentes pour recevoir les déclarations de candidature ».
c) La date limite d'entrée en vigueur est fixée au 31 décembre 2029, afin d'établir un horizon réaliste pour la mise en place d'un tel outil
Les auditions menées par le rapporteur ont mis en évidence la nécessité de développements informatiques importants - lesquels nécessiteront des échanges préalables entre les principaux acteurs de l'administration centrale concernés, le ministère de la justice et le ministère de l'intérieur, et les juridictions - et de moyens budgétaires supplémentaires pour mettre en place un tel fichier.
La création d'un fichier des personnes inéligibles : un enjeu budgétaire à ne pas sous-estimer
Ni le ministère de l'intérieur ni le ministère de la justice, entendus par le rapporteur, n'ont été en mesure d'estimer les coûts résiduels qu'induirait la mise en place de ce nouveau fichier.
Ils pourraient être non négligeables : en plus des coûts initiaux de maîtrise d'ouvrage et d'oeuvre pour la conception et le développement des interconnexions avec les producteurs de données, et des coûts périodiques de maintenance pour l'hébergement et l'homologation de sécurité, devraient également être prises en compte les charges induites pour les services producteurs de données en vue d'obtenir une codification normalisée des peines et de leur portée.
Au regard de cette double contrainte, technique et budgétaire, le fichier national des personnes inéligibles ne pourrait assurément voir le jour à brève échéance. Pour autant, le rapporteur a jugé bon de donner un horizon temporel réaliste à sa mise en oeuvre. À titre de comparaison, le développement du répertoire électoral a nécessité trois années après la loi qui a prévu sa création57(*). De plus, un vote de l'Assemblée nationale sur la proposition de loi ne pourrait en tout état de cause pas intervenir avant 2026. Dès lors, l'amendement COM-1 fixe au 31 décembre 2029 sa date limite de création.
b) Dans un double objectif d'opérationnalité et de respect de la répartition entre le domaine de la loi et celui du règlement, la commission a resserré le texte sur ses dispositions de nature législative
Pour le rapporteur, il est indispensable de permettre au fichier de pouvoir évoluer avec souplesse dans ses modalités, au fur et à mesure des besoins et des contraintes qui apparaîtront : le succès futur du dispositif dépendra étroitement de son adaptabilité.
À cette fin, son amendement COM-1 vise à resserrer les dispositions de la proposition de loi sur celles relevant du strict champ de la loi, et ainsi à supprimer du texte les dispositions relatives aux modalités de gestion, d'alimentation et de consultation du fichier.
En particulier, selon la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, la détermination de l'autorité administrative compétente au sein de l'État pour exercer une attribution relève du pouvoir réglementaire58(*) : en l'espèce, il reviendra donc au Gouvernement de décider à quelle administration centrale ou direction générale la gestion du fichier devra être confiée afin d'atteindre au mieux ses objectifs.
Enfin, dans une optique de lisibilité du droit, le rapporteur a jugé préférable de renommer la nouvelle base de données en « répertoire national des personnes inéligibles », en cohérence avec l'appellation déjà employée en matière électorale59(*).
Son même amendement COM-1 vise, par ailleurs, à regrouper l'ensemble des dispositions du texte au sein d'un nouvel article L. 45-2, qui prendrait sa place dans le chapitre III du titre Ier du livre Ier du code électoral, relatif aux conditions d'éligibilité et inéligibilités.
3.2. Soucieuse de pousser à son terme la logique de la proposition de loi, la commission a prévu l'obligation explicite, pour les services chargés d'enregistrer les candidatures, de consulter ce nouveau répertoire
Comme rappelé plus haut, la rédaction actuelle de l'article L. 265 du code électoral ne suffit pas, s'agissant des élections municipales, à contraindre le préfet à contrôler l'éligibilité des candidats au regard des décisions prononcées par le juge judiciaire ou électoral, tandis que les consignes données aux préfets par voie d'instruction ministérielle de vérifier « par tous moyens » que les candidats n'ont pas fait l'objet d'une peine d'inéligibilité prononcée par le juge électoral ne sauraient suffire face à une jurisprudence parfois défavorable au contrôle élargi, par les préfets, de l'absence d'inéligibilité.
Pourtant, la vérification de l'absence d'inéligibilité chez les candidats revêt une importance décisive au regard de la sincérité du processus électoral, du caractère équitable de la compétition entre les candidats, et, in fine, de la confiance des citoyens dans les élections.
