EXAMEN PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale.
En conséquence, sont considérés comme rejetés les crédits des missions « Gestion des finances publiques », « Transformation et fonction publiques » et « Crédits non répartis » et du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 13 novembre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des fiances a procédé à l'examen du rapport de M. Claude Nougein, rapporteur spécial, sur les missions « Gestion des finances publiques », « Transformation et fonction publiques » et « Crédits non répartis » et du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».
M. Claude Raynal, président. - Comme l'an dernier, je propose au rapporteur spécial de diviser sa présentation en deux parties.
M. Claude Nougein, rapporteur spécial des missions « Gestion des finances publiques », « Transformation et fonction publiques », « Crédits non répartis », et du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ». - Je commencerai par vous présenter les crédits d'un bloc de trois missions que nous avons l'habitude d'examiner ensemble : les missions « Gestion des finances publiques », « Transformation et fonction publiques » et « Crédits non répartis ». Je poursuivrai ensuite avec la présentation du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».
La mission « Gestion des finances publiques » est dotée de 11,19 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et d'un peu plus de 11 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Elle porte les crédits des deux grandes administrations de réseau du ministère de l'économie et des finances, c'est-à-dire la direction générale des finances publiques (DGFiP) et la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI), souvent appelée « les douanes ». Elle porte également les crédits du secrétariat général du ministère.
Les AE de la mission augmentent d'environ 2,1 %, et les CP sont en légère hausse de 1,8 %. La hausse des crédits de la mission doit être remise en perspective avec les efforts réalisés ces dernières années. Cette mission a en effet pris une part prépondérante dans l'effort de maîtrise des dépenses publiques au cours des dernières années, ce qui est suffisamment rare pour être souligné. Si les crédits de la mission ont augmenté de 9,1 % en valeur depuis 2019, ils ont en réalité diminué de 7,3 % en volume, c'est-à-dire après prise en compte de l'inflation.
Les dépenses de personnel sont le premier prisme au travers duquel apprécier la programmation budgétaire de la mission, puisqu'elles représentent à elles seules 80 % de ses crédits. Malgré la réduction des effectifs constatée ces dernières années, les dépenses de titre 2 ont connu une trajectoire de hausse qui s'explique avant tout par l'évolution soutenue des mesures catégorielles et générales. Toutefois, l'année 2026 ne sera marquée par aucune mesure de ce type, compte tenu de la nécessité de redresser les comptes publics. C'est pourquoi les dépenses de personnel de la mission sont relativement stables dans ce projet de loi de finances (PLF).
Je salue la continuité des efforts engagés par les administrations de la mission : 558 équivalents temps plein (ETP) seront supprimés en 2026, portant à 5 672 le nombre total de postes supprimés depuis 2021, preuve de leur participation active à la rationalisation des effectifs de l'État : quand on veut, on peut ! Cette diminution des effectifs est essentiellement portée par la DGFiP, pour laquelle une suppression de 550 ETP est prévue, comme en 2025.
L'augmentation des dépenses de titre 3 de la mission, de l'ordre de 6,9 %, a particulièrement attiré mon attention. Cette augmentation ne me semble toutefois pas traduire une dérive des dépenses de fonctionnement.
Pour la DGFiP, l'année 2026 marque une remise à niveau des dépenses de fonctionnement, conséquence d'une budgétisation trop faible en loi de finances initiale (LFI) 2025. Dans le cadre de l'examen du dernier PLF, un amendement adopté au Sénat à l'initiative du Gouvernement avait réduit de 72 millions d'euros les crédits de la DGFiP, dont 49 millions d'euros sur le fonctionnement. Cette coupe, difficilement soutenable selon la direction, a entraîné le recours à des mesures de fongibilité asymétrique en 2025. Le PLF 2026 corrige désormais cette situation, en augmentant de 3 % les dépenses de fonctionnement du programme 156.
Concernant les douanes, la hausse des dépenses de fonctionnement résulte de la requalification de certaines dépenses de maintenance informatique qui étaient jusqu'à présent considérées comme des dépenses de titre 5, en dépenses de fonctionnement. Ce travail de fiabilisation de la budgétisation me semble bienvenu.
Je ne m'attarderai pas sur les dépenses d'investissement, dont la progression, de l'ordre de 7 %, traduit la volonté, malgré le contexte budgétaire difficile, de poursuivre l'effort de modernisation de la DGFiP et des douanes, en particulier en ce qui concerne la résorption de leur dette technologique.
J'en viens aux deux grands axes sur lesquels je me suis plus particulièrement penché dans le cadre de mon rapport.
Le premier axe a trait à la réforme de la facturation électronique interentreprises, dont la mise en oeuvre sera effective à partir de cette année. Pour mémoire, cette réforme repose d'une part sur une obligation de réception, d'émission et de transmission de factures entre entreprises ; d'autre part, sur une obligation de transmission à l'administration de certaines données de facturation. Je rappelle que notre commission s'est toujours montrée favorable à cette réforme, qui sera bénéfique à la fois pour les entreprises et l'État.