Aussi le rapporteur a-t-il estimé nécessaire d'aller au bout de la logique de la proposition de loi en prévoyant expressément l'obligation de consultation du nouveau répertoire par les autorités compétentes pour recevoir les déclarations de candidature.
Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté son amendement COM-1.
La commission a adopté l'article unique ainsi modifié.
Intitulé de la proposition de loi
À l'initiative du rapporteur (amendement COM-2), la commission a modifié l'intitulé de la proposition de loi, par cohérence avec l'appellation de « répertoire national des personnes inéligibles » retenue pour désigner la nouvelle base de données que tend à créer la proposition de loi.
* 23 Conseil constitutionnel, décision n° 2011-628 DC du 12 avril 2011.
* 24 Les nationaux des États membres de l'Union eu ayant 18 ans accomplis et domiciliés ou résidant en France sont éligibles pour les élections européennes, ainsi que pour les élections municipales et communautaires (sous réserve, pour ces élections, qu'ils ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs).
* 25 La notion de « qualité d'électeur » est différente de celle d'« électeur » : une candidature ne peut être rejetée pour le seul motif qu'une personne n'est inscrite sur aucune liste électorale (voir la décision du Conseil constitutionnel n° 68-549 AN du 19 décembre 1968).
* 26 Ces trois premiers critères étant posés par l'article L. 44 du code électoral, qui dispose que « tout Français et toute Française ayant la qualité d'électeur peut faire acte de candidature et être élu, sous réserve des cas d'incapacité ou d'inéligibilité prévus par la loi ».
* 27 Soit, aujourd'hui, le recensement et la participation à la journée de citoyenneté (articles L. 113-1 et L. 114-2 du code du service national).
* 28 Le taux de prononcé de cette peine, d'environ 42 % en 2024, s'explique, d'après les éléments transmis par la direction de l'action civile et des grâces (DACG) du ministère de la justice au rapporteur, par deux hypothèses (dont il n'est pas possible d'établir la part relative, la DACG n'ayant pas accès aux motivations retenues par les juridictions) : d'une part, le recours par les juridictions à la possibilité de ne pas prononcer cette peine (art. 131-26-2 III) ; d'autre part, l'omission de cette peine par les juridictions.
* 29 Les litiges relatifs aux élections municipales et départementales relèvent de la compétence en premier ressort du tribunal administratif dans le ressort duquel l'élection a été organisée ; le Conseil d'État est quant à lui compétent en premier et dernier ressort pour les élections européennes, les élections régionales, les élections les élections à l'Assemblée de Corse, les élections aux assemblées de certaines collectivités d'outre-mer et les élections à l'Assemblée des Français de l'étranger. Enfin, les élections législatives, sénatoriales et présidentielle ont pour le juge le Conseil constitutionnel.
* 30 Comme le prévoient les articles L.O. 129 (élections législatives et sénatoriales), L. 200 (élections départementales), L. 230 (élections municipales) et L. 340 (élection régionales) du code électoral.
* 31 Par exemple, l'ensemble des agents salariés de la commune sont inéligibles aux élections municipales dans cette même commune. En revanche, seuls les agents salariés d'un département ou d'une région qui disposent d'une certaine autorité sont inéligibles aux élections départementales ou régionales.
* 32 Par exemple, les préfets affectés sur un poste territorial ne peuvent être élus dans le ressort où ils exercent leurs fonctions depuis moins de 3 ans.
* 33 Tel est le cas du Défenseur des droits et du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
* 34 Ainsi, le Conseil constitutionnel a annulé les élections législatives tenues dans la 2e circonscription du Jura les 30 juin et 7 juillet 2024 (décision n° 2024-6341 AN du 13 février 2025) parce que l'un des candidats, placé sous curatelle renforcée, était inéligible à la date du premier tour du scrutin.
* 35 Conformément à l'article L. 270 du code électoral, aujourd'hui applicable aux seules communes de 1 000 habitants et plus, et qui sera applicable à l'ensemble des communes à compter du renouvellement général de mars 2026, en conséquence de la loi n° 2025-444 du 21 mai 2025.
* 36 Voir par exemple CE 17 février 2015 req n° 381414 s'agissant d'élections consulaires, ou encore la décision n° 2024-6341 AN du 13 février 2025 du Conseil constitutionnel s'agissant d'élections législatives
* 37 Aux termes de cet article, « toute personne qui aura sciemment fait acte de candidature sous de faux noms ou de fausses qualités ou aura sciemment dissimulé une incapacité prévue par la loi sera punie d'un emprisonnement d'un an et d'une amende de 15 000 € ».