La facturation électronique devrait être source de simplification et de gains de productivité pour les entreprises. Dans un rapport de 2021, le Gouvernement estimait que les gains de productivité résultant de la seule facturation électronique pourraient s'élever à 4,5 milliards d'euros pour 1,5 million de PME qui utilisent encore des factures papier.
Cette réforme permettra en outre d'améliorer le rendement des recettes de TVA, sous l'effet de deux facteurs : d'une part, un meilleur recouvrement spontané des recettes, du fait de la fiabilisation des déclarations grâce à la dématérialisation des factures ; d'autre part, un renforcement de la lutte contre la fraude à la TVA en améliorant l'information dont dispose l'administration fiscale, qui sera en mesure de croiser plus facilement les données de facturation pour détecter les comportements suspects. La démarche est comparable à celle du prélèvement à la source, qui avait permis d'augmenter les recettes de l'impôt sur le revenu (IR).
Selon la directrice de la DGFiP, 3 milliards d'euros de gains annuels sont attendus du fait de cette réforme à l'horizon 2028, mais je pense qu'ils seront compris entre 2 milliards d'euros et 3 milliards d'euros. Le coût total du projet pour l'État, estimé à 267,7 millions d'euros pour la période de 2021 à 2028, serait donc largement rentabilisé.
Initialement, l'État devait mettre gratuitement à disposition des entreprises un portail public de facturation, mais ce projet, trop complexe et coûteux, a finalement été abandonné. Cela a suscité des inquiétudes légitimes de la part de certaines entreprises, craignant que l'obligation de recourir à une plateforme privée de facturation ne génère des surcoûts. Mais la DGFiP estime que, au regard du nombre important de plateformes sur le marché, le jeu de la concurrence entre celles-ci devrait contribuer à limiter le risque de surcoût. Je partage cette analyse, mais il s'agit tout de même d'un point de vigilance pour notre commission, car il ne faudrait pas que le nombre de plateformes diminue de manière trop importante.
Le deuxième axe concerne la lutte contre la fraude fiscale et douanière, qui, malgré le contexte budgétaire contraint, constitue toujours une priorité pour les administrations de la mission. Sur le contrôle fiscal, les montants encaissés connaissent une augmentation notable. Ils s'élèvent à 11,4 milliards d'euros en 2024, soit une hausse de 800 millions d'euros par rapport à 2023.
J'insisterai plus particulièrement sur l'augmentation des moyens des douanes pour répondre au défi posé par l'essor du e-commerce. En 2024, les importations de biens de faible valeur - c'est-à-dire les envois de moins de 150 euros, exonérés de droits de douane - ont doublé par rapport à l'année précédente, pour atteindre 775 millions d'articles. Ces importations sont sujettes à de nombreux schémas de fraude visant à minorer la valeur en douane des produits importés, pour échapper au paiement des droits de douane et de la TVA.
La mission d'information de notre commission relative à la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales avait déjà mis en lumière les faiblesses de la nomenclature des déclarations en douane dites « H7 », qui est trop peu détaillée pour permettre aux douaniers de cibler leurs contrôles. Ces derniers doivent dès lors multiplier les contrôles physiques, particulièrement fastidieux et chronophages.
Dans ce contexte, le PLF 2026 prévoit notamment un renforcement des moyens humains des douanes de 18 ETP. Par ailleurs l'article 22 du PLF instaure un prélèvement pour frais de gestion sur les articles contenus dans des envois à faible valeur. Sans empiéter sur les travaux de notre rapporteur général, il me semble que ce dispositif est intéressant, puisqu'il permettra de bénéficier de nouvelles recettes pour armer nos services de contrôle face à cet afflux de colis. Toutefois, l'efficacité du dispositif dépendra surtout de sa mise en oeuvre harmonisée dans le cadre de la réforme de l'Union douanière actuellement en cours de discussion au niveau européen.
Enfin, je vous présente deux amendements de crédits, portant, d'une part, sur l'augmentation du nombre de jours de carence appliqués aux arrêts maladie dans la fonction publique d'État ; d'autre part, sur le non-remplacement d'un agent public sur deux partant à la retraite dans la fonction publique d'État. Je précise que ces amendements sont imputés, par convention, sur la mission « Gestion des finances publiques ».
Je vous propose d'adopter les crédits de la mission tels que modifiés par ces deux amendements.
Je poursuis mon intervention par la mission « Crédits non répartis », dont les deux dotations, la « provision relative aux rémunérations publiques » et la « dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles », sont prévues par la loi organique relative aux lois de finances (Lolf).
La « provision relative aux rémunérations publiques » fait de nouveau l'objet d'une ouverture de crédits, à hauteur de 350 millions d'euros. Le Gouvernement ne présente aucune explication crédible pour justifier ce montant, particulièrement élevé cette année. Il indique qu'il revêt « un caractère strictement prudentiel » et serait uniquement justifié par « les conditions particulières de préparation des textes budgétaires ». Je rappelle que le programme 551 constitue une dérogation au principe de spécialité budgétaire dont il convient de ne pas abuser.
Cette dotation n'a en aucun cas vocation à devenir une réserve de budgétisation dont le Gouvernement pourrait disposer librement pour financer des mesures qui n'ont pas été présentées devant le Parlement. Par conséquent, je propose à la commission de supprimer les crédits du programme 551.
Je ne m'attarde pas sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles, qui fait l'objet cette année d'une ouverture de crédits de 125 millions d'euros, comme en 2025. Après la crise sanitaire, le Gouvernement avait pris l'habitude d'ouvrir des montants démesurés sur cette enveloppe, mais il semble avoir abandonné cette pratique pour revenir à un montant plus conventionnel, conformément aux recommandations de notre commission.
Je vous propose donc d'adopter les crédits de cette mission, sous réserve de l'adoption de mon amendement.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je partage vos observations et soutiens les amendements que vous portez, à commencer par celui relatif à la mission « Crédits non répartis », car il est souhaitable d'avoir la gestion la plus rigoureuse possible.
Je me réjouis également des progrès de la facturation électronique, réforme qui avait été reportée alors qu'il s'agit d'un bon outil, qui permettra à la fois de fluidifier les processus et d'engranger des recettes supplémentaires.
Nous avions, à l'époque du déploiement du prélèvement à la source, exprimé des inquiétudes qui se sont ensuite éteintes compte tenu des bons résultats apportés par ce mécanisme : j'espère qu'il en ira de même avec ce chantier de la facturation électronique, ce qui démontrerait que la modernisation et la transmission automatique des données peuvent être des facteurs de progrès et d'accroissement des recettes.
Mme Nathalie Goulet. - Je ne suis guère enthousiaste à l'idée de voir les effectifs de la DGFiP diminuer. Il ne faudrait pas que cette baisse des effectifs se répercute sur les résultats du contrôle fiscal. Par ailleurs, des carences lourdes m'ont été signalées en matière d'acquisition des licences nécessaires au décryptage de la blockchain, avec des incompatibilités de logiciels au sein même des services. Le rapporteur spécial peut-il m'éclairer sur ce point ? Si oui, pouvons-nous avoir le détail des moyens, notamment informatiques, alloués à ce secteur particulièrement important, à la fois pour les douanes et le contrôle fiscal ?
Mme Isabelle Briquet. - Dans le prolongement de l'intervention de ma collègue, doit-on vraiment se réjouir de la suppression d'un si grand nombre de postes au sein de la DGFiP ? Si la digitalisation apporte des bénéfices, n'oublions pas que le rapport consacré à la collecte de la taxe d'aménagement - dont nous avons débattu hier - a montré que les bugs sont possibles et que des réformes insuffisamment accompagnées peuvent entraîner d'importants non-recouvrements : dans ce cas d'espèce, environ 1,5 milliard d'euros n'a pas été encaissé par les collectivités territoriales, faute de moyens d'accompagnement suffisants.
Je ne suis donc pas certaine qu'il faille amplifier le processus : il convient d'accompagner les réformes et prendre des décisions si elles produisent des gains d'efficience, mais sans précipitation.
M. Marc Laménie. - Je remercie le rapporteur spécial pour ce travail de qualité. Les réductions d'effectifs sont récurrentes et importantes au sein de la DGFiP, notamment dans les territoires. Concernant les douanes, les dépenses d'investissement englobent-elles les équipements destinés à contrôler les véhicules, en particulier les poids lourds ?
M. Thierry Cozic. - S'agissant des moyens alloués à la lutte contre la fraude, l'objectif de créer 1 500 postes - annoncé en 2023 - sera-t-il maintenu ? Il semble que le rythme des créations marque le pas.
L'amendement relatif à l'augmentation du nombre de jours de carence appliqués aux arrêts maladie dans la fonction publique d'État est, quant à lui, un « marronnier », monsieur le rapporteur spécial. Il s'agit selon moi d'une mauvaise idée, dans un moment particulièrement difficile dans la fonction publique, alors que les élus locaux nous font part de la difficulté à recruter des agents, et je ne suis pas sûr que votre proposition contribue à renforcer l'attractivité de ces métiers.
De surcroît, cette proposition est démagogique si on analyse les données dans le détail : la part d'absence d'au moins un jour pour raison de santé au cours d'une semaine s'élève à 2,6 % chez les enseignants et à 3,2 % dans la fonction publique d'État, alors qu'elle s'établit à 3,9 % dans le privé. De fait, les enseignants et les agents de l'État comptent parmi les personnels les moins absents.