* 38 Il n'existe en effet aucun processus formalisé mis en place par la Commission européenne pour consulter un autre État-membre en cas de candidature d'un ressortissant européen, comme souligné par le bureau des élections politiques du ministère de l'intérieur auprès du rapporteur.
* 39 TA de Paris, n° 2003282/3-2, 20 février 2020 ; TA de Châlons-en-Champagne, n° 2001958, 1er octobre 2020.
* 40 Des décisions défavorables à l'exercice d'un contrôle des déclarations de candidatures qui irait au-delà de la lettre de la loi ont également été rendues s'agissant des élections des représentants au Parlement européen : le Conseil d'État a ainsi jugé que « le contrôle préalable des déclarations de candidatures institué par l'article 12 de la loi du 7 juillet 1977 porte seulement sur le respect des règles fixées par les articles 7 à 10 du chapitre IV de cette loi » et « n'inclut pas la vérification de l'éligibilité des candidats » (Conseil d'État, 3ème sous-section jugeant seule, 21 mai 2004, 267788).
* 41 TA d'Orléans, n° 2000617, 14 février 2020 ; TA de Marseille, n° 2001756, 28 février 2020.
* 42 Circulaire du 11 juin 2024 du ministère de l'intérieur et des outre-mer relative à l'organisation des élections législatives des 30 juin et 7 juillet 2024, p. 8.
* 43 En application du 7° de l'article 776 du code de procédure pénale.
* 44 Données du rapport inter-inspections de juin 2020 sur le bilan et les perspectives du répertoire électoral unique.
* 45 En application de l'article R. 128 du code électoral.
* 46 Seule une « injection en masse » de données le permettrait. Les ministres de l'intérieur et de la justice ont indiqué au rapporteur être en train d'étudier cette possibilité.
* 47 Voir le rapport inter-inspections précité, pp. 56-57, et la recommandation n° 6 de la Cour des comptes dans ses observations sur l'organisation des élections, publiées le 20 novembre 2024.
* 48 Conformément au II de l'article 18 de la loi n° 2024-317 du 8 avril 2024, ce registre doit être créé à une date fixée par décret, et au plus tard le 31 décembre 2026. Il serait géré par le ministère de la justice.
* 49 Du reste, sa délivrance peut prendre jusqu'à plusieurs semaines selon les communes de naissance.
* 50 Ce dispositif porte le nom de COMEDEC. Depuis le 1er novembre 2018, toutes les communes disposant ou ayant disposé sur leur territoire d'une maternité, ont l'obligation de s'y raccorder.
* 51 Observations définitives sur l'organisation des élections (exercices 2017-2023), Cour des comptes, 20 novembre 2024, pp. 38-39.
* 52 À la suite du chapitre relatif aux « conditions d'éligibilité et inéligibilités ».
* 53 Les dispositions relatives au CJN étant prévues aux articles 768 à 781 du code de procédure pénale. L'article 776 dispose ainsi que « Le bulletin n° 2 du casier judiciaire est délivré [...] aux autorités compétentes pour recevoir les déclarations de candidatures à une élection afin de vérifier si la peine [complémentaire d'inéligibilité] y est mentionnée ».
* 54 Aux termes de l'article R. 741-13 du code des juridictions administratives, « le Conseil d'État est responsable de la mise à disposition du public, sous forme électronique, des décisions rendues par les juridictions administratives ».
* 55 Le principe de minimisation prévoit que les données à caractère personnel doivent être adéquates, pertinentes et limitées à ce qui est nécessaire au regard des finalités pour lesquelles elles sont traitées, en accord avec le règlement général sur la protection des données et la loi n°78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
* 56 Celui-ci dispose que « les données à caractère personnel doivent être [...] collectées pour des finalités déterminées, explicites et légitimes, et ne pas être traitées ultérieurement d'une manière incompatible avec ces finalités. »
* 57 Loi n° 2016-1048 du 1?? août 2016.
* 58 Voir les décisions n° 64-29 L du 12 mai 1964 et n° 2018-28 L du 7 novembre 2019.
* 59 Voir le « répertoire électoral unique » crée par la loi n° 2016-1048 du 1er août 2016 ou encore le « répertoire national des élus » créé par le décret n° 2001-777 du 30 août 2001.