Certes, la situation est différente dans la fonction publique hospitalière et la fonction publique territoriale, mais je rappelle qu'il est question des professions les plus exposées à des publics vulnérables, qu'il s'agisse des crèches, des Ehpad ou des hôpitaux.
Enfin, votre comparaison entre le secteur public et le secteur privé est faussée : dans le second, le délai de carence de trois jours est largement compensé dans la mesure où plus de deux tiers des salariés sont indemnisés - grâce aux conventions collectives - pendant lesdits jours. Après avoir réduit le taux de rémunération l'an dernier, vous proposez donc la double peine en alignant la situation du secteur public sur la plus mauvaise situation possible d'un salarié du privé.
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Je souhaite alerter sur les moyens de la douane, en particulier pour traiter les petits colis, dont nous avons beaucoup parlé ces dernières semaines. Le Gouvernement affiche sa volonté de créer un dispositif transitoire de taxation de 2 euros par colis pour renforcer les moyens des douanes et aboutir à un meilleur contrôle.
Actuellement, non seulement nous ne contrôlons pas les petits colis acheminés par Shein ou Temu, mais nous passons également à côté de livraisons de drogues, d'armes, ou d'autres produits interdits.
J'ai fait quelques calculs de coin de table : en étant optimistes, nous contrôlons actuellement 1 % des 800 millions de petits colis qui déferlent sur Roissy. Un agent des douanes contrôlerait de 35 000 à 40 000 colis par an. Nous voulons atteindre le chiffre de 5 % des petits colis contrôlés, c'est-à-dire multiplier par cinq les contrôles, avec 18 ETP en plus. Certes, tout ne dépend pas du volume de personnel, mais je m'interroge sur la volonté de réellement progresser, sachant que nous devrons attendre 2028 pour espérer obtenir une réforme de l'union douanière et l'instauration d'une taxe européenne sur les colis de moins de 150 euros.
Il y a un décalage entre les discours et la réalité budgétaire, d'autant que la future taxe va avoir un rendement important et que son affectation au contrôle me semble incertaine.
M. Pierre Barros. - Il y a une dizaine d'années, la caisse d'allocations familiales (CAF) a été réformée et de nombreux postes ont été supprimés. Dans le Val-d'Oise, où la réforme avait été appliquée de façon volontariste, de nombreux postes avaient été supprimés. Or ce fut rapidement la panique : les services n'étaient plus en mesure de traiter les dossiers et d'assurer leurs missions. Des agents avaient dû se priver d'une partie de leurs vacances et il avait fallu recréer de nouveaux postes.
Pour en revenir au rapport, un graphique nous montre que les dépenses de personnel ont augmenté, grosso modo, de 3 % entre 2024 et 2025, ce qui correspond peu ou prou au glissement vieillesse technicité (GVT) et traduit donc un maintien des effectifs. Entre 2025 et 2026, les dépenses n'augmentent que de 0,5 %, ce qui répond à la logique annoncée de supprimer des postes.
En revanche, je m'étonne que les dépenses de fonctionnement, qui ont baissé entre 2024 et 2025, augmentent entre 2025 et 2026 : cela pourrait signifier que des postes seront remplacés par des prestations extérieures. Je pense notamment au recours à des cabinets de conseil pour effectuer des tâches précédemment réalisées par des agents. Le confirmez-vous ?
Je rappelle que la commission d'enquête sénatoriale menée en 2022 par Éliane Assassi et Arnaud Bazin avait mis en lumière des dépenses très importantes en direction de cabinets de conseil. Bizarrement, celles-ci ont fortement ralenti après la remise des conclusions de la commission d'enquête. Mais nous sentons à présent qu'elles commencent à repartir à la hausse.
Il convient d'achever le travail entamé par Arnaud Bazin et Éliane Assassi. Et à voir les graphiques du rapport, cela me semble même de plus en plus urgent.
Mme Ghislaine Senée. - Je souhaite également revenir sur la récente hausse du nombre de fonctionnaires, malgré la petite musique selon laquelle il y en aurait beaucoup trop. En réalité, nos élus locaux rencontrent des difficultés pour recruter, et ils le font de plus en plus par la voie contractuelle, ce qui pose ensuite la question de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL).
Si l'on compare le nombre de fonctionnaires à l'échelle du territoire, le taux de couverture s'élève en France à 7,77 %, alors qu'il est de 13,95 % au Danemark, de 12,48 % en Finlande, de 12,38 % en Lettonie et de 11,36 % en Suède. Or nous savons à quel point le taux de satisfaction des usagers est plus important dans ces pays qu'en France.
Dans ce contexte, on ne saurait considérer que nous pouvons diminuer la masse salariale au prétexte que nous modernisons les services en introduisant des outils informatiques et d'intelligence artificielle. À titre personnel, je suis tout à fait favorable à cette modernisation, qui a permis, par exemple, aux agents de France Travail de se consacrer davantage à l'accompagnement des demandeurs d'emploi.
Cette modernisation doit être l'occasion de recentrer les tâches, et non de supprimer des postes. C'est d'ailleurs la grande interrogation des agents des collectivités face à l'intelligence artificielle. Bien utilisée, elle peut leur permettre de remplir plus efficacement leurs missions d'accueil et d'accompagnement.
En tout état de cause, nous ne pourrons évidemment pas voter l'amendement FINC.1, dont l'objet nous semble être contraire à ce que nous demandent nos concitoyens.
M. Claude Nougein, rapporteur spécial. - Monsieur le rapporteur général, il est exact que la facturation électronique est un pas important dans la gestion des entreprises, car elle est source d'économies. Malgré les craintes que nous avions affichées lors de son lancement, le prélèvement à la source est finalement une réussite, tant pour les contribuables que pour les recettes fiscales. Or la même administration sera chargée de la facturation électronique, ce qui permettra de mieux recouvrer la TVA, qui est la principale recette fiscale perçue par l'État. Nous saurons dans un an si le dispositif fonctionne, puisqu'il entrera en vigueur le 1er septembre 2026.
Le fait de recourir à des plateformes privées de facturation ne me semble pas un problème, à la condition que ne se forme pas un oligopole. Tant qu'une concurrence franche et loyale continuera d'exister, tout se passera bien. À ce stade, 110 plateformes ont été agréées par l'État. Veillons simplement à ce que ce chiffre ne se réduise pas à cinq ou six, auquel cas les prix risquent de flamber.
Madame Goulet, le contrôle fiscal fonctionne quand même : les encaissements n'ont jamais été aussi élevés. Ils s'élèvent cette année à 11 milliards d'euros, soit davantage qu'en 2018 et 2019, c'est-à-dire avant la période covid, durant laquelle ils avaient fortement baissé.
Il était prévu de recruter 1 500 agents supplémentaire dédiés à la lutte contre la fraude. Nous en sommes à 780, et nous en serons à 920 en 2026. Atteindrons-nous les 1 500 ? Compte tenu de mon expérience en la matière, je n'en suis pas sûr. À une époque, il fut question de recruter 1 200 conseillers aux décideurs locaux (CDL), dont les sénateurs de territoires comptant de nombreuses petites communes connaissent l'importance. Nous en avons finalement recruté environ 900. J'ai demandé à la DGFiP si les engagements pris seraient respectés, on m'a répondu que non. J'ai avancé l'objectif plus modeste de 1 000, on m'a dit : « Probablement pas. »
Avons-nous réellement besoin de 1 500 contrôleurs fiscaux supplémentaires ? Je ne le sais pas. Pour le moment, le dispositif fonctionne assez bien. Des changements s'opèrent dans le contrôle fiscal. Le data mining s'est développé. Les entreprises ne sont plus contrôlées au doigt mouillé.
Par ailleurs, au-delà de la fraude fiscale, il convient de se pencher sur l'évasion fiscale : nous pouvons la détecter, mais elle ne peut pas faire l'objet d'un redressement, à moins de changer la loi.
Madame Briquet, merci de bien vouloir comprendre que la digitalisation permet une baisse d'effectifs. En l'occurrence, la baisse d'effectifs s'est faite de manière progressive et de plusieurs façons. Nous avons contesté des décisions en la matière, qui ont finalement été acceptées. Je pense notamment aux fermetures de trésorerie dans des zones rurales, qui ont été mal vécues dans les petites communes. Force est de constater que, quelques années plus tard, on n'en parle plus - tout du moins dans mon département.
De même, il est clair que le prélèvement à la source et, demain, la facturation électronique vont dans le sens de diminutions d'effectifs.
Des travaux ont eu cours sur la taxe d'aménagement, auxquels je n'ai malheureusement pas pu participer. J'ai abordé le sujet avec la directrice de la DGFiP, qui considère qu'elle ne peut pas recouvrer les sommes en question sans le concours des municipalités, à moins de modifier les règles.
En effet, la déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux, qui déclenche le recouvrement de la taxe d'aménagement, n'intervient qu'à l'issue d'une construction. Or cette déclaration n'est souvent pas faite. Peut-être la DGFiP pourrait-elle faire plus et exiger l'envoi de ces déclarations deux ans après le déclenchement des travaux. La directrice se cache peut-être un peu derrière les municipalités, mais je vous fais part de son argument.
En revanche, il existe désormais un acompte sur la taxe d'aménagement pour les projets de plus de 5 000 mètres carrés. Dès que le permis de construire est déposé et que les travaux démarrent, cet acompte doit être versé. Cette mesure devrait déjà permettre de recouvrer une partie de la taxe d'aménagement.
Monsieur Laménie, en ce qui concerne les douanes, les investissements progressent pour acquérir des motos, des hélicoptères, des voitures, et, surtout, des scanners.
J'ai rédigé il y a quelques années avec Albéric de Montgolfier un rapport d'information sur l'organisation et les moyens de la douane face au trafic de stupéfiants. Dans ce cadre, nous avons visité des aéroports, et notamment accompagné les douaniers à l'arrivée d'un vol Cayenne-Paris. À cette occasion, une dame a été contrôlée avec un sac à dos contenant deux kilos de cocaïne, qui ont été repérés grâce à un scanner. Ces équipements sont donc fondamentaux non seulement dans les aéroports, mais également dans les ports.
Par exemple, au Havre, le port est équipé de grands scanners qui ressemblent à des tunnels et permettent de contrôler des containers entiers. On y découvre des choses invraisemblables. Il est même arrivé de repérer de cette manière deux hommes armés chargés de surveiller une cargaison de drogue, qui ont ainsi été appréhendés par le GIGN.
Un autre gros chantier en matière d'investissements est Mayotte, où un bâtiment commun à la DGFiP et aux douanes va être construit, ce qui est une bonne idée.
Monsieur Cozic, j'ai répondu tout à l'heure sur les agents dédiés à la lutte contre la fraude en disant que le recrutement progresse.
M. Thierry Cozic. - Pas assez vite !
M. Claude Nougein, rapporteur spécial. - Cela pourrait aller plus vite, mais cela progresse : nous allons passer de 780 contrôleurs en 2025 à 920 en 2026.
Pour ce qui est des jours de carence, c'est un vieux débat. Ce qui est certain, c'est que, depuis trois ans et l'après-covid, nous constatons une augmentation énorme du nombre des arrêts de travail de courte durée. Sont-ils justifiés ou non ? Ce n'est pas à moi d'en juger. Nous sommes la commission des finances, et non celle des affaires sociales, et si nous restons sans rien faire, nous ne savons pas où nous conduira la situation.
Je réalise en ce moment un rapport avec la Cour des comptes sur un sujet sensible : comment rémunérer les fonctionnaires au mérite ? D'ailleurs, si certains ont des idées, je suis preneur, car ce n'est pas facile. Nous pourrions par exemple imaginer des primes, notamment en fonction de l'assiduité. Mais la Cour estime que ce n'est pas une bonne idée. La seule idée qui trouve grâce à ses yeux est la non-rémunération des jours de carence.
Nous devons réfléchir collectivement pour éviter un débordement des arrêts maladie, que nous pourrions finir par payer très cher.
Madame Carrère-Gée, ceux qui se sont intéressés au commerce extérieur dans cette salle savent que des avions bourrés de petits colis en provenance de Chine ou d'ailleurs sont un problème et nécessitent effectivement des moyens de contrôle supplémentaires pour nos douaniers. Lorsque j'ai auditionné le directeur général des douanes, je l'ai interrogé sur l'opportunité d'augmenter le montant de la taxe sur les envois de faible valeur. Il m'a indiqué que pour assurer la conformité du dispositif au droit de l'Union européenne, il faudra que le produit de cette taxe soit utilisé pour couvrir le financement de moyens supplémentaires pour nos douaniers.
Monsieur Barros, les dépenses de personnel progressent. Cela n'est pas seulement lié au GVT : des personnels plus qualifiés ont également été embauchés. Il y a quelques années, notre ancien collègue Thierry Carcenac avait souhaité modifier les grilles de salaire à la DGFiP pour pouvoir recruter des informaticiens de plus haut niveau. L'idée était qu'un diplômé en informatique qui avait le choix entre travailler à Bercy et travailler dans une start-up valorisée à 2 milliards d'euros au bout de deux ans aurait tendance à choisir la seconde option. Pour attirer des personnes plus qualifiées, il fallait donner un coup de pouce. Cela a coûté plus cher en dépenses de personnel, mais cela a été très efficace, notamment en matière de contrôle fiscal. En effet, les plus grands fraudeurs sont très doués en informatique.
Quant aux cabinets de conseil, la DGFiP n'a pas l'habitude de travailler avec ce type d'organismes. Peut-être trouverez-vous un jour un contre-exemple, mais je ne pense pas que l'augmentation des dépenses de fonctionnement soit liée à un quelconque recours à des cabinets de conseil.
Madame Senée, l'amendement que je défends pour ne remplacer qu'un fonctionnaire sur deux ne concerne ni l'éducation nationale ni les ministères régaliens. Pour mémoire, le Gouvernement Bayrou avait pour projet le non-remplacement d'un fonctionnaire sur trois, mais sur l'ensemble de la fonction publique d'État.
L'éducation nationale n'est pas concernée par cet amendement, en ce qu'elle fait l'objet d'un amendement spécifique porté par notre rapporteur spécial Olivier Paccaud, visant à supprimer 4 000 ETP supplémentaires par rapport au projet initial du Gouvernement, soit une suppression de 8 000 ETP au total, en cohérence avec le déclin de la démographie scolaire. Les ministères régaliens sous loi de programmation, à savoir les ministères de l'intérieur, de la justice et des armées ne sont de même évidemment pas visés par la mesure de non-remplacement proposée.
Article 49 (état B)
Les amendements FINC.1 et FINC.2 sont adoptés.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Gestion des finances publiques », sous réserve de l'adoption de ses amendements.
M. Claude Raynal, président. - Nous passons à l'examen des crédits de la mission « Crédits non répartis ».
M. Claude Nougein, rapporteur spécial. - Le projet de loi de finances pour 2026 prévoit une ouverture de crédits sur le programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » à hauteur de 350 millions d'euros, sans apporter aucune justification.
Cet amendement vise donc à supprimer ces crédits.
L'amendement FINC.1 est adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Crédits non répartis », sous réserve de l'adoption de son amendement.
M. Claude Nougein, rapporteur spécial. - Je passe désormais à la mission « Transformation et fonction publiques », sur laquelle je soulignerai deux éléments principaux.
En premier lieu, les moyens de la mission poursuivent leur diminution, en conséquence de l'achèvement en 2025 du programme de rénovation des cités administratives. Les crédits de la mission affichent ainsi une diminution très importante par rapport à 2025 : - 45,8 % en AE, à 543,6 millions d'euros, et - 27,3 % en CP, à 524,7 millions d'euros.
Le programme 348 « Performance et résilience des bâtiments de l'État et de ses opérateurs », qui finançait le programme de rénovation que je viens de mentionner, enregistre une chute spectaculaire de - 64,2 % en AE, à 220,3 millions d'euros, et de - 32,1 % en CP, à 203,7 millions d'euros.
En second lieu, je regrette le difficile avancement de la réforme de la foncière de l'État, que notre commission avait soutenue dans le cadre de l'examen du PLF 2025. Alors que la disposition correspondante a été censurée par le Conseil constitutionnel en tant que cavalier budgétaire, je déplore qu'aucun vecteur législatif n'ait été utilisé par l'exécutif depuis cette décision pour permettre la création de la foncière.
J'appelle donc le Gouvernement à accélérer la présentation du support législatif qui devrait autoriser le déploiement du pilote, c'est-à-dire l'expérimentation à échelle réduite, de la foncière de l'État.
Pour mémoire, cette réforme prévoit le versement de loyers par les administrations occupantes, dans le cadre d'un objectif de réduction des surfaces de bureaux occupées de 25 % en dix ans. Cela représente une surface de 5 millions de mètres carrés, pour une économie totale de l'ordre de 1 milliard d'euros, liée notamment à la diminution du mur d'investissements nécessaires pour mettre aux normes les bâtiments.
Au regard de l'évolution logique des moyens de la mission inscrite dans le projet du Gouvernement, je vous proposerai d'adopter les crédits de la mission « Transformation et fonction publiques », sans modification.
Enfin, je conclurai par quelques mots sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».
Placé sous la responsabilité de la direction de l'immobilier de l'État, ce CAS vise à financer les opérations de valorisation et la modernisation du parc immobilier de l'État en recourant, prioritairement, à la cession d'actifs.
Pour 2026, le CAS affiche, de manière exceptionnelle, un solde négatif de - 51,5 millions d'euros en CP, résultant de recettes de 270 millions d'euros et de dépenses de 321,5 millions d'euros en CP.
Néanmoins, les crédits du compte sont placés sous une norme de dépense pilotable de 210 millions d'euros en AE, ce qui devrait garantir son équilibre budgétaire à moyen terme. La priorité ayant été donnée au financement de l'entretien de l'immobilier, le montant consacré aux opérations structurantes a été réduit à 160 millions d'euros en AE.
De fait, le CAS constitue un instrument marginal pour la politique immobilière de l'État : en moyenne annuelle, il ne représente que 11 % des dépenses d'investissement immobilier de l'État sur la période 2015-2024. À terme, le CAS est ainsi supposé s'éteindre lorsque le déploiement de la foncière de l'État sera achevé.
Je vous proposerai donc d'adopter les crédits du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », sans modification.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je souscris à l'analyse de Claude Nougein concernant la gestion immobilière de l'État : nous savions que la foncière posait un problème constitutionnel en tant que cavalier budgétaire, mais il conviendrait désormais d'y répondre.
Il est également indispensable de vite disposer d'une feuille de route de l'État concernant son patrimoine immobilier, qui doit tenir compte de plusieurs paramètres. Certains immeubles pourraient être adaptés pour dégager des bureaux, et il est envisageable de regrouper certains services, notamment lorsque les agents ne sont pas tous présents aux mêmes horaires.
Nous devons avoir une vision stratégique et prospective pour mieux utiliser les espaces de bureaux en fonction des personnels. Dans mon département, divers services publics vont se regrouper au sein d'une maison des services de l'État, y compris les agents de la sous-préfecture, dont les effectifs sont bien moindres que par le passé. Ce genre de regroupement me semble utile pour concentrer les équipes et réaliser des économies d'échelle.
Dans une logique de politique active de l'immobilier de l'État, cela pourrait permettre de céder une partie du patrimoine pour qu'elle soit reconvertie en logements, dont nous avons besoin. Ce serait en quelque sorte le pendant des contraintes que nous nous donnons avec le zéro artificialisation nette (ZAN).
M. Marc Laménie. - L'État et ses établissements publics représentent un parc immobilier de 96 millions de mètres carrés de surface bâtie, ce qui est très important. Il est indiqué dans le rapport spécial que le produit des cessions devrait rapporter 140 millions d'euros en 2026.
Ce patrimoine immobilier inclut-il l'ensemble des ministères ? Je pense notamment au ministère de la défense, dont le patrimoine immobilier est immense.
Combien d'agents sont-ils affectés à ces cessions, qui demandent de nombreuses compétences ?
M. Jean-Raymond Hugonet. - Nous savons qu'il est toujours difficile de déterminer un périmètre opérationnel. Je tiens à préciser que ne sont pas compris dans le patrimoine immobilier de l'État, par exemple, la Bibliothèque nationale de France (BNF) et la Maison de la Radio. Ces chiffres sont donc, sinon en trompe-l'oeil, tout du moins à remettre en perspective en ayant bien conscience du périmètre.
Comme je l'ai expliqué en présentant mon rapport spécial, les travaux de la BNF représentent une dépense de l'ordre de 500 millions à 600 millions d'euros, et ceux de la Maison de la Radio avaient également coûté plus de 500 millions d'euros.
M. Thierry Cozic. - Je voudrais revenir sur le programme 148 « Fonction publique », qui n'a pas été évoqué, et en particulier sur l'action n° 01 « Formation des fonctionnaires », dont les crédits baissent très fortement, de 17,3 %.
Cette baisse s'explique en grande partie par la suppression du versement de l'État au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) en faveur de l'apprentissage dans la fonction publique. Dans une période où les collectivités ont beaucoup de mal à recruter, l'apprentissage représente pourtant une solution intéressante.
La rapporteure pour avis de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur cette mission, Céline Thiébault-Martinez, a indiqué que l'administration n'avait pas été en mesure de préciser combien de contrats d'apprentissages seraient remis en cause par la fin en 2025 de la convention triennale entre l'État et le CNFPT. Disposez-vous d'éléments chiffrés à cet égard ?
M. Claude Nougein, rapporteur spécial. - Monsieur Laménie, il y a de moins en moins de cessions. Les grands bâtiments comme l'hôtel de Brienne, qui abritait le ministère de la défense sur le boulevard Saint-Germain jusqu'en 2015, appartiennent au passé.
En ce qui concerne l'armée, ce qui devait être fait a été fait : des casernes ont été vendues au fil des ans - je pense notamment à celle de Limoges, qui a été récupérée par le conseil départemental -, des terrains militaires ont été réaffectés... Compte tenu de l'augmentation du budget du ministère des armées, il n'y aura pas de nouvelle fermeture dans les prochaines années.
Monsieur Hugonet, je reconnais que les statistiques dont nous disposons sont imparfaites. Il faudra tenir compte du fait que certains bâtiments ne sont pas inclus dans le périmètre de l'immobilier de l'État.
Monsieur Cozic, je suis d'accord avec vous : l'apprentissage est une bonne chose tant dans le privé que dans le public. La volonté du Gouvernement de diminuer les crédits consacrés à l'apprentissage a déjà eu de fortes conséquences sur le recrutement d'apprentis dans le privé. Il doit y avoir une forme de symétrie entre privé et public, et les effectifs d'apprentis dans le public vont donc forcément diminuer. Certains ayant pour projet de supprimer toutes les aides consacrées à l'apprentissage, la tendance risque même de s'aggraver encore davantage à l'avenir.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Transformation et fonction publiques » et du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».
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Réunie à nouveau le mercredi 26 novembre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé définitivement ses votes émis sur toutes les missions, tous les budgets annexes, tous les comptes spéciaux et les articles rattachés aux missions, ainsi que les amendements qu'elle a adoptés, à l'exception des votes émis pour les missions « Action extérieure de l'État », « Aide publique au développement », « Cohésion des territoires », « Culture », « Immigration, asile et intégration », « Investir pour la France 2030 », « Monde combattant, mémoire et liens avec la nation », « Sport, jeunesse et vie associative », ainsi que des comptes spéciaux qui s'y rattachent.